銅陵社區模式研究

張曦

（安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥230601）

當前我國正處于社會轉型時期，社區功能的發揮對于維護社會穩定、構建與市場經濟發展相適應的社會結構和社會事業格局具有重要的意義，社區建設迫切需要取得突破和進展。社區體制改革是整個社會體制創新的重要組成部分，作為社會體制的基本單元，其建設成效直接關系著億萬社區居民的切身利益和生活幸福指數。隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，城市社區的穩定與發展成為社會穩定與和諧建設的重要保障。在當前我國城市社區建設仍處于發展與完善的過程之中的背景下，為進一步深化社區建設，全國在大范圍內開展社區改革。

一、“銅陵模式”的提出與內涵

基于全國大力推行社區改革的現狀，社區改革已是必然趨勢，國內的各大城市的社區管理模式也相繼展開。最典型的是1995年提出并實施的“上海模式”——“兩級政府，三級管理，四級網絡”體制，這種體制改革的重點在于強化街道和社區所進行的第三級管理，廣泛地應用于北京、石家莊等城市。除此之外，我國還存在其他例如沈陽模式、青島模式、江漢模式等城市社區管理模式，他們都是建立在本地區的實際情況基礎之上而提出更合理的管理模式來促進社區的大發展。

安徽省銅陵市是安徽省面積最小、人口最少的地級市，下轄三區一縣，總面積1 113平方公里，總人口74萬。隨著社會的發展，銅陵市的三級社區體制在社區運行中的弊端越來越明顯，街道辦事處和社區工作站在社區管理運行中機構類似、功能雷同、職能重疊，在提高了成本的同時反而降低了效率。銅陵市傳統行政化的社區體制已不能適應社會發展的需要，另一方面，社區居民關于弱化社區的行政色彩，增強社區自治的愿望也越來越迫切。

在全國社區改革的時代背景和銅陵自身面臨社區體制困境的現狀下，為創新城市社區管理和服務新模式，積極探索建立適應城市經濟社會管理的新體制，安徽省銅陵市全面啟動了社區綜合體制改革，探索出了區直管社區的“銅陵模式”，掀起了我國社區改革的一個高潮，在改革模式上開創了先河。

圖1 銅陵社區模式結構圖

“銅陵模式”是指銅陵開創的區直管社區的城市基層社會生活框架的改革模式，是一次城市社區綜合體制的模式創新。其基本方向是減少層級、強化自治，核心是撤銷街道辦事處，成立大社區，變“區、街道、社區”三級城市基層管理體制為“區、社區”兩級服務形式（如圖1），通過減少街道這個管理層級，強化居民自治功能，提升為民服務水平。

二、“銅陵模式”的特色與經驗

（一）撤銷街道辦事處，減少行政層級

實現管理結構扁平化是提升我國城市基層社會建設的重要方向。銅陵市銅官山區自2007年7月起撤銷街道辦事處體制，把城市管理模式由原來的“市、區、街道、社區”四級變為“市、區、社區”三級，直接實行“區直管社區”的城市綜合管理體制，減少了行政層級，實現城市基層管理體制結構的扁平化。在我國存續了59年（1954年12月《城市街道辦事處組織條例》的頒布從法律上確立了街道辦的合法地位）的城市街道辦事處對基層社會建設的進步發揮了重要作用，但隨著我國經濟社會快速發展，街道辦事處體制已成為城市基層社會建設提升發展的體制性障礙。因此，從長遠來看，街道辦事處這個行政層撤銷，特別是在中小城市是個必要的方向，而且“銅陵模式”體現了在加強基層服務和民意反饋方面、組織構建方面、改革整體推進方面和公共服務方面的可行性。

（二）建立社區組織管理新體制

銅陵社區管理服務管理體制改革后在新組建的社區內建立“社區黨工委、社區公共服務中心、社會組織”三套班子共同服務社區居民，一定程度上預示著中國城市基層社區建設開始進入社區組織體系建設和基層政權體制改革互聯互動的發展階段，將中國城市基層建設引入一個新的發展階段。網格化管理。將改革后的大社區劃分網格管理，一位社區工作者對應一個網格，一個網格大約涵蓋300戶居民［1］。高效率劃分網格，一人一網格，職責相應，有序管理。“AB崗”。社區工作者身兼A、B兩崗工作，A 崗為改革前的坐班本職工作，B 崗為新的網格工作。每天一次走訪或調查，或采集住戶信息，或反饋住戶意見，努力實現服務多元化、精細化、規范化、個性化。建立樓棟長、網絡信息服務平臺等，實行為我們提供了在社區管理方面的一些很好的經驗。

（三）社區自治效果顯著

撤銷街道，社區居委會直接對接居民，層級減少，最直接的改革效果就是辦事效率的提高，這點幾乎是所有居民最認同的、評價最高的直接改革成果。此外，改革之后資源配置向社區集中，居民自治得到強化，居民服務需求得到滿足，管理成本下降的同時效益提升，社區工作隊伍在一定程度上得到優化，專業認同感也得到加強，黨的基層執政得到鞏固等。

（四）強化居民自治，變“為民做主”為“讓民做主”

其改革經驗在與銅陵類似的中小城市值得推廣，健全社區居民代表大會、居民和黨代表議事委員會等各項制度，社區事務采取社區聽證會、居民代表會議等方式集體討論決定。在社區服務中心建立多個社區服務站，擴大服務范圍，接待居民來訪來問，為居民辦事解疑。鼓勵居民積極參加各類社區社會組織與各項志愿服務工作，開展職業技能培訓、幫扶幫困、維護社區治安等，加強精神文明建設，提高社區認同感，增強社區團結。這些都是銅陵好的經驗，在一些中小城市，特別是情況與銅陵相似的，可以借鑒銅陵模式的改革經驗。

三、“銅陵模式”的困境與局限

（一）社區定位不明確

各種權責關系有待理順，這里有市與城區權責關系、城區各個部門權責關系等等。就目前看來，因為很多權責不明確，不僅給居委會工作人員加大工作壓力，影響辦事效率，而且一旦出現狀況還要承擔不必要的責任，既給工作人員帶來困擾，也影響服務質量。

我國的社區建設是典型的政府主導的強制性制度變遷［2］，大社區的體制改革使社區一下子承接了很多社會職能，但是政府仍基本上控制居委會干部的任免和財政來源，居民參與度不高，可見人、財、物、決策權的指向都或明或暗地指向政府，使得社區沒有能力去履行這些職能，而有些政府性的職能則根本就不應該是由社區來履行的，只會增加社區的負擔。

（二）去行政化困難

行政化色彩依然較多存在，自治機構建設仍未成型，居民代表大會、居民議事會等自治組織還未規范。這與社區的性質、各項資源的來源有著密不可分的關系，社區管理機構屬于政府派出機構，而其經費又多來源于政府，這就無法避免帶上行政化的色彩。比如對社區各項事務實行準入制度，從表面上看，建立社區準入制，同居民自治的目標是一致的，但這個制度的建立，同樣面臨著兩個矛盾：一是是否將準入權完全歸于社區，由社區決定準入制的內容；二是準入制是政府及有關部門制定的，這種準入制度本身就是一種行政強制性行為。在這樣前提下社區居委會的拒絕權根本不能落實，這樣的準入制從某種意義上來說是政府對自治權的又一個行政干預。

（三）工作者隊伍建設有待提升

首先數量少而工作量大，改革后，服務對象數量擴大，由原來的小居委會到現在的大居委會，居委會轄區3萬多人，小一點的將近2萬人，但是工作者數量基本不變，有的還有減少的現象。工作者做好A 崗本職工作的同時，兼任B崗網格員，登門上訪居民，負責日常巡查和綜合信息采集等工作。其次質量不高，干部隊伍薄弱，專業社工少。雖然銅官山區搞了很多干部培訓，設法改進社區工作者的工作條件和手段，但科班出身的專業社工基本沒有，無法滿足居民日益增長的需求。最后留不住人，由于身份編制、待遇以及環境等問題，大學畢業生進入社區后，拿不到與物價比例相當的工資，有時就連政府承諾的工資也不能如約拿到，極大地挫傷了他們的積極性，很多大學生在工作一段時間后就會選擇離開。

（四）改革自身的局限性

銅陵的改革模式是基于銅陵特殊自然地理、人文歷史條件而設計的，這一嘗試的初步成功很大程度上歸功于銅陵特殊的條件。所以，在某種程度上，銅陵模式只適合國內與銅陵市市區情況相似的中小城市。

銅陵市主城區10個街道61個社區整合為23個社區，服務半徑大大擴大。改革對于居委會辦事處附近居民無疑是巨大的便利，但對相對較遠的居民來說，路程變遠，交通不方便，特別是來居委會辦事的一般是老年人居多，這一方面顯得尤為突出。同時，銅陵撤銷街道辦是全國第一個吃螃蟹的地級市，在除銅陵以外的全國范圍內，尤其是大城市，仍保留街道辦事處，這種改革造成的與其他地區不同步的情況給銅陵市居民帶來一些不便。

四、“銅陵模式”的發展與完善

社區改革是一個循序漸進和不斷完善的過程，對于如何解決“銅陵模式”對面的主要問題——政府職權如何過渡到社區，即去行政化實現社區自治，提出以下幾點建議：

（一）正確把握社區定位

對于社區的定位關系到改革后社區的性質與功能，必須改變目前社區履行類似鄉鎮職能卻不是政府的現狀，賦予社區自治的角色定位，而公共服務中心作為政府派出機構但又不明確的身份困擾也亟待解決。進一步理順市與城區之間的權責，要將權力與職責關系理順［3］，使不同層級、各個部門權責明確，相互協調，為社區自治提供寬松環境。

合理劃分社區改革后社區所承接的職能，將本該由政府履行的職能交歸區政府，積極履行社區所具有的社會性職能。同時通過從人、權、財三方面對社區賦權，使社區具備能夠履行其職能的能力。在服務下移、職能轉變的過程中創設多元主體公共制定社會政策的環境，盡可能地拓寬公眾參與社區事務的渠道，實現政府與社區分離。

（二）正確對待改革中的行政化問題

在中國目前的體制下，社區建設要想完全去行政化根本沒有可能，因為我們社區建設的大部分資源來自政府，所以社區中不可能完全去行政化。我們所要關注的是盡量減少行政化，為減輕行政化建立相應機制，在政府和社區自治中找到一個最佳的結合點，使政府既不包辦又不撒手，居民既享受優質公共服務又滿足各項自治需求。

（三）加強社區自治能力建設

自治系統與自治能力是社區居民自治管理的雙翼，二者缺一不可，前者是硬件上的加強，后者是軟件上的提高。銅官山區改革自治系統在建立網格化管理、網絡服務信息交流平臺、AB 崗工作等方面卓有成效，但居民代表大會、居民議事會議、居民聽證會制度等還有待健全。

自治能力就是社區工作者隊伍建設與居民教育的結合。銅陵市社區工作者素質亟待提高，這不僅對銅陵來說是這樣，對所有社區改革都是必要且重要的。加大人才引進力度，根據物價漲幅合理提高工資水平，吸引專業社工，為社區建設與服務注入新鮮血液。針對工作者開展各種培訓活動，努力提高服務手段與技能。建議AB崗工作者分流，A 崗、B崗各有專門固定工作者服務，既減輕工作者辦事壓力，又提高辦事效率和服務質量。做到從政策、待遇、情感三方面留人。同時也需要調動居民自治積極性和能力建設，并引進社會中介組織，開展群眾滿意度測評，客觀評價工作者的工作業績。

找到政府行政機制與社會自治系統的對接口，同時全方位調動社區資源參與社區建設，實現社區功能，進一步規范居民制度化參與機制和社區自治組織的運行機制，滿足社區居民的物質文化與自治服務需求。

（四）發揮社會組織在社區服務與居民自治中的重要作用

積極倡導社區成立各種社會團體組織［4］，可以是文化的，可以是科技的，可以是休閑娛樂的。通過這些組織密切居民與居民、居民與社區的聯系，更好地參與社區建設，達到自我管理、自我服務、自我教育的目的，實現社區服務與居民自治，有助于增強居民的社區歸屬感。同時注意培養專業的社會組織，為社區建設提供專業化的服務。

銅陵作為安徽省社會管理創新綜合試點城市，自2012年就開始了政府購買社會組織服務的探索。特別是去年召開的中共十八大報告中強調必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設。改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。因此，政府加大購買公共服務的力度不但可以改善服務的質量和效率，同時也可以促進公共財政體系建設，轉變政府的職能和角色。

五、“銅陵模式”的總結與展望

總體來說，“銅陵模式”充分厘清了社區服務概念不清、定性不準確、缺乏科學分類、資源不足等社區服務問題出現的成因，解決了社區服務中的福利性和公益性服務不足、經營性服務喧賓奪主、專業化程度不高、服務質量不高、社區服務中心角色尷尬等問題。同時，“銅陵模式”的最大特色在于他并不是單單地在原有的職能機構中進行職能的調整與優化，而是大膽改革創新，創造性地拆除了街道辦這一層職能機構，而由大社區直接來管理小社區，這不僅緩解了原有社區存在的問題，而且也大大地緩解了政府職能機構冗雜、職能不明確這一現象。

雖然銅陵的社區體制改革還有待完善，但其減少管理層級、強化社區自治的大體方向基本符合社區自治這一基層社會管理改革的方向，也基本實現了改革初步預期目標，因此備受全國各地的關注。在銅陵社區改革獲得成功之后，安徽省其他市也借鑒銅陵的改革在社區體制創新上進行了探索，相繼選擇一些社區作為社區體制改革的試點，在實踐中積累經驗并逐步推廣。

銅陵社區改革的經驗雖然值得推廣，但是其效果在大城市、中心城市、逐步城市化的農村以及城鄉結合部等不同的地區是不一樣的，“銅陵模式”更加適合在中小城市進行推廣和實踐，而具體到各個具體地區，其推廣和實踐的路徑也大不相同。總而言之，“銅陵模式”的推廣更多的是一種借鑒，各地應在結合自身實際的基礎上，因地制宜地進行社區體制的改革和創新。

［1］王永香，李景平．中國城市社區管理體制改革的未來走向——以安徽“銅陵模式”為例［J］．華東經濟管理，2013（3）：152－154．

［2］龍威．新時期社區行政管理初探［J］．貴州社會主義學院學報，2008（1）：44－46．

［3］孟范利．我國目前城市社區管理模式存在的問題［J］．學理論，2012（4）：29－30．

［4］陳圣龍．探路城市社區管理體制改革——基于銅陵市銅官山區“區直管社區”的實踐分析［J］．安徽行政學院學報，2011（5）：61－66．