養老服務業標準體系的構建與應用1）

程浩 謝軍 萬雨龍

（廣東省中山市質量技術監督標準與編碼所）

養老服務業標準體系的構建與應用1）

程浩 謝軍 萬雨龍

（廣東省中山市質量技術監督標準與編碼所）

本文分析了國內外養老服務標準化工作現狀，著眼于我國養老服務業標準化的不足，基于該行業的三大業態，即機構養老、居家養老、社區養老，建立養老服務業標準體系。本文給出了養老服務業標準體系的基本框架，并對其下通用基礎標準子體系、服務提供標準子體系、服務保障標準子體系和服務評價標準子體系四大子體系的構成進行闡釋。體系應用方面，本文對實施條件和步驟進行了論述。

養老服務 標準體系 構建 應用

1 引言

眾所周知，我國是老年人口最多的國家，并即將進入人口老齡化快速發展期。根據2014年《中國人口統計年鑒》，截至2013年底，我國65歲以上的老年人口已超過1.3億，占總人口的9.7%，社會老年撫養比達到13.1%。當前，我國養老服務業發展嚴重滯后于人口老齡化進程，養老服務業有極大的成長空間，應通過走社會化、產業化道路，大力發展老年衛生保健、老年護理、老年娛樂、老年教育、旅游服務等養老服務產業。從行業成熟度和行業需求看，隨著政府鼓勵措施的強化，養老機構數量少、服務項目不完善、老年產品匱乏等不足將成為行業發展動力。以養老機構為例，截至2014年底，上海養老總床位約11萬張，僅占戶籍老年人口的2.9%。同期廣東各類養老機構所能提供的養老床位約9萬張，僅為老年人口總數的1%。兩地數據遠低于發達國家的5%～7%水平，養老服務行業亟待加大重視程度和發展力度。

同時，全國老齡工作委員會辦公室2012年發布的中國城鄉老年人口狀況追蹤調查結果顯示，在入住養老機構意愿方面，城鎮老年人僅有11.3%愿意入住，農村為12.5%。

養老服務業發展中市場準入制度不健全、服務

質量規范缺失、服務行為監督不力等問題日益突出，嚴重影響了行業的健康有序發展。就養老機構來說，一些民辦養老院不同程度地存在著環境差、設備簡陋等問題，政府資助用于社區居家養老的部分“星光之家”因監管不力已變成收費麻將館，托養老人入院后被懷疑受到不公正待遇，等等不和諧音符常常見諸于媒體。養老服務業面臨考驗，亟待規范化、標準化。

2 國內外養老服務業標準化工作的現狀

2.1 國外養老服務業標準化工作現狀

2.1.1 國際標準化組織（ISO）養老服務業標準化建設現狀

與工業、農業或其他服務業標準化領域相比，養老服務業是ISO工作的新興領域，因此標準數量相對較少。ISO目前共發布實施了12項養老服務業國際標準，主要涉及信息技術在服務老年人方面的應用以及如何在制定標準時考慮老年人的需求等方面。隨著國際服務標準化的快速發展，作為服務標準化建設工作的一個重要領域，養老服務業國際標準化必將受到越來越多的重視，一批具有全球影響力的養老服務國際標準也將在不遠的未來研制、發布。

2.1.2 歐盟養老服務業標準化建設現狀

長期以來，以高社會福利著稱的歐盟國家非常重視養老服務業，對養老機構建設投入巨大。早在19世紀末，歐盟的部分成員國就已經邁入人口老齡化社會。作為世界上人口老齡化形勢最為嚴峻的地區之一，歐洲的標準化機構，主要包括歐洲標準化委員會（以下簡稱“CEN”）、歐洲電工標準化委員會、歐洲電信標準協會、歐洲各國的國家標準機構以及一些行業和協會標準團體，在養老服務業標準化方面開展了許多工作，在CEN內部成立了一個養老服務業技術委員會——CEN/TC 385“老年人住房服務”項目委員會，發布了一系列養老服務業標準。

2.1.3 美國養老服務業標準化成果

作為世界最發達國家之一，美國在標準化實踐方面具有豐富經驗。早在1997年，美國政府就開始對所有提供照料服務的養老機構實行準入及標準化報告制度，用于獲取顧客滿意度、評價和檢測照料機構的服務質量。美國衛生部醫療保險和醫療救助中心發布實施了兩項養老服務標準，分別規定了養老服務的傳統和新興評價指標，作為對于養老機構監督檢查的手段和依據。此外，經過長期的經驗積累，美國各養老機構都制定了各自的服務標準，涉及服務流程、服務規范、服務技術、設備設施和質量監控等方面的要求。同時，美國醫療保險計劃針對服務質量開展了養老機構五星級評估工作，評估內容主要包括服務質量管理、從業人員、老年人健康檢查等方面，根據評估結果對養老機構評等定級，作為消費者選擇養老機構的依據之一。

2.2 國內養老服務業標準化工作現狀

近年來，在黨和政府的高度重視下，我國養老服務業取得了長足發展。養老機構數量不斷增加，服務規模不斷擴大；社區養老服務設施得到進一步改善，社區日間照料服務逐步拓展；居家養老服務從無到有，從點到面，取得了較好進展，積累了有益經驗。《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出了“加快發展社會養老服務”的要求，養老服務業作為31個專項規劃之一，首次列入了國家五年規劃，面臨著前所未有的發展機遇與挑戰。

但是，與我國日益增長的現實需求和發達國家現狀相比，我國養老服務業仍處于起步階段，還存在著與新形勢、新任務、新需求不相適應的地方,主要表現在：缺乏統籌規劃，體系建設缺乏連續性；社區養老服務設施和養老機構床位嚴重不足，供需矛盾突出；設施簡陋、功能單一，難以提供生活照料、康復護理、精神慰藉等多方面服務；布局不合理，區域之間、城鄉之間發展不平衡；服務隊伍專業化程度不高；服務規范、行業自律和市場監管有待加強等。

作為實現養老服務業科學發展的重要途徑，養老服務業標準化建設工作受到了黨中央、國務院的高度重視。2006年2月，國務院《關于加快發展養老服務業的意見》明確指出“要組織或促進制定建筑設施、衛生條件、質量標準、服務規范等養老服務行業標準，開展服務質量評估和服務行為監督，促進養老服務業向規范化、標準化發展。”2011年12月發布的《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》將養老服務標準作為社會養老服務體系

的重要組成部分，提出“豐富服務內容，健全服務標準”“大力推動養老服務業標準化”。2013年9月，國務院《關于加快養老服務業發展的若干意見》也明確指出“行業標準科學規范”的目標和“健全市場規范和行業標準，確保養老服務和產品質量”的任務。養老服務業標準化建設工作正日益受到廣泛關注和重視。

3 養老服務業標準體系的構建

3.1 編制體系的幾個原則

（1）目標原則，即養老服務業標準體系要滿足我國養老服務業現狀和發展的需要，能夠促進行業實現科學有序、提高服務質量和經濟效益。

（2）系統原則，養老服務業標準體系要成為具有特定功能的、在服務業標準體系大系統中有效運行的有機整體的一部分。

（3）層次原則，養老服務業標準體系要嚴格按標準的內在聯系組成具有共性和個性特征的層次分明的統一體。

（4）協調原則，養老服務業標準體系內的標準之間必須相互協調一致，形成相互依存、相互制約關系，以發揮體系的整體效能。

3.2 編制要求

（1）全面成套。養老服務業標準體系表應力求全面成套，要充分貫徹國家標準、行業標準和地方標準，也包括養老服務機構應制定的自有標準，凡是養老服務機構服務、運營和管理所需要的標準均應納入體系。

（2）層次恰當。養老服務業標準體系中各項標準需根據其適用范圍，恰當地安排在不同層次和位置上，其上下、左右關系要理順。上下是從屬關系，下層標準要服從上層標準；左右是協調與服務關系。

（3）劃分明確。養老服務業標準體系中每一項標準所屬門類的劃分要明確，應按標準的功能劃分。

3.3 養老服務質量關鍵控制點選擇

經過實地調研，整理分析后得出，養老服務的重點環節為生活照料、醫療保健、老年食品、緊急救助、心理支持、臨終關懷等，關鍵控制點為前述環節的服務提供過程，對應各項養老服務規范、養老服務提供規范、服務質量控制規范等標準文件。

3.4 體系結構

根據GB/T 13016—2009《標準體系表編制原則和要求》及GB/T 24421.2—2009《服務業組織標準化工作指南 第2部分：標準體系》對標準體系表的研究與編制提出的要求，按照我國標準體系的定位，充分考慮標準體系的縱橫關系，本著科學性、系統性、完備性、兼容性、先進性、可擴展性原則，提出規定養老服務業標準體系框架。本體系由通用基礎標準子體系、服務提供標準子體系、服務保障標準子體系和服務評價標準子體系四大子體系組成。其結構圖見圖1。

圖1 養老服務業標準體系結構圖

圖中下半部分虛線框內是完整的養老服務業標準體系；上半部分虛線框內是對養老服務業標準體系起指導性作用的文件，包括標準化法律法規、養老服務業適用的法律、法規和規章等。服務通用基礎標準體系是服務保障標準體系、服務提供標準體系和服務評價標準體系的基礎，服務保障標準體系是服務提供標準體系和服務評價標準體系的直接支撐，服務提供標準體系和服務評價標準體系促使服務保障標準體系的完善。服務評價標準子體系是控制與評價服務質量的依據，保障整個體系有效運行管理和持續改進。

3.5 體系整體框架

參照GB/T 24421.2—2009的規定，四大子體系下又可以劃分若干子類標準，子類標準可按養老服務業的不同業態進行構建，即按機構養老、居家養老、社區養老的分類進行差異化編制。

（1）通用基礎標準子體系。服務通用基礎標準是在服務業組織內被普遍使用，具有廣泛指導意義的規范性文件。服務通用基礎標準是其他標準制定和實施的基礎，不受行業類型、經營模式、技術水平等因素的限制。服務通用基礎標準包括標準編寫規則、標準化工作指南、養老機構基本規范、養老機構標準化管理規范、老年食品生產企業標準化管理規范、老年用品生產企業標準化管理規范、術語與縮略語、符號與標志、數值與數據等基礎性的標準文件。

（2）服務提供標準子體系。服務提供標準是指為滿足顧客的需要，規范供方與顧客直接或間接接觸活動過程的規范性文件。服務提供標準涉及服務質量、服務提供規范、質量控制規范、組織管理等活動。服務提供標準包括機構養老、居家養老、社區養老三大業態內涉及生活照料、醫療保健、老年食品、緊急救助、心理支持、臨終關懷、教育、旅游以及各種特殊用品等各項養老服務規范、養老服務提供規范、服務質量控制規范等標準文件。

（3）服務保障標準子體系。服務保障標準是指為支撐服務的有效提供而制定規范性文件。服務保障標準涉及設備設施要求、人員要求、規范制定要求和驗收與評價等與服務保障活動。服務保障標準包括機構養老、居家養老、社區養老三大業態內環境標準、能源標準、安全與應急標準、財務管理標準、人力資源標準、設施設備及用品標準、服務場所設施要求、服務安全衛生要求、服務人員資質、服務對象權益保護以及各養老服務環節的保障標準文件。

（4）服務評價標準子體系。服務評價標準是指在服務評價活動中應用于養老服務產品的價值尺度和界限，是控制與評價服務質量的依據，保障整個體系有效運行管理和持續改進。服務評價標準是評價活動中的核心部分,具有引導被評價者向何處努力的作用。養老服務評價標準是為滿足顧客的需要，規范供方與顧客直接或間接接觸活動過程的規范性文件。服務評價標準包括機構養老、居家養老、社區養老三大業態內各服務環節的服務標準體系評價管理規范、客戶關系管理規范等標準文件。

4 我國養老服務業標準體系的實施

4.1 確保體系實施的幾個重要條件

4.1.1 必要的行政推動力

傳統意義上，養老服務業屬于社會福利事業，其主要投入來自于政府。作為規范養老服務業運行的標準體系要想得以實施，必須得到各級民政部門的支持。

4.1.2 專業人員隊伍的培養和管理

一支素質較高、數量穩定的專業人員隊伍，是養老服務標準體系得以正常運行的基本人力資源保證。專業人員的缺乏是當前養老服務體系建設中面臨的挑戰。核心問題是護理服務人員的隊伍不穩定、素質亟待提高。

4.1.3 逐步建立養老行業社會準入機制

由于養老服務涉及面廣，完全由政府來負擔不利于效率提高，由不同的社會主體為老年人提供多元化的養老服務能夠更好地滿足不同層次老年人的需要。所以鼓勵社會力量的參與是今后養老服務發展的必由之路。政府以購買服務的形式出現，起到出資、規范、監督、管理和評估等作用，而具體的實施則在相當大的程度上依賴于民間非贏利組織。

4.2 應用養老機構選擇

有條件的地區，可以從機構養老、居家養老、社區養老各選一家機構開展標準化工作。如果條件

不具備，可以從機構養老開始開展工作。機構養老基本涵蓋了全部養老服務環節，是實施養老服務業標準體系主要依托養老機構。在機構養老實施后，再逐步擴展到居家養老和社區養老領域。

4.3 標準體系應用實施

4.3.1 實施準備

應首先推動相關標準化應用機構組建專業標準化工作小組，制定具體工作計劃和實施方案，明確工作目標和實施步驟，召開動員大會，認真組織實施。

4.3.2 體系編寫與完善

指導應用單位建立養老服務標準體系。結合服務類型和養老機構的實際需求，按照養老服務業標準體系框架，編制完善各分項標準，全面建立養老服務標準體系。

4.3.3 體系運行與自評

應用單位進行養老服務標準體系的試運行，在試運行3個月后，應用單位應及時開展養老服務標準體系的內部評審，結合評價過程中發現的不合格項和收集的意見，對養老服務標準體系進行一次全面的修改，使之更貼合機構自身的實際。

4.3.4 外部評估與持續改進

在標準體系運行6個月后，為更進一步檢驗養老服務標準體系的實施效果，可以委托專業標準化技術機構對養老服務標準體系實施效果進行檢驗，促進標準體系的改進，使養老服務業標準化更上一個臺階。

4.3.5 體系推廣

在當地有一家實施成功養老服務標準體系后，可以將其服務標準體系制成模板，在相似機構進行實施。同類機構可以參觀學習實施成功的養老機構，同時結合自身實際對體系進行修改完善。有條件的地區還可以進一步將養老服務標準體系推廣到居家、社區養老服務機構，并針對居家和社區養老服務不同的特點，對標準體系進行適當的調整，用標準化來提高自身的服務管理能力。

5 小結

本文分析了國內外養老服務標準化工作現狀，闡述了我國養老服務業因缺乏標準化而帶來的一些問題。本文基于養老服務業的三大業態，建立了由通用基礎標準子體系、服務提供標準子體系、服務保障標準子體系和服務評價標準子體系四大子體系組成的養老服務業標準體系，并對體系實施的條件和步驟進行了梳理。

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The Construction and Application of Elderly Care Service Standardization System

Cheng Hao Xie Jun Wan Yulong
( Zhongshan Institute of Standardization )

This paper analyzes the domestic and foreign elderly care standardization work status, focus on the lackness of Chinese elderly care industry standards, the three formats of the elderly care industry, namely institution care, home care, community care. And creats a elderly care industry standard system. This paper presents the basic framework of the elderly care industry standard system, as the general standards system, service standards system, service guarantee standards system and sevice evaluation standards. On the application of system, this paper discusses the conditions and steps for implementation.

elderly care, standards system, construction, application

1）基金項目：本文受廣東省質量技術監督局科技計劃項目（編號：2010CB14）資助。