鄉村治理中的農民政治認同問題探討

譚德宇，張業振

（1.湖北民族學院，湖北恩施 445000；2.中國青年政治學院，北京 100089）

鄉村治理中的農民政治認同問題探討

譚德宇1，張業振2

（1.湖北民族學院，湖北恩施 445000；2.中國青年政治學院，北京 100089）

在鄉村社會，農民既是鄉村治理的主體，也是政治認同的主體。鄉村治理必須以鄉村社會和諧穩定為前提，而鄉村的社會和諧穩定又與農民的政治認同度息息相關。農民利益的實現需要凸顯農民的主體地位，鄉村治理發展的目標是趨向鄉村“善治”，于是“善治”理念便對提升農民政治認同提出了具體要求。

鄉村治理；農民；政治認同；鄉村善治

歷史和現實告訴我們：農民問題始終是中國社會發展中的根本問題，必須高度重視農民問題。中國農民不僅是鄉村治理的主體，也是政治認同的主體之一，而其政治認同又與鄉村治理息息相關。農民這一特殊群體的政治認同程度不僅是影響鄉村治理績效的關鍵，更是影響鄉村穩定和諧，實現鄉村善治的重要因素。因此，在全面建成小康社會，努力實現偉大“中國夢”的今天，探討鄉村治理中的農民政治認同問題具有十分重大而深遠的意義。

一、鄉村治理必須以鄉村社會的和諧與穩定為前提

所謂鄉村治理是一種綜合治理,它要把農村的政治、經濟、文化、社會諸元素都統攝進來，以更廣泛、更宏大的視野觀察和治理農村生活，而不僅僅是囿于單純民主化治理的村民自治。也就是說，鄉村治理是通過由國家基層政權和鄉村社會共同作用而形成的公共權威來實現對鄉村社會公共事務或共同事務調控和治理的過程。[](p80)在這一過程中，必須以鄉村社會的和諧與穩定為前提。

（一）鄉村治理必須堅持社會穩定的基本前提。

鄉村治理是一項長期的歷史任務，也是一個新的時代課題，需要研究和解決的問題還很多，不可能立竿見影、一蹴而就。鄧小平同志曾指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉。”[2](p274)因此，鄉村治理必須以鄉村社會穩定為基本前提，失去這個前提，一切都是空談。同時，鄉村社會穩定也是鄉村治理的重要內容，如果鄉村社會不穩定，鄉村治理也就無從談起。長期以來，在以社會穩定為基本前提的鄉村治理實踐中，整個農村社會良性發展，成效顯著。即使在世界社會主義遭受巨大挫折時，中國社會仍然能夠高舉中國特色社會主義大旗，能夠在中國特色社會主義道路的探索實踐中依然保持有序的穩定；在城市些許騷動之日，農村卻能表現出相當程度的平靜。因此，“中國的穩定得益于農村的穩定”[3](p41)。

（二）鄉村治理必須堅持社會主義社會和諧的本質屬性。

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，開門

見山地指出“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性”，首次把構建和諧社會的問題提到中國特色社會主義本質屬性的高度，這是一次重大的理論創新。社會和諧本身就具有中國特色，是社會運行、發展、進步的一種最佳狀態，是中國特色社會主義優越性的一種體現。社會和諧不僅是社會主義新中國區別于舊中國的本質屬性，同時也是中國特色社會主義道路區別于資本主義社會的本質屬性。鄉村治理的一切的出發點，都應是“為了農民、依靠農民、發展農民”，都是為了讓廣大農民在和諧社會的樂土中過上更加幸福美滿的生活。鄉村治理是中國特色社會主義建設中的關鍵一環。因此，在鄉村治理實踐中必須堅持和體現社會和諧的本質，按照黨和政府總體要求，充分調動和發揮廣大農民群眾的積極性、主動性和創造性，加快構建和諧鄉村社會。

（三）鄉村治理必須堅持滿足村民圓夢的目標追求。

2012年11月，習近平在參觀《復興之路》展時，首次提出了“中國夢”的概念。他指出：“每個人都有理想和追求，都有自己的夢想。現在，大家都在討論中國夢，我以為，實現中華民族偉大復興，就是中華民族近代以來最偉大的夢想。”[4]良好的鄉村治理就是要幫助廣大農民群眾實現他們的夢想，農民“期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好”，[5]就是他們最真切、最樸實的夢想。中國農民從來都不缺乏夢想精神，他們敢想敢做、勇于創新。新中國成立以來，中國農民在“追夢、圓夢”過程中，實現了一個又一個奇跡，解決了社會主義初級階段的中國在前進過程中的許多重大問題。鄧小平同志高度肯定了農民這種行為，他指出：“農村搞家庭聯產承包，這個發明權是農民的。農村改革中的好多東西，都是基層創造出來的，我們把它拿來加工提高作為全國的指導。”[6](p382)因此，在鄉村治理的實踐中，必須堅持村民圓夢的目標追求，讓廣大農民群眾享受到切切實實的改革發展的碩果。

二、鄉村的和諧穩定與農民的政治認同度息息相關

政治認同應是政治主體認識政治現象、參與政治活動，并對其產生能動心理反應的過程。其中，政治認同的主體是公民，這里特指具有中國公民身份的農民。政治認同的客體是指政治認同的對象或內容，政治認同的外部環境是指一切對政治認同產生影響的外部因素。事實上，鄉村社會的和諧穩定與農民的政治認同度密切相關。農民的政治認同既是鄉村社會團結的必要條件，又是鄉村和諧穩定的重要基礎。同時，研究農民政治認同又離不開其認同產生的時空土壤，具體來說，也就是離不開鄉村社會的和諧與穩定。因此，鄉村的和諧穩定與農民的政治認同二者是互構共生的，是辯證統一的關系。

（一）農民政治認同程度直接影響了鄉村社會的穩定與和諧。

無論是從數量上，還是從歷史功績上來說，農民在中國社會始終具有十分特殊的地位。總結中國革命、建設和改革的實踐經驗，我們可以發現：農民政治認同程度直接影響了鄉村社會的穩定與和諧。農民的政治認同度越高，越有利于鄉村和諧穩定，越有利于鄉村良性治理。反之，則不利于鄉村社會的和諧穩定發展。為什么這樣說呢？

一是農民政治認同是鄉村社會團結的必要條件。社會學家涂爾干提出了社會“有機團結”和“機械團結”的概念，他認為，一個有效率的社會必定是有機團結的。只有組織起來才會更有力量。然而，中國鄉村社會實際上是一個分散的，而不是組織起來的社會。因此，要想將“一盤散沙”的鄉村社會整合到國家體系中來，僅僅依靠外部性的政權機構是遠遠不夠的，必須提高農民的政治認同度。從政治學的角度來看，中國之所以能夠成功地完成鄉土政治整合，再造鄉村團結，很大程度上得益農民的政治認同的提高。無論是早期的土地革命，還是確立村兩委、取消農業稅等等，都極大地提高了農民的政治認同，特別是對黨和政府的認同，“從而將一個傳統的鄉紳社會改造為一個現代政黨領導和組織下的政治社會”。[7](p11)

二是農民政治認同是鄉村和諧穩定的重要基礎。“親其師，信其道”，信任是一種無形的力量，政治信任則是政治認同的前提。但在當前卻表現出很多不和諧的因素，出現了一種“信任問題”。有田野調查發現，農村基層干部心里裝不下農民，對鄉村工作和農民存在不少抱怨，認為農民天生素質差、不愿意配合工作等等。而農民們對農村基層干部也并無好感，他們認為干部都只搞權錢交易，沒有一

個好東西。有數據表明，當前農民與政府的關系存在較大層級差異，農民對不同級別政府的主觀評價和態度成反比例關系（見表-1）。如果任由這種狀態的發展，后果將不堪設想，極易導致基層政府形成“塔西佗陷阱”。當政治認同客體失去公信力時，無論是說真話還是假話，是做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。這樣一來，農民政治認同的積極性就會受到極大的創傷，就可能會大大降低認同的程度，甚至成為一種反對的力量。近幾年來爆發的一些群體性事件，多半都是因為缺乏政治信任，低水平的政治認同所導致，這就對鄉村社會的和諧穩定產生了諸多不利影響。

表-1 農民對各級政府或組織的評價（2010法律與農民）①“法律與農村居民生活調查”是2010年在陜西省橫山縣、湖南省沅江縣、江蘇省太倉市、河南省汝南縣和重慶市忠縣的5個鄉鎮各選取5個村進行的問卷調查，最終獲得有效樣本2985個。

（二）鄉村社會的穩定與和諧有利于提高農民政治認同程度。

鄉村社會的和諧穩定與農民的政治認同度息息相關是雙向的，而非單向的。農民政治認同在作用于鄉村社會的和諧穩定的同時，鄉村社會的和諧穩定的程度也同樣影響農民的政治認同。二者之間大致是成正相關的關系，鄉村社會的和諧穩定的程度越高，就越有利于提高農民的政治認同度。反之，則不利于農民政治認同度的提高。單從促進作用來看，主要有以下幾點：

一是有利于激發認同主體的能動意識。若社會動蕩不安，最受苦受累的還是農民，他們的權益根本無法得到保證，歷史上不乏這樣慘痛的教訓。農民一直都處在社會生活的底層，是一個極其脆弱的群體，可以說，農民最期盼社會和諧穩定，而且中國農民是最懂得感恩的。正是基于農民對黨的感恩之心和高度認同，在淮海戰役中，農民自發成立運輸隊、擔架隊、衛生隊和預備役部隊，用“小推車”推出了戰斗的勝利。在戰爭年代既是如此，在一個和諧穩定的社會中，中國農民就更會懷著感恩之心增強對黨和政府的認同。當然，任何一名干部都必須時刻銘記“人民幸福是黨和政府的責任，而不是恩賜”。

二是有利于塑造認同客體的美好形象。前面提到了農村基層干部與農民之間出現的“信任問題”極易形成“塔西佗陷阱”。說到底，就是黨和政府的形象被無情地扭曲了，從“為人民服務”轉變成了“為特權服務”，人們就不再那么相信黨和政府。然而，中國農民最明白事理。誰對農民好，誰對農民不好，他們心中自有一桿秤。他們深知社會的和諧穩定、生活的健康美滿，都離不開黨和政府的努力奮斗。因此，鄉村社會的和諧穩定必將有利于塑造認同客體的美好形象，使農民更愿意親近、更樂意親近，從而提高農民的政治認同度。

三是有利于營造政治認同的良好氛圍。良好的社會氛圍會產生一種無形的社會力量，從而影響人們的認同選擇。在鄉村社會和諧穩定、農民安居樂業的狀態中，大部分農民對黨和政府具有較高的認同度。因此，希望融入其中的廣大農民就是自覺步入這一行列，自發形成有利于提高政治認同的良好氛圍。

三、當前鄉村治理中農民政治認同狀況及其原因分析

既然鄉村治理必須以鄉村社會的和諧與穩定為前提，而鄉村的和諧穩定與農民的政治認同度息息相關。那么，在當前的鄉村治理中，農民政治認同的現狀如何？導致如此狀況的原因又是什么？

（一）農民政治認同狀況有待進一步改善。

經過多年的努力，中國鄉村治理取得了巨大成績，具有顯著成效。但是，總體上還是低水平、不全面、發展很不平衡的。在這一背景下，農民政治認同也取得了一些明顯的進步，農民對黨和政府的認同程度也有了不少提升。但客觀地說，目前的農民政治認同還存在不少問題，有待進一步改善。從政治認同的主體、客體和環境來看，主要有以下幾個方面的特征。

一是認同主體良性發展，但主體性意識仍然不高。在鄉村社會，農民毫無疑問是政治認同的主體。

隨著鄉村治理的發展，農民生活質量的提高，農民的公民意識開始增強，認同主體得到了良性發展，但是農民的主體性意識仍然不高仍是一個客觀存在的事實。很多地方的農民，特別是中西部地區的農民，無法認識到自己在鄉村治理中的重要地位，總是讓自己處于一種被動狀態。我們知道，政治活動參與度是反映政治認同程度的一個重要指標，以農村民主選舉為例，部分農民認為自己的選票對選舉結果不會產生什么影響，因而對此就表現出一種冷漠態度，自愿放棄手中神圣的選票。

二是認同客體進步明顯，但結構性矛盾不斷凸顯。黨和政府通過支農惠農、治庸問責、反腐倡廉等具體工作，促使其自身形象的重塑和公信力的提升，取得了不少進步。但是，這離農民的期望還有很遠的距離，仍存在許多結構性矛盾。例如，在基層制度、政策的制定、執行和監督環節上，不問民之所需，不顧民之所想，存在不少“閉門造車”、走過場等現象。同時，我們必須清醒地看到，農村基層黨風廉政建設還存在不少問題，而這些問題都將不利于認同客體的健康發展。

三是外部環境整體穩定，但不和諧因素時有抬頭。在我國社會主義經濟建設穩步發展的同時，社會主義民主政治建設也取得了巨大成就。政治認同的外部環境得到了不斷的優化，呈現出整體穩定的狀態，這是黨和人民共同奮斗的結果。但是，當前政治認同的外部環境的確還存在許多不足。諸如，社會中還存在一些拉幫結派、打架斗毆、坑蒙拐騙、搶劫、強奸、殺人等現象，嚴重危害了社會治安，擾亂了正常的社會秩序，玷污了社會風氣。同時，在整個大環境下，農民對住房、教育、醫療、養老等方面利益訴求的現實道路還不夠通暢。這些問題是不容忽視的，必須得到妥善解決。

（二）農民政治認同的癥結所在。

隨著黨和政府各項支農惠農政策的進一步落實，服務型政黨和政府的建設等等，農民群眾獲得了一些切切實實的利益，這都有利于提升農民的政治認同度。但在這里，我們想著重探討一下導致當前農民政治認同狀況不夠理想的原因。對此，不同的學者會有不同的總結，說法不一。馬克思認為，“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關。”[8](p82)農民選擇認同誰，多大程度的認同，主要是基于自身利益狀況的判斷。因此，利益問題是貫穿于農民政治認同的一條主線，是最根本性的因素。當前，農民利益訴求的內涵不斷豐富，而其現實道路的不夠暢通，就會產生諸多矛盾，影響農民的政治認同度，影響鄉村治理的效果。正是從這個角度出發，農民與鄉（鎮）黨政之間，農民與村兩委之間的矛盾就是不可忽視的方面。

一是農民與鄉（鎮）黨政之間的矛盾。鄧小平同志認為，黨政分開是中國政治體制改革的第一步。然而，鄉村社會仍然是一種黨政合一的現實局面。在穩定是任務，穩定壓倒一切的治理思維中，鄉（鎮）黨政對農民的自制能力缺乏起碼的信任，這就明顯不符合科學的中國化馬克思主義農民觀。①本人曾在《學習論壇》（2006年，第12期）撰文指出了中國化的馬克思主義農民觀，即：中國農民是民主革命的主力軍，也是社會主義建設的主力軍，因而應該重視農民；中國農民既具有胸懷寬廣的高尚品格，又擁有開拓創新的勇氣和精神，因而應該熱愛農民；中國農民是社會財富的主要創造者，卻沒有充分享受到社會發展的文明成果，因而必須關心農民；沒有中國農民的進步與發展，就沒有中國社會的進步與發展，因而必須培育社會主義新農民。目前，鄉（鎮）黨政既不放權，也不放手，習慣用行政命令的方式從鄉村社會汲取資源，直接或間接地干預屬于鄉村社會“人、財、物”的治理。例如，在一定程度上存在的無視法律，干涉村委會依法選舉，隨意調動村委會人員；插手村級財務管理，借機侵吞村級資產，損害農民利益；干預農民的生產經營自主權，強行推廣技術和產業等現象，必然會惡化鄉（鎮）黨政與農民的關系。同時，即使他們能放權卻不放心，懷疑鄉村社會的自治能力。他們認為，鄉村社會脫離鄉（鎮）黨政的強有力控制，就會出現混亂和無秩序。隨著民主社會的發展，這種對立的理解與實踐只會激化二者之間的矛盾，阻礙農民政治認同度的提高，影響鄉村治理的進程。

二是農民與村兩委之間的矛盾。在鄉村社會里，一般都有村黨委和村民委員會，合稱“兩委”。在現行體制下，村民自治是在我國村一級實行的一種基層群眾自治制度，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的有效途徑。村委會的權力理應來自于全體村民，但在貫徹民主選舉的實踐中出現了賄選、二元選票、拉幫結派，甚至有鄉（鎮）派選等現

象，使選出的村委不僅不能真正對村民負責，不能維護村民的切身利益，反而成了某些別有用心的人謀取私利的工具。這樣的例子并不少見。稅費改革之后，村級組織既是政府在基層的代理人，負責協助政府部門指導鄉村事務的管理；同時，又是農民的代理人，負責從政府那里領取和配置惠農資源。但在鄉村治理的實踐中，村“兩委”往往模糊了這種代理關系，常常帶有明顯的行政色彩和官僚氣息，總是高高在上、不接地氣，管理手段和方法主要采取行政命令，甚至是暴力威脅的方式，而不是對話、協商、合作的方式。這些就很容易加劇農民與兩委之間的矛盾，影響農民政治認同度的提高。

四、“善治”理念下提升農民政治認同度的對策思考

鄉村治理發展的最終目標是實現鄉村善治。[9](p265)20世紀70年代末以來，西方國家為應對大量內外問題的挑戰和提升國家競爭力而展開了大規模政府改革運動，由此發展形成了“善治”理論。俞可平教授在世界銀行和聯合國開發計劃署等有關國際組織提出的要素的基礎上總結了十個基本特征，即：合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔和公正等。[10](p23-24)其核心觀點是呼喚公民價值的回歸，彰顯社會自治的能力和要求。“善治”理論可以為提高農民的政治認同提供某種思路借鑒，其核心就是要充分認識到農民的主體性，充分發揮農民的能動作用，從保障和改善民生、確保農民公民權和轉變鄉村治理模式等幾個方面做出嘗試。

（一）必須花大力氣保障和改善民生。

當前，尊重、維護、實現農民利益，最基本、直接的體現就是保障和改善民生，讓廣大農民得到實惠，真正共享改革開放的成果。民生問題不僅是重要的經濟問題、社會問題，而且也是重大政治問題，民生問題得不到妥善解決，也就談不上社會和諧穩定、鄉村善治，更有甚者會引發政治問題。反思一些國家社會不穩定和歷史上的農民運動，都與民生問題沒有得到真正的保障和改善密切相關。保障和改善民生，就是滿足人民群眾最基本的利益需要。當然，民生需要的內涵隨著時代的發展也在不斷豐富，不僅包括柴米油鹽醬醋茶、吃喝拉撒睡、衣食住行用等物質層面，還應包括讓人民擁有體面的工作，有尊嚴地活著等諸多政治和精神上的需求。民生問題解決得好，各方面的訴求基本滿足了，實現社會利益的相對均衡，社會沖突就會減少，社會和諧穩定程度也就自然會提高，農民的政治認同也會隨之自然提升。特別是近年來，黨和國家對民生問題的重視空前。習近平多次強調民生問題，他指出，“在前進道路上，我們一定要堅持從維護最廣大人民根本利益的高度，多謀民生之利，多解民生之憂”，[11](p6)“解決發展問題、改善民生仍是我們的第一要務”[12]。我們有理由相信，隨著鄉村社會民生問題的逐步解決，農民利益得到切實的尊重、維護和實現，農民對黨和政府的認同度將會有一個大的提升。

（二）必須確保農民公民權有效使用。

眾所周知，公民權是現代國家最基本的公共物品，已然成了社會文明進步的基本指標之一。在“善治”理念下，要想提高農民的政治認同度，實現鄉村“善治”，就必須努力確保農民公民權的有效使用。中國農民作為國家公民，是政治生活中的重要一員，容不得半點欺騙。但事實上，農民長期以來往往遭受著一些非公民待遇。在鄉村社會里，對農民稱“村民”或“農民”而絕口不談“公民”，他們往往擔“公民”之責而不享“公民”之權。因此，必須要確保農民公民權的回歸，必須實現由“農民”到“公民”的身份轉換，要變“村民自治”為“鄉村公民自治”。同時，更加要從憲法和法律、制度設計等各方面暢通渠道，確保農民公民權的有效使用，而不是只停留在口頭上的呼吁，成為不兌現或者兌現不了的“空頭支票”。倡導實現鄉村善治，就是要恢復“主權在民”的權力邏輯，充分保障農民公民擁有充分的鄉村自治權，不管其性別、民族、文化程度如何，一律平等地均享包括如生存權、發展權、知情權、選舉權、建議權和監督權等在內的實實在在的公民權。只有鄉村公民的公民權得到充分有效地實現，農民政治認同的提高才有更大的可能，鄉村善治的目標也才會更有希望。

（三）必須促使治理機制的科學升級。

梳理歷史，我們發現中國鄉村治理模式先后經歷了士紳自治、鄉政治理、政社合一和鄉政村治的演進軌跡。[13](p12)現行的“鄉政村治”治理模式也已暴露出不少弊端。而我們一直在強調農民的主體性、能動性。因此，在“善治”理念下，要想進一步提高農民的政治認同，實現鄉村善治，必須突出農民的能動作用，必須促使治理機制的科學升級。鄧小平指

出，“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主”。[14](p252)主體合作模式就是在體現“還權于民、還政于民、謀利于民、服務于民”等基本原則的基礎上，實現鄉（鎮）政府、村黨委、村委會及其他民間組織和村民個體平等、能動地參與到對鄉村社會公共事務的管理過程中，通過良性運行、和諧互動的方式來維護和實現鄉村公共利益，從而推動鄉村社會的有序發展。這一模式應當實現三個轉變，即：由“為民作主”轉變為“由民作主”，由“精英治村”轉變為“多元治村”，由“干部拉動”轉變為“農民推動”。這樣將有利于消除基層干部與農民的矛盾，拆掉“隔心墻”，架起“連心橋”，激發農民群眾參與鄉村公共事務的熱情，從而提高農民的政治認同，實現鄉村善治的目標。

[1]譚德宇.鄉村治理中農民主體意識缺失的原因及其對策探討[J].社會主義研究，2009，（6）.

[2]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，2003.

[3]項繼權.論農村的發展與穩定[J].農村經濟與社會，1993.

[4]習近平總書記深情闡述“中國夢”[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-11/30/c_1240 26690_2.html.

[5]習近平在常委見面會上的講話.[DB/OL]:http://news.china.com/18da/news/11127551/20121115/17 530532.html.

[6]鄧小平.鄧小平文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，2003.

[7]徐勇.“政黨下鄉”：現代國家對鄉土的整合[J].學術月刊，2007，（08）.

[8]馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956.

[9]譚德宇.農民公民權的實現與鄉村“善治”[J].中州學刊，2009，（09）.

[10]俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現實，2002，（02）.

[11]習近平.全面貫徹落實黨的十八大精神要突出抓好六個方面工作[J].求是，2013，（01）.

[12]改善民生仍是第一要務.[DB/OL]:http://house. people.com.cn/n/2013/1104/c164220-23419950.html.

[13]熊健敏，梁建春.基于“善治模式”的鄉村治理建設構想[J].中國集體經濟，2011，（06）.

[14]鄧小平.鄧小平文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

責任編輯 申華

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1003-8477（2015）11-0050-06

譚德宇（1971—），男，博士，湖北民族學院民族研究院教授、碩士生導師。張業振（1990—），男，中國青年政治學院碩士研究生。