“十三五”時期面臨五大結構性問題挑戰

文/顧 嚴

習近平總書記今年在華東7省市黨委主要負責同志座談會上，提出我國“十三五”時期經濟社會發展的十大目標要求。其中，作為經濟發展出發點和落腳點的保障——改善民生，是一個重要方面。公共服務的改革發展，是兜底民生保障的基本載體，也是民生可持續發展的基礎性工程。

“十三五”時期公共服務的外部環境

從“十三五”時期公共服務的外部環境及其自身特點來看，公共服務已經到了必須調整結構才能進一步提高供給效率和改善服務效果的階段，迫切需要解決公共服務存在的結構性問題，以實現全面小康的社會建設目標。

經濟、社會、人口、資源環境和科技領域的新變化，構成了未來5年公共服務改革發展的外部環境。

經濟進入新常態。潛在經濟增長率與“十二五”時期相比將出現較為明顯的下降，財政收入的增長很可能出現更大幅度的放緩。在此條件下，進一步加大財政投入來支持公共服務發展的力度相對趨弱，公共服務迫切需要依靠結構調整來提高效率。

社會呈現新特征。隨著收入水平從中高收入向高收入邁進，社會需求的多元化、多樣化、多層次趨勢更加明顯。僅僅增加資源投入、擴大供給規模，不一定能帶來服務效果尤其是主觀滿意度的直接提升。提高公共服務的針對性，調整服務的供給結構以匹配新的需求，是更加重要的任務。

人口形成新結構。“十三五”時期，社會總撫養比將達到50%左右，城鎮化率將達到甚至超過60%。人口撫養的負擔空前加劇，城市內部新的二元結構空前凸顯。這就需要公共服務調整人群結構、空間結構以及供給方式，以適應老齡社會和城市社會的新要求。

資源環境新瓶頸。自然資源和生態環境的承載力面臨更大的考驗，尤其是人們心理上的承載力將逼近極限。盡管公共服務并不屬于“兩高一資”（高耗能、高污染、資源性）的行業，但也需要通過轉變發展方式、優化資源配置、提高供給效率，以最大限度地降低資源環境損耗。

科技孕育新突破。從近一段時期的研發情況看，基礎科學、生態環境、能源資源、空天海洋、先進制造、生命科學、信息技術、新材料等領域正在醞釀重大的進展。未來5年，如果一些適用技術能夠被應用到公共服務領域，將顯著提高公共服務的效率和效果。

“十三五”時期公共服務自身的狀況

一方面，公共服務的績效提升面臨“瓶頸期”，大幅的投入并不一定能夠帶來績效指標的明顯提升。公共服務的發展與GDP的增長高度相關，隨著經濟增長的放緩，公共服務的發展速度會趨緩。公共服務作為一種消費，存在“棘輪效應”，一般需要持續提升水平才能使服務對象的滿意度提升。發展放緩引致的邊際成果萎縮，容易導致主客觀評價指標的提高出現瓶頸。從現有衡量公共服務績效的指標看，無論是客觀指標所揭示的服務水平，還是主觀指標所揭示的滿意度，都開始呈現出提升乏力的態勢。由此判斷，公共服務單靠增加投入和擴大供給，已經難以實現持續較快的發展。

另一方面，全面小康中社會領域目標的實現，主要取決于公共服務結構性問題的解決。“十三五”時期是全面建成小康社會的戰略決勝階段，在此階段，公共服務的改革發展理應與全面小康目標緊密銜接。黨的十八大關于全面建成更高水平的小康社會目標中，社會領域的任務有：“人民生活水平全面提高。基本公共服務均等化總體實現。全民受教育程度和創新人才培養水平明顯提高，進入人才強國和人力資源強國行列，教育現代化基本實現。就業更加充分。收入分配差距縮小，中等收入群體持續擴大，扶貧對象大幅減少。社會保障全民覆蓋，人人享有基本醫療衛生服務，住房保障體系基本形成，社會和諧穩定”。按照近幾年這些任務的進展情況，結合未來5年的階段性特征，預計可能會導致目標完成任務艱巨：一是結構性就業矛盾更加突出；二是相對貧困問題更加顯性化；三是城市新二元對立更加直接；四是橄欖型社會形成更加困難。這些都是結構性的問題，需要通過調整公共服務的結構來加快解決。

“十三五”時期面臨五大結構性問題挑戰

基于上述分析判斷，“十三五”時期的公共服務改革發展，重點需要應對城鄉、地區、人群、行業領域、供給主體等五大結構性問題的挑戰。

一是城鄉結構。在“十二五”頒布實施首部國家基本公共服務體系五年規劃的基礎上，基本公共服務已經初步實現了城鄉全覆蓋。盡管如此，廣大農村地區的服務水平與城鎮相比，仍有較大差距。尤其是，當前以行政村為單元的全覆蓋，在自然村較為分散的農村地區，如山區、少數民族聚居地區等，尚不能很好解決公共服務的可及性問題，服務到了行政村卻進不了自然村、到了村口卻進不了家門口的“最后一公里”問題越發凸顯。

二是地區結構。在城鎮化的大背景下，勞動力和人口等公共服務的對象在向東部地區、城鎮特別是大城市流動，但公共服務資源的配置依然在向中西部地區和農村傾斜，一方面新市民不能平等地享有流入地的公共服務，另一方面流出地則出現了服務設施等資源的閑置浪費甚至是廢棄。

三是人群結構。當前以常住人口為政策錨定人群的公共服務體系，存在著政策盲區，比如暫住人口，又如實際常住但不進行登記的人口，不能順暢地享有所在地的公共服務。機關事業單位的養老、醫療及福利體系，與公共服務體系尚未實質性并軌，一些基層單位和條件艱苦的地區，客觀上存在“真空地帶”，職工實際上無法享受到或者只能低水平享受到公共服務。

四是行業領域結構。一些對城鄉居民基本的生存權保障、發展權維護至關重要的領域，還沒有納入基本公共服務的范疇，或者沒有按照基本公共服務的要求進行改革和管理，導致實際的服務效果較差，影響到公共服務的整體績效。其中，公共安全、兒童福利、學前教育和高中教育等，迫切需要納入公共服務體系。

五是供給主體結構。政府、企業、社會組織作為公共服務的提供主體，各自的比較優勢沒有完全發揮出來，通力協作的合作平臺也不完善，公共服務的供給方式依然較為落后，與新的形勢不相適應，制約服務效率和效果的提高。

鑒于此，把結構調整作為“十三五”時期公共服務改革發展的主線，著力優化公共服務的城鄉結構、地區結構、人群結構、行業結構和主體結構，切實轉變公共服務的發展方式，向結構調整要效率要滿意度。其中，基本公共服務在農村的可及性提升、與人口分布的匹配度提高、對盲點人群的加快覆蓋、行業領域之間的均衡發展、供給主體的高效合作，應作為重點問題予以謀劃推進。在“十三五”的國家級公共服務規劃及相關規劃中，可以考慮將公共安全與社會穩定、適度普惠的兒童福利、學前教育和高中教育等內容納入，把按照一定人口規模配備的公安警力、面向事實無人照料兒童和困境兒童等提供的福利政策、部分補貼的學前教育和完全免費的高中教育，作為公共產品向全社會提供。通過結構的優化，促進公共服務的體系完善和水平提升，進而更好地保障和改善民生。