未來我國環境保護的挑戰及對策

◎高光遠

未來我國環境保護的挑戰及對策

◎高光遠

十八屆五中全會強調實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，必須牢固樹立并切實貫徹創新﹑協調﹑綠色﹑開放﹑共享的發展理念，這是關系我國發展全局的一場深刻變革，具有重大現實意義和深遠歷史意義。目前我國正處于全面建成小康社會的攻堅期﹑加快推進新型城鎮化的關鍵期和全面落實依法治國基本方略的深化期，經濟社會發展進入新常態，環境保護面臨的形勢嚴峻復雜，環境管理的體制機制﹑管理方式和思路等轉型需求更為迫切，妥善應對難度明顯加大。認真分析我國環境保護面臨的挑戰與機遇，對制定未來我國環境保護的基本策略，指導環境保護，破解資源環境約束，推動環保工作具有重要意義。

未來我國環境保護面臨的挑戰與機遇

我國政府高度重視環境保護，大規模污染治理從“九五”淮河治污和“兩控區”二氧化硫治理開始，歷經多年持續治污，取得了一定成效?！秶摇笆濉杯h境保護規劃》確定的7項約束性指標中，除了NOx排放總量控制指標之外，其他指標都已經于2014年提前完成。但是我國的環境形勢依然嚴峻，根據美國耶魯大學環境法律與政策中心﹑哥倫比亞大學國際地球科學信息網絡聯合世界經濟論壇發布的全球環境績效指數(EPI)報告顯示, 中國GDP總量在世界排名由2006年第4名上升到目前第2名，而環境績效指數從2006年的56分下降到2014年的43分，排名從第94名下降到2014年的第118名。環境績效指數一直處于后排,最受公眾關注的大氣﹑水﹑土壤污染狀況依然令人憂慮。

我國環境保護面臨的主要挑戰

空氣污染 據《2014中國環境狀況公報》顯示,全國開展空氣質量新標準監測的161個城市中，有16個城市空氣質量年均值達標，145個城市空氣質量不能達標，全國90%的城市空氣質量不達標，估計約有6億人口生活在有害于健康的空氣中。根據美國耶魯大學發布的2014年全球環境績效指數(EPI)報告顯示, 我國空氣質量（18.81分）﹑在參評的178個國家中排名176名,倒數第2位,其中PM2.5平均暴露水平（2.44分），倒數第1位，PM2.5超標率（0分）。京津冀﹑長三角﹑珠三角等區域PM2.5污染嚴重，個別城市灰霾天數達200天以上。中國科學院陳竺院士及我國環保專家王金南，于2013年在《柳葉刀》上發表《中國積極應對空氣污染健康影響》中指出，全國每年由于空氣污染造成30萬～50萬人過早死亡，空氣污染造成的健康影響不可忽視。

水污染 據《2014年中國環境狀況公報》顯示，全國423條主要河流﹑62座重點湖泊的968個地表水斷面水質監測結果，Ⅰ﹑Ⅱ﹑Ⅲ﹑Ⅳ﹑Ⅴ﹑劣Ⅴ類水質斷面分別占3.4%﹑30.4%﹑29.3%﹑20.9%﹑6.8%﹑9.2%，Ⅴ﹑劣Ⅴ類水質占16%，主要污染指標為化學需氧量﹑總磷和五日生化需氧量；在4896個地下水監測點位中，水質優良級﹑良好級﹑較好級﹑較差級﹑極差級的監測點分別占10.8%﹑25.9%﹑1.8%﹑45.4%﹑16.1%，全國地下水水質較差與極差級達到61.5%；全國近岸海域301個國控監測點中，一﹑二﹑三﹑四及劣四類海水分別占28.6%﹑38.2%﹑7.0%﹑7.6%﹑18.6%，全國近岸海域四類和劣四類海水點位比例占26.2%，25%以上的湖庫出現富營養化。流域水資源過度開發﹑水生態嚴重失衡﹑水質性缺水和水量性缺水問題并存。農村仍有約1億人口飲水安全得不到保障. 水污染仍是我國最嚴重的環境污染。

土壤污染 截至2013年底，全國共有農用地64616.84萬公頃，全國現有土壤侵蝕總面積294.91萬平方千米，占普查范圍總面積的31.12%。與“七五”全國土壤環境總體清潔的調查結果相比，40年來我國土壤環境呈現急劇惡化的趨勢。全國受重金屬污染耕地達3億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。部分地區土壤污染嚴重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出，土壤污染危及食品安全。

生態系統功能和質量繼續下降 2012年世界自然基金會和中國科學院地理科學與資源研究所聯合發布的《中國生態足跡報告2012》顯示， 目前中國的省份80%是“生態赤字”，只有西藏﹑青海﹑內蒙古﹑新疆﹑云南﹑海南是“ 生態盈余”。 2013年全國2461個縣生態環境質量為“優”和“良”的縣域占國土面積的46.7%，“一般”的縣域占23.0%，“較差”和“差”的縣域占30.3%。 森林﹑草原等自然生態系統質量低下，草地生態系統功能破壞，傳統牧業區草地退化嚴重。濕地生態系統功能退化，濕地消失﹑面積萎縮嚴重，濕地自然調節能力下降。

突發環境事件頻發 當前，我國環境安全形勢依然嚴峻，突發環境事件已經進入高發頻發期。據統計全國平均每天發生1-2起突發環境事件﹑2013年各級環保部門向公安機關移送涉嫌污染犯罪案件706件，2014年是2180件，很多污染事故由生產事故引起，如8.12天津港爆炸這類事件對環境的影響是十分嚴重的，突發環境事件頻發，威脅著公眾健康及社會的穩定。

我國環境保護面臨的機遇

黨的十八屆三中﹑四中全會提出了生態文明和依法治國的建設任務，深刻認識到生態文明建設和環境保護的重大意義，并作出生態文明建設總體部署，積極探索環境保護新路，認真解決關系民生的突出環境問題，完善生態文明建設制度體系，這為生態文明建設和環境保護的新常態指明了方向。

新的《環境保護法》全面實施，環境法治建設成為依法治國的重要突破口，生態文明制度體系與健全國土空間開發﹑資源節約利用﹑生態環境保護的體制機制正在形成，環境治理手段呈現“多樣化”，環境治理模式出現“多元化”，環境管理能力實現現代化，這些改革舉措將有利于環境保護，未來10年將是環境保護大有作為的10年。

在經濟發展新常態下，經濟增速換擋至中高速，產業結構向服務業優化，預計2020年三產比重提高到52%左右，基本實現工業化。重工業快速發展的勢頭將放緩，粗鋼﹑銅﹑鋁﹑鉛﹑鋅等主要產品產量將在“十三五”左右陸續達到峰值平臺期，城鎮化率增速趨穩，能源新增量減少，煤炭峰值或提前到來，環境壓力高位舒緩。同時，生態管理體制機制厘清﹑生態文明制度建設取得標志性成效。歷經多年持續治污，環境保護有望迎來走向環境質量明顯改善的窗口期。

未來我國環境保護的對策

推進國民經濟綠色化建立綠色消費模式

粗放型經濟增長方式是造成我國環境污染和生態破壞日益嚴重的根本原因。因此，改變增長方式﹑調整產業結構﹑推進國民經濟綠色化是我國環境保護的根本途徑。把環境保護全面融入到國民經濟綠色化增長進程，提高環境保護在新經濟增長中的作用和地位。實現國民經濟綠色化，一是用綠色﹑低碳和循環的理念改造傳統的產業，實施綠色版“制造中國2025”戰略；二是通過政策扶持，發展一批提供良好環境質量和生態服務產品的產業，通過實施《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》和《土壤污染防治行動計劃》帶動重大工程建設，將節能降耗﹑低碳經濟﹑環保產業﹑循環經濟培育成新的支柱產業和經濟增長點，實現綠色經濟化。三是建立綠色消費模式。充分發揮網絡等新媒體作用，開展生態文明價值觀教育﹑普及綠色經濟知識﹑宣傳環保法律政策，推動綠色消費進學校﹑進機關﹑進企業﹑進社區﹑進家庭。通過培育社會公眾的節約環保理念，引導全社會建立可持續消費或綠色消費模式，實現整個國民經濟體系的綠色化。

實現環境保護法治化環境供給市場化

一是嚴格實施《環境保護法》，健全“統一監管﹑分工負責”和“國家監察﹑地方監管﹑單位負責”的監管體系，對污染物﹑污染源和污染介質實施統一監管；二是根據《環境保護法》，制定全國生態環境功能區劃，明確國土空間的生態環境功能，劃定并嚴守生態環境資源紅線，確保生態空間﹑生活空間﹑生產空間均衡有序，構建生態功能保障基線﹑環境質量安全底線和自然資源利用上線三大紅線體系，建立健全生態環境紅線管控制度；三是建立以環境質量改善為核心的環境保護目標責任制和考核評價制度，督促地方政府嚴守環境質量紅線。四是在推進環保產業進程中，要全面放開環境保護市場，推行環境供給市場化。廣泛采用PPP模式和第三方治理和監測服務，政府重點制定規劃標準和政策，為環境保護市場化創建制度和政策。嚴格實施“污染者付費原則（PPP）”﹑“使用者付費原則（UPP）”和“受益者補償原則（BPP）”。五是發揮價格﹑稅收﹑補貼等激勵和導向作用，開通綠色金融和綠色資本市場渠道。加大國家創新基金﹑國家新興產業創業投資引導基金等對節能環保產業支持力度，引導社會投資加大對節能環境產業領域的投入，同時探索形成生態補償長效機制。

多元治理信息公開公眾參與

沒有多元化的治理體系和公眾的廣泛參與就談不上現代意義上的環境良治。一是多元治理：要從政府主導向社會共治﹑多方制衡轉變，自上而下與自下而上相結合，政府﹑市場兩手發力，倒逼與激勵并重。首先提供良好的生態環境是政府的基本職能，政府要在生態環保中起統領和決定性作用；其次，明確企事業單位對治污減排的主體責任。完善建立資源環境許可，特別是污染物排放許可證制度，實行企業污染物排放總量控制制度，推進行業性和區域性污染物總量控制。最后，發揮公眾在環保工作中的基礎性作用，發揮社會公眾的環境監督功能。二是信息公開：環境信息公開是建立“陽光”環境監督執法體系最有效的手段。要建立政策法規﹑項目審批﹑案件處理﹑環境質量監測﹑重點污染源監測信息﹑環境管理的公布制度。推動企業污染物排放﹑環境治理﹑執法監測等信息的公開。建立企業環境信用評價體系及環境責任終身制度，從環境倫理道德和法律層面引導企業承擔社會責任。三是公眾參與：通過法律拓展公眾參與環保渠道，健全環境立法﹑環評﹑規劃﹑重大項目等聽證制度，建立政府﹑企業﹑公眾平等對話﹑協商解決的機制和平臺。完善社會監督機制和激勵機制，引導公眾對政府環境管理與企業環境行為進行監督，鼓勵有獎舉報并保護舉報人利益。發揮社會組織在生態環境管理中的積極作用，鼓勵環保公益組織參與社會監督。

（作者高光遠系美國約翰霍普金斯大學應用經濟學碩士研究生）