美國特色的腐敗（上）——政治獻金制度下的合法性腐敗

文_袁南生

美國特色的腐敗（上）——政治獻金制度下的合法性腐敗

文_袁南生

美國是用金錢和資本構造起來的金元帝國，萬事離不開錢。美國擁有人類有史以來最為成功的民主憲政體制，但也毫不例外地打上了金錢的烙印。筆者認為，最具美國特色的腐敗現象是政治獻金背后的利益交換，這讓美國的法律處在尷尬境地。你要是沒錢，根本就從不了政。要想當官，不論哪一級，總要競選，競選就要有經費，就要拉贊助。贊助拉得多，以后高升的希望就大。做到州長的，哪個背后都得有幾個響當當的大財團。總統競選就更不用說了。我在擔任中國駐舊金山總領事期間，觀察到美國不僅經常有、到處有腐敗現象，而且不少腐敗現象具有典型的美國特色。

2012年5月5日，在弗吉尼亞州里士滿的弗吉尼亞州聯邦大學，美國總統奧巴馬參加競選集會

美國多黨制離不開政治獻金

美國政客要當官得分兩步走。首先他們要獲得有錢人、大公司和勢力集團的支持。有了錢他們才能去“招兵買馬”，打廣告，然后再去“取悅”選民。美國的法律允許接受政治獻金，并且進行了嚴格的規定。美國競選法規定，為特定的候選人提供政治捐款(俗稱“硬錢”)，在一次選舉中對每位總統候選人和國會議員候選人捐款額的上限是1000美元，個人在一次選舉中可為政黨捐獻的錢不得超過2萬美元；用于捐給政治行動委員會的上限為5000美元，每年個人所允許捐獻的資金總額不能超過2.5萬美元；捐款超過200美元的都要有詳細的記錄。

企業或工會曾被禁止直接出資幫助國會議員候選人和總統候選人進行競選，但他們可以組成政治行動委員會和個體資助集團，為政黨發展募集資金(俗稱“軟錢”)，其數額不受限制。雖然“軟錢”不能直接用于候選人個人，只能用于為政黨及其各級組織動員選票，但其實質又有什么區別呢？2010年1月，美國最高法院裁定廢除大企業提供政治獻金的限額規定。政治獻金從來都不是“公益善款”，背后必然有著利益交換，這是美國法律的尷尬所在。

美國形形色色利益集團的政治獻金不僅為競選者提供了資金的支持，更為利益集團本身開辟了一條條通往國會山和白宮的特殊通道，以及對美國各項政策的制定施加影響的渠道。因為，不論是哪個黨派入主白宮，或在國會山中占據多數，對美國政府制定的政策都會產生重大的影響力。為了報答金主們的慷慨，這些黨派和政治人物必將制定或采取一些有利于自己金主的政策。而這些利益集團中有些來自美國的各大財團，也有些來自世界不同的國家和地區。

余胤良被指涉嫌腐敗而被捕入獄，成了美國政治獻金制度的一個犧牲品

巨額的政治獻金不但容易誘使人“做手腳”，而且，因為接受政治獻金在很多時候與受賄界限模糊，只要沒有明顯的利益交換和對價關系，很多人都把自己的受賄推到政治獻金上，以此脫身脫罪。盡管對政治獻金進行必要的規制已成為共識，但是要規范政治獻金也決非易事，相關法律總是有漏洞可鉆，由此也就出現了很多政治獻金丑聞。

不少人說，美國的政治選舉制度客觀上為官員腐敗創造了條件。在20世紀前后的幾十年間，美國的競選經費主要來源于公司、銀行、鐵路和其他商業集團、“肥貓”（有錢的大老板）。當時許多選民對此十分不滿，他們擔心，政治與金錢的聯姻太過于密切會造成腐敗。選民的呼聲在1904年得到了響應。在1904年大選中，以改革者面孔出現的西奧多?羅斯福(Theodore Roosevelt)，承諾不接受任何公司的捐贈。他最終擊敗民主黨候選人奧爾頓?帕克(Alton B.Paker)，其中部分原因是由于選民認為帕克與華爾街的大公司關系太過密切。然而，選舉后所揭露的事實顯示，羅斯福事實上從公司高級職員和董事那里籌集到了大筆經費。摩根公司向羅斯福捐贈了1萬美元（相當于今天的200萬美元）以上，紐約人壽公司也直接捐贈了5萬美元。羅斯福的競選經費大約四分之三來自于鐵路和石油公司。針對一系列對丑聞的指控，羅斯福很快作出了反應，他建議進行競選經費改革。在羅斯福的推動下，1907年國會通過《蒂爾曼法》，禁止銀行和公司在聯邦選舉中進行政治捐款。

然而，選舉離不開金錢，沒有錢，就不能在電視和廣播上播出競選廣告，不能組織各項與競選有關的活動。沒有競選廣告和其他與競選有關的活動，就難以讓每個選民知曉候選人的政治理念，從而保障選民應有的知情權及選擇權。“金錢是政治的母乳”確實是美國選舉政治的一面寫照。但是，政治與金錢的聯姻容易造就腐敗。雖然美國采取了不少措施防止這一政治的“母乳”成為“毒汁”，避免民主選舉被腐蝕成權貴們的金錢游戲。但是，不可否認，政治獻金制度確實催生了不少腐敗現象。在美國政治發展進程中，一些曾被看作是腐敗的行為逐漸演化成政治過程中的正常部分，比如利益集團可以向競選者提供巨額競選資金，甚至進行權錢交易。

誰募集的大選資金多，誰獲勝的機會就大。外交使團觀察、分析、預測誰獲勝，誰失敗，一個重要的依據就是看誰募集的大選資金多些，誰的少些。筆者在舊金山工作期間，舊金山領區的加利福尼亞州、阿拉斯加州、內華達州、華盛頓州、俄亥俄州都進行了州長、議員、州務卿等選舉，觀察大選是總領事館的分內之事，筆者因職責所在得以全過程、多角度地了解美國的大選。加州州長布朗，盡管早已年過七十，但大選資金遠遠超過競爭對手，結果是毫無懸念地贏得了大選，得以連選連任。奧克蘭市華裔市長關麗珍輸掉了大選，是因為對手募集的大選資金遙遙領先。

加州首位華裔參議員余胤良卻沒有這么幸運，他競選州務卿不但未能成功，連參議員位子都丟了，而且還被指涉嫌腐敗而被捕入獄，成了美國政治獻金制度的一個犧牲品。余胤良是加州首位華裔眾議員，后來又成為首位華裔參議員。2014年，余胤良宣布競選加州州務卿。州務卿在州政府中的地位僅次于州長、副州長，實權則大于副州長，是負責州政府日常事務的政要。這是加州歷史上第一次有華人競選州務卿。在白人至上的美國社會，作為黃種人的華人，仍然難以享受到與白人同等的尊嚴，身為華人的余胤良，即使早已是美國公民，要想贏得州務卿的大選，其難度非常之大。

為了贏得競選，余胤良必須募集足夠的大選資金。在募集資金的過程中，余胤良可說是千方百計，其中包括不得不權力尋租，對提供競選資金的金主承諾以將來的利益輸送作為回報。然而，他在募集大選資金的過程中被人抓住了辮子，美國聯邦調查局派探員對他“釣魚”，大選還沒有開始，余胤良就被美國聯邦調查局抓進了監獄，他雖然經取保候審，得以免除縲紲之苦，但不僅失去了競選州務卿的資格，連州參議員的位子也沒保住，不得不宣布辭職。美國舊金山前黑人市長布朗公開表示：是政治獻金害了余胤良，沒有錢選不上，而要募集到足夠的錢難免不腐敗。

布什在美國威斯康星州的密爾沃基在競選活動中造勢

政治獻金制度使腐敗公開化

筆者在舊金山工作期間，奧巴馬總統兩次來舊金山募集大選資金。美國的政治人物募集選舉資金的一個通常做法是舉行各種集資晚宴，每個桌上請來各路政壇人士，再留一些空位給各大公司。每個空位都明碼標價，要想參加的公司就要掏錢。集來的錢用于競選、搞大型活動等等，以提高政界人士聲望。所以一個愿打一個愿挨，完全用不著背后塞錢送禮。

2004年11月的美國總統選舉，布什陣容共花費3.06億美元，一舉擊敗了民主黨候選人克里而衛冕成功，使得此次選舉成為歷史上最為昂貴的一次總統大選。布什陣容共籌集競選資金3.6億，遠遠超過4年前的1.9億美元。而克里陣容也不示弱，共籌集競選資金3.17億美元，用掉2.41億美元。

奧巴馬2008年競選總統時，花費的金錢又遠遠超過布什。據《紐約時報》報道，美國民主黨向聯邦選舉委員會新提交的報告顯示，奧巴馬總計籌得的競選經費高達近7.5億美元，創下美國總統選舉歷史上個人籌款紀錄。整個選舉之路中，有超過395萬人為其捐款助威。奧巴馬是20世紀70年代美國選舉制度改革以來首名依法放棄公共資金而選用個人捐款的總統候選人。直至大選結束，奧巴馬選舉經費中還有近3000萬美元的“盈余”。

政治獻金的來源不外乎財團、政治團體、個人以及政府競選資金。商界捐獻給布什資金最多的是金融、保險和地產界等大財團。捐獻最多的州是布什的老家德克薩斯，加州和佛州緊跟其后。

參議員和眾議員的競選也毫不遜色，從幾百萬到上千萬美元不等。如眾議院共和黨籍議長丹尼斯?哈斯特在2003～2004年中共收到政治捐款480萬美元，花費近500萬美元，其中約60%來源于個人捐款。參議員開價更高，如參議員伊麗莎白?多勒在1999～2004年間共籌得約1500多萬美元資金，在競選中基本上花光。

不算各位州長，市長和地方議員的選舉花費，僅2000年的總統和參眾兩院的選舉就花掉了近30億美元，而1996年的這個數是22億美元，1992年是18億美元。想想看，這是多么龐大的一筆資金啊。

除了個人、公司和政治宗教團體之外，美國還有三四十個職業游說公司分別為他們的客戶在國會謀取利益。例如，臺灣為爭取美國國會對臺灣獨立的支持，游說資金少說也有上千萬。可見，美國民主政體的實際操作與金錢有多么密不可分的聯系，金錢對美國政治運作的滲透已到了無孔不入的地步。

資本家為政客輸血有兩條途徑：政治捐款；請前政府官員院外游說。美國有一種說法，如果你兩者都做，就可以呼風喚雨，要風得風，要雨得雨。如果做其中一項，那你到華盛頓辦事，也會受到政客的善待。政客們通常需要花費很多的時間和精力來拉贊助。“軟錢”才是美國全國上下所關心的腐敗問題。從政就是要當官并且保住職位，而這些在美國都少不了錢。大公司和大資本家不用赤膊上陣，他們完全可以在法律允許的范圍內很漂亮地把事情搞定，而且律師也會幫助他們把事情做得很漂亮。大公司和有錢人捐款后獲得的好處之一是少交稅。此外，如果公司做出錯誤決策，可以向政府求援。如果是欠債，想要延期償還，政府會“恩準”。如果他們想得到什么豁免，政府也會考慮。

拿了錢的政客就會巧妙地運作，讓政府制定在宏觀上向某些行業傾斜的政策或法律。有的時候回報也并不一定要有實際內容，只要國家領導人給他們一些榮譽就可以。在美國主要是國家領導人給面子。克林頓在好萊塢有許多好朋友，每次去“化緣”都能帶回來很多很多的錢。投之以桃，報之以李。比如，好萊塢朋友們到華盛頓都要去白宮看望他們的好兄弟克林頓。克林頓會很熱情地招待他們，還邀請他們在白宮的客房林肯臥室留宿。因此，有一種說法稱，白宮簡直成了好萊塢明星的專用旅館。

政客對政治獻金不能白拿，必須投桃報李。投桃報李不排除在個案上照顧朋友，但一切都做得很隱蔽，不露痕跡。杜勒斯沒當上國務卿之前是紐約一家大律師事務所的合伙人。該所的一家客戶原本是美國政府反托拉斯訴訟的對象，杜勒斯當上國務卿之后，此案便不了了之，其中奧妙很難說清楚。不少從政的人從政壇上退下之后，都自己“下海”或是去做顧問，根據在他們任時的級別，收入各有不同，但都極為可觀。這些人靠的全是當初在政壇上建立的老關系。

多黨制并沒有解決腐敗問題

有人認為，多黨制才能從根本上解決腐敗問題，然而，美國多黨 (含兩黨) 制建立后，腐敗現象一直如影隨形，并沒有因為政黨政治這一“重要的政治發明”和“現代政治制度的杰作”而銷聲匿跡，政黨腐敗丑聞在不少多黨制國家一直是此起彼伏，甚至有過臭不可聞的時期。18世紀的英國，各級議會議席甚至標價競賣，候選人賄買選民、操縱選舉比比皆是。而此時，正是輝格黨和托利黨在政壇上異常活躍時期。19世紀中后期的美國，格蘭特將軍任總統時，任人唯親、反貪不力，使得本應成為聯邦政府道德楷模和典范的總統內閣貪污腐敗成風，連副總統都被爆出受賄丑聞，制造了美國歷史上聲名狼藉的“腐敗內閣”。可別忘了，這個時期美國的民主黨和共和黨都陷在腐敗泥潭里不能自拔，真是“烏鴉別說豬黑”。

20世紀以來尤其是二戰后，一些國家開始在制度、道德等層面建立約束政黨特別是執政黨運用公權的權力制衡和監督機制，但仍然沒有解決多黨制條件下的腐敗問題，腐敗這一頑癥至今仍在絕大多數西方國家不同程度地存在的。在二十世紀八九十年代，數十個發展中國家主動或被動地實行了多黨制后，腐敗現象不僅沒有得到解決，有些國家甚至較之前更加嚴重。“透明國際”公布的數據表明，2012年世界上最腐敗的10個國家與地區中，9個是實行多黨制的國家。這更以事實擊穿了關于實行多黨制能夠解決腐敗問題的臆斷。

腐敗是國際性的現象，是國際社會共同面對的一個頑癥。實行多黨制（或兩黨制）的美國，其腐敗程度不亞于世界上其他國家。在美國，從聯邦、州到地方各級權力機關，都存在腐敗現象。上至國會議員，下至普通公職人員，都可能與腐敗扯上關系。據2014年美國司法部公布的數據顯示，過去20年內，共有2萬多人因腐敗被判有罪，其中后10年比前10年案件增加了3.2%。另據蓋洛普公司最新民調顯示，半數以上美國受訪者認為，腐敗是聯邦政府首要應該解決的問題，降低聯邦赤字、就業、醫保等熱門議題則位列其后。有腐敗就有“老虎”，反腐敗就必然要“打老虎”，美國也不例外。

位于美國中北部的伊利諾伊州就因“盛產”腐敗州長而著稱。據統計，過去40多年來，該州9任州長中有5人曾因涉嫌腐敗案件被起訴，其中4位州長最終鋃鐺入獄。與中國一樣，美國歷史上的不少“大老虎”，他們并非一開始就是十惡不赦的大貪官，其中也有王牌飛行員、越戰英雄、警界英豪、黑人政治領袖，不少人還為美國做出過杰出貢獻。但當位高權重以后，他們卻恃寵生嬌胡作非為，最終鋃鐺入獄。

談到有美國特色的腐敗現象的時候，有一個詞經常出現，這就是“期權腐敗”。有美國朋友私下告訴我，在美國，許諾給官員將來的好處，比如金錢、實物、職位或者商業機會，都是屬于行賄行為。美國官員任職時很干凈，幾十塊錢的小禮物都不能拿，但是好處卻早已存在那里，等到卸任后大大方方地合法拿就是了。這里有個涉及大軍火商的案例。德魯揚是美國空軍的裝備部長，希爾斯是美國大軍火商的財務部長，在換裝“空中加油機”的操作中，軍火商許諾，等空軍裝備部長退役后，就請他來公司工作，裝備部長則投桃報李給予這家軍火公司以生意上的方便。2002年空軍裝備部長退役，2003年初進入這家軍火公司某部門擔任副主任。同時，該部長的女兒和準女婿也進入軍火公司工作。而根據美國聯邦法律，聯邦雇員不得介入與自己有利益相關的事務。這位裝備部長既然有意退役后進入這家軍火公司工作，那么在涉及該軍火公司業務的時候，就應該主動回避。然而，他不但沒有主動回避，反而幫助該公司。

這事兒很蹊蹺。于是，美國聯邦調查局和國防部展開了聯合調查。調查結果表明，軍火商的確事先許諾給職位，裝備部長的確提供了方便。這就是典型的錢權交易。結果，在當年，這家軍火公司的CEO下臺，財務部長被判刑4個月，罰款25萬美元，并被罰處200小時的社區服務；空軍裝備部長被判刑9個月，罰款5000美元和處罰150 小時的社區服務。這樣，這兩位社會的精英被迫充當“掃地工”了。空軍裝備部長的高薪夢才做了幾個月，就給聯邦調查局給打碎了。而且，大軍火商也受罰：強制性罰款5000萬美元，民事罰款5.65億美元，而且凍結該軍火公司與國防部的合同。

2010年1月21日，美國聯邦最高法院的9名大法官以5比4的微弱優勢通過了一項有關政治獻金的法律裁定，廢除了63年來對公司、非營利團體和工會在美國選舉中獻金助選的金額上限，對公司和工會在初選前30天或大選前60天禁止播放競選廣告的禁令也同時取消。這一法律裁定為擴大金錢在大選中的作用提供了法律依據，從而很有可能使政治獻金制度催生出更多的腐敗。

（作者系外交學院黨委書記，此前任中國駐舊金山總領事，應邀為本刊撰寫專欄稿件）