法治之路并非一蹴而就

文_苗蠻子

法治之路并非一蹴而就

文_苗蠻子

近來，“法治”一詞很火，大有全民談法之勢。到底什么是法治呢？照字面意思理解，法治就是依法治理。那么問題來了，治誰呢？

這個問題，今人不難回答。在現(xiàn)代語境中，法治的關(guān)鍵在于治權(quán)；換言之，是限制政府及其官吏濫用公權(quán)“胡作非為”。

其中道理，中外先賢早就看得清楚：當(dāng)政府成為壟斷所有暴力手段的社會管理機(jī)構(gòu)，固然使人類社會擺脫野蠻叢林法則而進(jìn)入“文明社會”，但同時，政府也成了對人民福利的最大威脅。政府官員一旦濫用權(quán)力，人民勢必遭殃，因此有必要從制度上對權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的防范。

現(xiàn)代法治的要義，在于規(guī)范和限制權(quán)力，釋放并保障人民權(quán)利。但在中國漫長的帝制時代，并不是這么回事，“法”主要是用來治民的。

比如，在先秦法家商鞅那里，就認(rèn)為“夫法者，民之治也”，此即治民之意。為了更好地治民，這位法家還總結(jié)出了一套為后世國君奉為治國寶典的“弱民理論”（《商君書?弱民》）。

這套有點(diǎn)“奇談怪論”的馭民之術(shù)的要義是：使人民處于弱勢，壓抑民眾的欲求、智能、意愿、權(quán)利，一個國家才算治理有方（“有道之國，務(wù)在弱民”）；國君想在戰(zhàn)場上搞定敵人，先要在國內(nèi)搞定人民，搞定人民才能搞定敵人（“昔之能制天下者，必先制其民者也；能先勝敵者，必先勝其民者也”）。要是搞不定像虱子一樣的人民，不僅“國弱”，甚至還會有垮臺的危險（“官之治不勝其民，此謂六虱勝其政也”）。

商鞅為何跟老百姓過不去呢？因為在他眼里，“民眾而奸邪生，故立法制……以禁之”。這頗有點(diǎn)“攘外必先安內(nèi)”的意思——如果內(nèi)部都搞不定，哪里有能力搞定外部？不被敵人吞并已算萬幸了。

當(dāng)然，也有與商鞅“唱反調(diào)”的。同時代的法家韓非子就主張“明主治吏不治民”，因為“聞有吏雖亂而有獨(dú)善之民，不聞有亂民而有獨(dú)治之吏”（《韓非子?外儲說右下》）；明朝的呂坤也說：“變民風(fēng)易，變士風(fēng)難；變士風(fēng)易，變仕風(fēng)難。仕風(fēng)變，天下治矣。”（《呻吟語?治道》）

而以吳育、富弼為代表的宋代士子，反復(fù)伸張“恩歸主上，法在有司”（《續(xù)資治通鑒長編》），對政治系統(tǒng)的精神功能和治理功能做了切割，即君主主導(dǎo)整個政治系統(tǒng)的道德部分，以維系其權(quán)源地位，而行政、司法則歸有司。并且，對于“居職館閣，任事省府”的高級官員，也“自有成章”來處理。在這里，頗有些現(xiàn)代憲治的影子了。

古代精英這些論述，看起來與現(xiàn)代法治不謀而合。有人據(jù)此而津津樂道于中國古代也有過法治的因子和憲制演進(jìn)傳統(tǒng)。但細(xì)究起來，古今法治之“同”，僅是貌合神離而已。

盡管漫長的封建社會里，也會出現(xiàn)一些明君賢主，但從來也不會出現(xiàn)真正的法治。“恩歸主上，法在有司”即表明，“法治”的上面，還有至高無上的“君治”，皇帝永遠(yuǎn)有法外開恩的特權(quán)。皇帝是否謹(jǐn)守“成章”，全靠個人良心，這顯然是極不靠譜的。所謂“王子犯法與庶民同罪”，只是君王點(diǎn)綴百姓夢中的心靈雞湯。“法治”不過是人治的外衣，實(shí)際運(yùn)行的是“治下不治上”“治外不治內(nèi)”“刑不上大夫”的人治邏輯。這，大概是“權(quán)大于法”的濫觴。

顯然，在家國同構(gòu)的家天下時代，為國家服務(wù)就等同于為君主服務(wù)。國家創(chuàng)立法度，其實(shí)等同于制定“王法”，是“帝王的家法”，目的在于以法治民。古代精英不管發(fā)表什么高見，不過是“習(xí)得文武藝，賣與帝王家”，終究難免淪為維護(hù)和執(zhí)行人治的工具。諷刺的是，對“霸王之道”推崇備至的商鞅，最后也落得個五馬分尸、曝街示眾的下場，成為人治的殉葬品。

歷史證明，特權(quán)是法治的天敵，皇權(quán)是中國法治史上的最大障礙。再好的人治，都不可能是法治。法運(yùn)即國運(yùn)，法治興則國家盛，法治廢則國家衰。這方面，晚清君主立憲制的半途夭折便是明證。

以鄭觀應(yīng)、郭嵩燾、王韜為代表的晚清洋務(wù)改良派，雖然看到了君主專制下君民隔閡、上下不通的流弊，試圖借西式君民共主制度改良本國政體，卻又小心翼翼，深怕觸動專制權(quán)威，于是經(jīng)過一番折中調(diào)和，清式君主立憲成了這樣一個怪胎：規(guī)定凡事由上、下院議定，但仍奏其君裁奪，由君權(quán)來代替法權(quán)。

本來，根據(jù)立憲國家的慣例，組閣需要分享君主部分治理權(quán)，負(fù)責(zé)國會選舉等具體事務(wù)。但晚清改良派所設(shè)計的議院，依然不過是皇權(quán)派出機(jī)構(gòu)，目的只是緩和君民關(guān)系和上下級關(guān)系；而且，議院成員主要由皇族把持，以致被時人譏笑為“親貴內(nèi)閣”“皇族內(nèi)閣”。滿洲貴族集團(tuán)抱殘守缺，不愿分享權(quán)力，立憲步伐阻滯不前，最終立憲救國成了水中泡影，本已搖搖欲墜的帝國也迅速坍塌。

大清覆滅，皇權(quán)垮臺，并不代表“法治”就此一片坦途，膨脹的權(quán)力乃至特權(quán)仍然存在。如果說，在專制時代，法治的關(guān)鍵在于“反皇帝”，那么當(dāng)今法治的要害，則在于規(guī)范與限制權(quán)力：政黨要依法執(zhí)政，政府要依法行政，在法律范圍內(nèi)活動，不能法內(nèi)減少自己的責(zé)任、法外增加人民的義務(wù)，否則權(quán)力違法使用，就應(yīng)受到追究。

回到前文，法治并不簡單只是“依法律治理”。法律既可能傾向強(qiáng)者，也可能傾向弱者，因而有“良法”與“惡法”之別。法治追求的是良法之治，什么是良法？要義在于法律要體現(xiàn)憲法至上、公平、公正、正義、平等，并且存在普遍性與客觀性。而以立法謀私，比如根據(jù)部門或地方的狹隘利益來制定的法律法規(guī)，法律不公正平等、朝令夕改，等等，都可能導(dǎo)致惡法之治。

然而，“法”終究是人制定的——更直白些說，是由“權(quán)”制定的；更關(guān)鍵的是，執(zhí)行“法”的是“權(quán)”，法治又怎能成為“良法之治”？法不能不靠人而自動施行。如果擁有權(quán)力的政府及其官員能自覺嚴(yán)格依法行政，當(dāng)然最好。可是，政府官員為什么要遵守法律？人都有私欲，何況是手握權(quán)力的政府官員，而權(quán)力本身就具有自利的一面。

如果說“權(quán)力要用權(quán)力來約束”，那么，只有權(quán)力相當(dāng)才能相互制衡。那誰有這種制約政府的權(quán)力呢？

不少人很自然想到了“人民”。問題是，政府本由人民讓渡部分權(quán)力所組成。如果人民的權(quán)力與政府的權(quán)力相當(dāng)，政府豈不就成為不必要的東西——人類又回到了無政府狀態(tài)的野蠻叢林社會？何況，人民選舉雖能產(chǎn)生政府權(quán)力，卻很難制約政府，更未必能迫使政府守法。

在現(xiàn)代思想家們看來，“法”之所以能“治”，在于政府內(nèi)部的分權(quán)制衡，特別是司法獨(dú)立；在于由一個中立的、專業(yè)的機(jī)構(gòu)來判斷立法和行政決策是否違反了憲法。司法和執(zhí)法部門不受制于行政決策者和立法者，法院就可以中立地判定官員的行政是否違法，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也可以將違法的官員繩之以法。

至此，我們似乎可以這樣總結(jié)：善治來自吏治，吏治來自法治，而法治的精髓在于分權(quán)制衡，司法獨(dú)立，以及基本法（即憲法）至上。沒有這三點(diǎn)，法治只能是治民不治吏，憲治更無從談起。

法治是政治文明的基礎(chǔ)和保障。回望中國百年法治化歷程，其中有著太多的心酸與曲折。直至近三十年法治變革，法治建設(shè)才稍有起色。而十八屆四中全會重啟法治進(jìn)程，提出依法治國的核心在于依憲治國、依憲執(zhí)政，重中之重在于處理法律和權(quán)力，特別是黨權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，昭示出一種回歸法治正軌的趨勢。

在如何規(guī)制權(quán)力上，四中全會提出了一系列舉措，比如實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，設(shè)置最高巡回法庭，知產(chǎn)法院法官獨(dú)立辦案終身負(fù)責(zé)制；健全依法決策機(jī)制，建立重大決策終身追責(zé)制；推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，拓寬公民有序參與立法途徑等等。而對于黨權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)不等于包辦代替甚至凌駕于法律之上。這些舉措或表述，已然向著現(xiàn)代法治的精髓趨近。

法治成為當(dāng)下熱詞，表達(dá)了國人奮力實(shí)現(xiàn)法治化的轉(zhuǎn)型宏愿，以及規(guī)訓(xùn)政制的公民理想。今日中國，朝野對法治已逐漸達(dá)成共識，然知易行難。權(quán)力并不天然被馴服，反而會有掙扎甚至反撲。而當(dāng)下中國的法律體系、法律監(jiān)督機(jī)制，以及政府依法執(zhí)政的能力，還有很大的提升空間。因此，法治化之路，道阻且長，國人仍需努力。