淺議如何建立有效的土地監察體制

李偉

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000)

淺議如何建立有效的土地監察體制

李偉

(黑龍江省北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000)

土地是有限的自然資源，它對人類的生產、生活起著舉足輕重的作用，但日前全國違法用地形勢十分嚴峻，為了做好這項工作，保證我國國民經濟持續發展，不僅要有切實可行的法律法規、完善的政策，還要有一個有效的土地監察體制。

土地監察；方法；思路

一、土地執法監察的現狀與特點

土地監察，是指縣級以上國土部門按照法定程序和方式，依法對本轄區內土地管理的法律、法規執行情況進行監督檢查，對違法者實施處罰的活動，從而保證土地管理法律、法規的實施，保證正常的土地管理秩序。

(一)暴力抗拒土地執法的情況時有發生。

據原國家土地管理局對14個省的不完全統計，近年來土管人員在依法執行公務時遭到圍攻、毆打的達2.7萬件，200多人被致重傷。全國已有八位土管員在執行公務時遭暴力抗拒，壯烈犧牲。

《土地管理法》對未經批準非法占地、對非法轉讓土地行為的處罰十分嚴厲而又明確:“拆除或者沒收并可以處以罰款”。這種嚴厲的處罰，極易招致被管理者的不滿，甚至是暴力反抗。

(二)法律授予國土部門的執法權力十分有限。

《土地管理法》于1998年8月作了重大修改，但在違法行為的處罰條款方面，仍顯過于原則、籠統，難以操作，沒有任何強制執行權。如《土地管理法》第八十三條規定:“責令限期拆除在非法占用的土地上的新建的建筑物和其它設施的建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。”這里“有權制止”的手段是什么，沒有明確，因此如何制止，難以實施。

(三)查處政府違法用地難度較大。

一級政府既作為土地管理者，又作為土地使用者使用土地，這種雙重性使地方政府具有違反土地管理法律、法規的可能性，而實際上這類違法行為時有發生，一些地方甚至十分嚴重。政府的一些相關職能部門，如交通、教育、衛生等，不僅只是為違法使用土地者說情或解脫的問題，而自身可能就是違法使用土地的當事人。因此，作為政府部門之一的國土管理部門，有時候就不得不處在查處政府或者政府部門這樣的尷尬地位。執法部門查處同級政府，在工商、稅務、藥監等行政執法部門是不會遇到的。這一特點，也是大多數行政執法部門所不具備的。由此可以看出國土部門查處違法用地的難度較之其他部門更大。

(四)土地執法監察難以得到理解。

現階段，在土地利用方面，對許多地方來說，還是一個多占用土地，短期內就能得到實惠的機制。對地方政府來說，多占用土地，可以“以地生財”出政績，又能樹政府形象。由于土地執法監督檢查保護耕地是從全局利益、長遠利益考慮的，因此，即使國土部門在查處下級政府的違法占地行為時，同樣會招致非難，下級政府可以通過上級政府做工作，“通融、“變通”。

二、建立有效的土地監察體制的必要性與緊迫

(一)保護耕地的需要。

自1986年《土地管理法》頒布以來，我國耕地保護工作取得很大成績。但是由于種種原因，耕地下降趨勢仍未改變。中國決不可能指望進口糧食來養活中國人，保護有限的耕地資源，建立有效的執法監察體制，才能保證中國人的吃飯問題，保證具有社會主義特色的中國在國際上的競爭力和立于不敗之地。

(二)土地監察自身特點和土地管理體制改革的需要。

《土地管理法》實施已近20年，土地“執法難”的問題一直存在，土地管理部門為此進行了堅持不懈地努力，但一直沒有得到改觀，原因何在？主要的問題在于土地監察體制上存在弊端。國土部門是同級政府的職能部門，一旦政府領導違法批準占用土地，國土部門則束手無策，真正敢于堅持原則的國土管理部門負責人就有可能被調離或作其他處理。這種“單向性負責”的管理體制造成了土地監督的監控能力差。

(三)維護市場秩序和法律尊嚴的需要。

據國土資源部最近統計，2002年全國共查處違法用地11.21萬起，其中2002年當年違法用地被查處的為7.28萬起。這個數字說明，全國違法用地形勢仍十分嚴峻，土地監察工作任重而道遠。

三、建立有效的土地執法監督檢查機制應遵循的原則

(一)從實際出發，實事求是的原則。

土地監督檢查體制改革應本著實事求是的精神，從本地區實際出發，創造性地開展工作。在改革模式上允許各有特點，在改革進程中不強求一致，應當因地制宜，決不能生搬硬套。只要有利于保護耕地，保護土地資產不流失，有利于調動執法人員的積極性，有利于查處各類違法用地案件，都可以“試”，都可以改革。

(二)與整個土地管理體制改革相結合的原則。

土地執法監察是土地管理工作的重要內容，兩者的關系是局部與全局的關系。土地管理體制改革涉及面廣，難度大，這是因為土地可為地方政府帶來許多利益，特別是在現階段，若利益分配解決不好，地方政府則不愿放棄土地部門。應當通過建立有效的監察體制，促進整個土地管理體制的改革。

(三)體現違法必究、執法必嚴的原則。

建立一個強有力的執法體系，是建立有效的土地監察體制的目的。土地監察應切實做到違法必究，執法必嚴，從而對違法用地產生強大的震懾，使其畏于違法，不敢違法。即使政府或政府部門違法用地，也同樣得到處罰，真正做到法律面前人人平等。土地監察體制改革，必須緊緊圍繞這個原則。

四、建立有效的執法監察體制的方法與思路

建立有效的土地監察體制，要認真分析新形勢下土地違法行為的特點和規律，轉變觀念，大膽改革，積極實踐，實事求是，走出以預防為主、事前防范、事中制止和事后查處相結合的執法監察新路子，建立起符合我國基本國情，能獨立行使土地監察職權，具有高度影響力、約束力、管制力的現代監察體系，確保我國國民經濟可持續發展。

五、建立土地監察網絡，加強事前防范

在農村，從組到村、到鄉鎮三級設立土地監察信息員;在城市，從社區到居委會、到街道辦事處三級也設立土地監察信息員。信息員的任務是對管轄區域內的建設情況進行跟蹤，發現問題及時舉報。這樣，從城市到農村，建立強大的土地監察網絡體系，一旦發現違法用地行為，即可通過渠道迅速反饋，專業監察機構即可在第一時間派員前往制止或查處，切實做到事前防范，力爭把違法行為制止在萌芽狀態，從而達到減少社會財產損失的目的。

F301.2

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1671-864X(2015)11-0128-01