淺議如何建立有效的土地監(jiān)察體制

李偉

(黑龍江省北安市國(guó)土資源局，黑龍江 北安 164000)

淺議如何建立有效的土地監(jiān)察體制

李偉

(黑龍江省北安市國(guó)土資源局，黑龍江 北安 164000)

土地是有限的自然資源，它對(duì)人類(lèi)的生產(chǎn)、生活起著舉足輕重的作用，但日前全國(guó)違法用地形勢(shì)十分嚴(yán)峻，為了做好這項(xiàng)工作，保證我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，不僅要有切實(shí)可行的法律法規(guī)、完善的政策，還要有一個(gè)有效的土地監(jiān)察體制。

土地監(jiān)察；方法；思路

一、土地執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

土地監(jiān)察，是指縣級(jí)以上國(guó)土部門(mén)按照法定程序和方式，依法對(duì)本轄區(qū)內(nèi)土地管理的法律、法規(guī)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違法者實(shí)施處罰的活動(dòng)，從而保證土地管理法律、法規(guī)的實(shí)施，保證正常的土地管理秩序。

(一)暴力抗拒土地執(zhí)法的情況時(shí)有發(fā)生。

據(jù)原國(guó)家土地管理局對(duì)14個(gè)省的不完全統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)土管人員在依法執(zhí)行公務(wù)時(shí)遭到圍攻、毆打的達(dá)2.7萬(wàn)件，200多人被致重傷。全國(guó)已有八位土管員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)遭暴力抗拒，壯烈犧牲。

《土地管理法》對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地、對(duì)非法轉(zhuǎn)讓土地行為的處罰十分嚴(yán)厲而又明確:“拆除或者沒(méi)收并可以處以罰款”。這種嚴(yán)厲的處罰，極易招致被管理者的不滿(mǎn)，甚至是暴力反抗。

(二)法律授予國(guó)土部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力十分有限。

《土地管理法》于1998年8月作了重大修改，但在違法行為的處罰條款方面，仍顯過(guò)于原則、籠統(tǒng)，難以操作，沒(méi)有任何強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如《土地管理法》第八十三條規(guī)定:“責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上的新建的建筑物和其它設(shè)施的建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。”這里“有權(quán)制止”的手段是什么，沒(méi)有明確，因此如何制止，難以實(shí)施。

(三)查處政府違法用地難度較大。

一級(jí)政府既作為土地管理者，又作為土地使用者使用土地，這種雙重性使地方政府具有違反土地管理法律、法規(guī)的可能性，而實(shí)際上這類(lèi)違法行為時(shí)有發(fā)生，一些地方甚至十分嚴(yán)重。政府的一些相關(guān)職能部門(mén)，如交通、教育、衛(wèi)生等，不僅只是為違法使用土地者說(shuō)情或解脫的問(wèn)題，而自身可能就是違法使用土地的當(dāng)事人。因此，作為政府部門(mén)之一的國(guó)土管理部門(mén)，有時(shí)候就不得不處在查處政府或者政府部門(mén)這樣的尷尬地位。執(zhí)法部門(mén)查處同級(jí)政府，在工商、稅務(wù)、藥監(jiān)等行政執(zhí)法部門(mén)是不會(huì)遇到的。這一特點(diǎn)，也是大多數(shù)行政執(zhí)法部門(mén)所不具備的。由此可以看出國(guó)土部門(mén)查處違法用地的難度較之其他部門(mén)更大。

(四)土地執(zhí)法監(jiān)察難以得到理解。

現(xiàn)階段，在土地利用方面，對(duì)許多地方來(lái)說(shuō)，還是一個(gè)多占用土地，短期內(nèi)就能得到實(shí)惠的機(jī)制。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，多占用土地，可以“以地生財(cái)”出政績(jī)，又能樹(shù)政府形象。由于土地執(zhí)法監(jiān)督檢查保護(hù)耕地是從全局利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮的，因此，即使國(guó)土部門(mén)在查處下級(jí)政府的違法占地行為時(shí)，同樣會(huì)招致非難，下級(jí)政府可以通過(guò)上級(jí)政府做工作，“通融、“變通”。

二、建立有效的土地監(jiān)察體制的必要性與緊迫

(一)保護(hù)耕地的需要。

自1986年《土地管理法》頒布以來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)工作取得很大成績(jī)。但是由于種種原因，耕地下降趨勢(shì)仍未改變。中國(guó)決不可能指望進(jìn)口糧食來(lái)養(yǎng)活中國(guó)人，保護(hù)有限的耕地資源，建立有效的執(zhí)法監(jiān)察體制，才能保證中國(guó)人的吃飯問(wèn)題，保證具有社會(huì)主義特色的中國(guó)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力和立于不敗之地。

(二)土地監(jiān)察自身特點(diǎn)和土地管理體制改革的需要。

《土地管理法》實(shí)施已近20年，土地“執(zhí)法難”的問(wèn)題一直存在，土地管理部門(mén)為此進(jìn)行了堅(jiān)持不懈地努力，但一直沒(méi)有得到改觀，原因何在？主要的問(wèn)題在于土地監(jiān)察體制上存在弊端。國(guó)土部門(mén)是同級(jí)政府的職能部門(mén)，一旦政府領(lǐng)導(dǎo)違法批準(zhǔn)占用土地，國(guó)土部門(mén)則束手無(wú)策，真正敢于堅(jiān)持原則的國(guó)土管理部門(mén)負(fù)責(zé)人就有可能被調(diào)離或作其他處理。這種“單向性負(fù)責(zé)”的管理體制造成了土地監(jiān)督的監(jiān)控能力差。

(三)維護(hù)市場(chǎng)秩序和法律尊嚴(yán)的需要。

據(jù)國(guó)土資源部最近統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)共查處違法用地11.21萬(wàn)起，其中2002年當(dāng)年違法用地被查處的為7.28萬(wàn)起。這個(gè)數(shù)字說(shuō)明，全國(guó)違法用地形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻，土地監(jiān)察工作任重而道遠(yuǎn)。

三、建立有效的土地執(zhí)法監(jiān)督檢查機(jī)制應(yīng)遵循的原則

(一)從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是的原則。

土地監(jiān)督檢查體制改革應(yīng)本著實(shí)事求是的精神，從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。在改革模式上允許各有特點(diǎn)，在改革進(jìn)程中不強(qiáng)求一致，應(yīng)當(dāng)因地制宜，決不能生搬硬套。只要有利于保護(hù)耕地，保護(hù)土地資產(chǎn)不流失，有利于調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的積極性，有利于查處各類(lèi)違法用地案件，都可以“試”，都可以改革。

(二)與整個(gè)土地管理體制改革相結(jié)合的原則。

土地執(zhí)法監(jiān)察是土地管理工作的重要內(nèi)容，兩者的關(guān)系是局部與全局的關(guān)系。土地管理體制改革涉及面廣，難度大，這是因?yàn)橥恋乜蔀榈胤秸畮?lái)許多利益，特別是在現(xiàn)階段，若利益分配解決不好，地方政府則不愿放棄土地部門(mén)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立有效的監(jiān)察體制，促進(jìn)整個(gè)土地管理體制的改革。

(三)體現(xiàn)違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的原則。

建立一個(gè)強(qiáng)有力的執(zhí)法體系，是建立有效的土地監(jiān)察體制的目的。土地監(jiān)察應(yīng)切實(shí)做到違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，從而對(duì)違法用地產(chǎn)生強(qiáng)大的震懾，使其畏于違法，不敢違法。即使政府或政府部門(mén)違法用地，也同樣得到處罰，真正做到法律面前人人平等。土地監(jiān)察體制改革，必須緊緊圍繞這個(gè)原則。

四、建立有效的執(zhí)法監(jiān)察體制的方法與思路

建立有效的土地監(jiān)察體制，要認(rèn)真分析新形勢(shì)下土地違法行為的特點(diǎn)和規(guī)律，轉(zhuǎn)變觀念，大膽改革，積極實(shí)踐，實(shí)事求是，走出以預(yù)防為主、事前防范、事中制止和事后查處相結(jié)合的執(zhí)法監(jiān)察新路子，建立起符合我國(guó)基本國(guó)情，能獨(dú)立行使土地監(jiān)察職權(quán)，具有高度影響力、約束力、管制力的現(xiàn)代監(jiān)察體系，確保我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

五、建立土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)事前防范

在農(nóng)村，從組到村、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)設(shè)立土地監(jiān)察信息員;在城市，從社區(qū)到居委會(huì)、到街道辦事處三級(jí)也設(shè)立土地監(jiān)察信息員。信息員的任務(wù)是對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的建設(shè)情況進(jìn)行跟蹤，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)舉報(bào)。這樣，從城市到農(nóng)村，建立強(qiáng)大的土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系，一旦發(fā)現(xiàn)違法用地行為，即可通過(guò)渠道迅速反饋，專(zhuān)業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)即可在第一時(shí)間派員前往制止或查處，切實(shí)做到事前防范，力爭(zhēng)把違法行為制止在萌芽狀態(tài)，從而達(dá)到減少社會(huì)財(cái)產(chǎn)損失的目的。

F301.2

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