環境執法新常態何處發力

曲官生

環境執法新常態何處發力

曲官生

在今后一段時期，環保新規新政將密集出臺，環境訴訟案件大幅增加，環境監管任務加重，環保職能各自為政和單要素治理現象將得到改善，嚴格環境執法將成為新常態。

執法人員在開具責令整改通知書。CFP/供圖

新常態下，生態文明建設和環境保護工作面臨歷史遺留問題與新型環境問題疊加、農村環境問題與城市環境問題疊加、生態退化與環境污染疊加、資源環境約束加大等日趨復雜的問題。我們必須準確研判形勢，找準自身定位，抓住難得機遇，在“改革”上用功，在“執法”上用力，在“嚴”字上求效。

理念統籌

用生態文明理念統籌環境執法工作就是把“最嚴格的制度、最嚴密的法治”的生態法制觀貫穿在環境執法的方方面面。

第一，對現有環境行政執法主體部門進行整合。進一步整合環保、能源、水利、林業、土地等生態管理職能部門，形成統一的生態環境管理職能，從而理順各職能部門機構設置和權限劃分，提高生態管理職能的效能。同時，加強各個環境執法主體之間的合作，使“統一監督管理”的職能得到充分發揮，加強環境執法的統一性。

第二，對國家與地方環保部門的關系進行調整。借鑒海關稅務等垂直管理模式，打破地方限制，將生態文明建設統一歸入全國建設活動中，將各級環保部門歸國家環保部直屬管理，從而形成政府負責環境建設，環保部門負責環境執法，在一定程度上減少生態環境執法過程中各級政府對環保部門的干涉。

第三，大力開展環境聯合執法行動。建立政府主導，環保部門牽頭，公安、工商、電力等部門參與的領導體制。政府主要領導親自掛帥，抓好環境聯合執法。分管領導親臨一線，具體主抓環境聯合執法。環保部門牽頭協調解決重大環境事件，加強環境執法監督和統一監管。必要時聯合相關職能部門，對環境違法者采取斷水、斷電、斷氣、斷貸、斷運、斷供和拘留等方式進行嚴懲，確保各項整治措施落到實處。

盡職免責可有效解決環境執法人員特別是環境監察人員付出最多、追責也最多，“不敢管”、“不愿管”和流淚又流血的問題。盡職免責的前提是依法履職、盡職到位。

網格化監管

目前，環境監管網格化管理模式已在全國很多地方試行，但還存在許多問題，需不斷提高環境監管網格化管理的規范化、程序化水平，努力實現管理與執法、管理與服務、管理與發展、管理與維權的“四個統一”。

第一，科學劃分監管網格。在綜合考慮行政區劃，污染源行業特征、分布與數量，環境監管人員素質與數量、環境監管裝備性能與數量等因素的基礎上進行劃分，把各重點排污單位、各主要環境問題分別固定在對應網格內，把環境監管的工作目標、工作任務和具體責任分解到每個網格、落實到具體人員，努力形成上級與下級、領導與部屬、個人與個人之間目標任務互相支撐、崗位責任彼此連接、執法對象完全覆蓋的格局。

第二，科學制定網格工作制度。圍繞加強網格領導責任人、網格主要責任人和網格直接責任人之間的工作協調和溝通，不斷提高網格化管理和服務工作效率，建立調度例會制度；圍繞及時、準確掌握環境保護工作新動態，有效防范轄區環境安全隱患存在和環境污染事故發生，積極引導企業增強做好環境風險防范工作的主動性和自覺性，建立排查報送制度；圍繞加強環保、公安、電力等部門在環境監管信息方面的溝通，建立信息交流制度；圍繞全面推進環境監管網格化管理工作，充分調動網格領導責任人、網格主要責任人、網格直接責任人的積極性、主動性、創造性，按照“發現及時、處置快速、解決有效、監督有力”的工作要求，建立督查考核制度。

第三，科學實施差別化監管。將國家、省、省轄市環境保護行政主管部門分別確認并公示的重點監控企業和對當地經濟影響較大或環境潛在風險較大的企業，劃分為環保守法類企業、環境監管警示類企業、環境監管嚴管類企業。再根據監管對象排污現狀、環保守法、環境風險和自身環境管理等情況，將每類企業劃分為A級、B級、C級三個級別。

其中，對一類企業的環境監管，主要依靠在線監控、監督性監測和企業自查報告，鼓勵企業自查自律，守法守信，提高自我環境管理能力。對二類企業的環境監管，在加強現場檢查的同時，充分利用在線監控、監督性監測數據及時監控企業的排污情況。發現企業環境違法問題后，應及時進行調查取證，同時向企業發出警示，要求企業立即整改。對三類企業的環境監管，以現場檢查為主要手段，以在線監控、監督性監測數據為輔助手段。發現企業環境違法問題后，應及時進行調查取證，從重從快進行處罰，同時向企業發出警示，要求企業立即整改，并適當增加監管頻次。

環境監察移動執法

近年來，環境監察移動執法系統的應用，深刻改變了傳統的環境執法工作模式，極大地提高了工作效率和環境監察隊伍的戰斗力，但還有待進一步完善和提高。

第一，實現全生命周期管理。在系統設計上，要實現對每一個建設項目，從環評審批開始，將污染源全生命周期內的環境管理、環境監察、行政處罰、環境監測、綠色信貸、企業信用評價等所有相關環保信息全部集中起來，統一建檔并自動轉入后續監管部門共享，隨時反映污染源的動態管理狀況。最終按照“一企一檔”的要求為每一個企業形成一套全面的、全過程的、動態的、綜合的環保信息檔案。

第二，實現全面數據支撐。在系統設計上，要實現在整合污染源基本信息、建設項目審批行政處罰、環境質量監測等系統中的數據基礎上，為環境監察執法和環境應急指揮提供有力的數據支撐。

第三，建立信息化人才保障機制。積極引進網絡技術開發和網絡管理型人才，把信息化素養較高的人員充實到合適崗位，提高環境監察隊伍信息化建設的專業和技術水平。根據現場執法層、執法監管層和技術支撐層等不同層次的需要，區分不同對象，分別確定培訓內容，有針對性地進行知識更新和業務技能培訓，逐步提高所有人員的業務技能和個人素質，提高環境監察隊伍的整體信息化素質。

第四，完善數據安全保障機制。通過設置防火墻、手機硬件注冊、后臺認證、身份認證、數據加密等方式，形成多級數據安全保障。通過制定全面規范的管理制度，對硬件的維護和更新、權限應用和安全要求、計算機使用規定、網絡安全監管、保密要求、重大責任追究、安全考核等方面作出明確規定，切實加強環境監察移動執法系統的安全和管理力度。

打擊違法犯罪活動

第一，強化地方政府的主體責任。著力推動“黨政同責”、“一崗雙責”，把生態文明建設作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核評價的重要內容；著力推動建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，落實環境保護目標責任制審計和自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制；在地方政府統一領導下，環保部門對環境保護工作實施統一監督管理，強化多部門聯動，進一步完善層層互保、層層聯動和橫向到邊、縱向到底的環境保護責任制體系。

第二，牽牢污染治理的“牛鼻子”。把好建設項目環境影響評價審批準入關口，組織開展違法建設項目專項整治，對《建設項目環境保護管理條例》實施前建設的項目，重點檢查環保設施建設和運行情況，確保達標排放；對《建設項目環境保護管理條例》實施后建設的項目，認真檢查環評審批手續履行情況、環保要求執行情況、環保設施建設和運行情況等。

第三，高舉新法利劍斬污。對惡意環境違法行為依法嚴厲處罰；將環境違法企業列入“黑名單”并向社會公開，將其環境違法行為納入社會信用體系；對污染環境、破壞生態等損害公眾環境權益的行為，鼓勵社會組織、公民依法公益訴訟和民事訴訟；對依法作出的行政處罰、行政命令等具體行政行為的執行情況，實施執法后督察。對未完成停產整治任務擅自生產的，依法責令停業關閉，拆除主體設備，使其不能恢復生產。對拒不改正的，依法采取強制執行措施，同時，要發揮行政執法與司法聯動優勢。

建立盡職免責機制

盡職免責是指負有環境監管職責的環境執法人員只要依照相關法律、法規、規章規定的方式、程序和有關的計劃、方案全面履行了環境監管職責，即使發生環境污染事故也應免予追究執法責任。盡職免責可有效解決環境執法人員特別是環境監察人員付出最多、追責也最多，“不敢管”、“不愿管”和流淚又流血的問題。盡職免責的前提是依法履職、盡職到位。

第一，厘清工作職責，切實提高執法工作計劃性。各級環境監察機構都應按照“職責法定”的原則就其中每一項任務按什么程序、做哪些工作、干到什么程度加以明確。

每年年初根據區域環境保護工作任務、污染源數量、類型、管理權限等，制定環境監察工作年度計劃。對其中的每一項執法任務，屬于常規性檢查的詳細規定頻次要求，屬于信訪輿情案件調查處理或突發事件應急處置的明確辦理事項時限要求。把對每一項執法任務的檢查細化到每一個月度或季度時間節點，落實到具體執法人員。

第二，全面推行痕跡化監管。在每一次現場檢查中，執法人員都應認真制作《現場檢查（勘察）筆錄》和《調查詢問筆錄》，按照規定的檢查流程，詳細記錄檢查情況以及發現的問題，并經當事人簽字確認。如采用移動執法系統或電腦，執法人員還應將制作的檢查筆錄、詢問筆錄，以及錄音、錄像、照片等視聽資料通過網絡實時提交到后臺服務器保存。

第三，及時移交執法材料。對于違反環境保護法律、法規或者規章規定，應當給予行政處罰的案件，在終結現場調查后，執法人員應按照查處分離的原則將現場調查取證過程中收集、制作的各類證據材料和相關資料送處罰案件審查部門審查，并提出初步處理意見。

第四，嚴格執法責任追究。對發現環境違法行為或者接到環境違法行為舉報后查處不及時的，不依法對環境違法行為實施處罰的，對涉嫌犯罪案件不移送、不受理或推諉執法等監管不作為行為，由監察機關依法追究有關單位和人員的責任。對充當保護傘包庇、縱容環境違法行為或對其查處不力，涉嫌職務犯罪的，及時移送人民檢察院，大力營造“在崗就要盡職、履職必須到位、盡職可以免責”的良好法治氛圍。

（作者單位：山西省環境監察總隊）