首部公眾參與環保地方性法規里的“大殺器”

嚴厚福

首部公眾參與環保地方性法規里的“大殺器”

嚴厚福

這部法規，不但擴大了環境保護公眾參與范圍，明確了參與途徑，更以促進環境信息公開、及時反饋公眾意見等制度切實保障了參與效果。

武漢電視臺問政期末考第四場四位副市級干部接受問政。CFP/供圖

2014年11月28日，河北省第十二屆人大常委會第十一次會議通過了《河北省環境保護公眾參與條例》(以下簡稱《條例》)，自2015年1月1日起施行。這是我國第一部環境保護公眾參與的地方性法規。筆者全程參與了《條例》的起草，在各方面的共同努力下，《條例》無論是制定過程還是內容，都有不少亮點。

“跨界”的起草工作小組

《條例》于2013年11月開始醞釀，2014年1月被列入河北省人大當年的立法規劃，3月啟動前期準備工作，4月23日舉行第一次起草小組全體會議，此后又召開了四次工作會議及研討會，8月定稿，9月底上河北省人大常委會第一次審議，11月底人大常委會第二次審議后通過。對于一部地方性法規來說，這樣的速度堪稱“神速”。

在如此短的時間內完成一部高質量的地方性法規，很大程度上得益于《條例》創新的起草工作方式。在將《條例》列入立法規劃之后，河北省人大常委會就將《條例》的具體起草工作委托給環保部宣教中心負責，由宣教中心賈峰主任邀請相關專家學者組成起草小組。起草小組的核心專家包括北京大學法學院汪勁教授、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所常紀文副所長、公眾環境研究中心馬軍主任、宣教中心環境公共關系與戰略傳播研究所陽平堅副所長，以及筆者。值得注意的是，《條例》起草小組中不但有官員和科研機構的專家學者，還有來自環保組織的代表，這在以往的法律法規起草過程中是非常罕見的。在《條例》起草過程中，馬軍主任以及美國自然資源保護協會（NRDC）的環境法團隊發揮了重要的作用，很大程度上促進了《條例》更接“地氣”。此外，在起草過程中，中國環境與發展國際合作委員會以及中歐環境治理項目提供了資金支持，并多次邀請歐盟專家為《條例》起草獻計獻策，使得《條例》的內容能始終緊跟當今世界最先進的潮流。

為了保證條例能在四個月內高質量地完成，起草小組一開始就采取了“雙管齊下”的方式，先由汪勁教授和筆者分別起草一個《條例》的框架草案，然后組織專家討論，集合兩個版本的長處，確定一個大家認為比較合理的框架結構以及條旨（即每個條款的要點）。然后把基本確定的各章內容分別交由不同的專家負責撰寫具體的條文，例如，由于馬軍主任在信息公開領域的卓越貢獻，《條例》有關信息公開的內容基本上由馬軍主任和NRDC的環境法團隊負責。在《條例》的條款基本明確之后，再根據河北方面的一些具體要求進行適當的調整。

總之，《條例》的起草工作方式可以概括為：“地方立法機關直接啟動，國務院主管部門具體指導，國內外專家學者提供支撐，相關部門協同配合”。可以說，這種起草工作模式，一方面避免了由地方相關職能部門起草條例草案可能過多地“照顧”部門利益的弊端，另一方面也保證了條例的起草進度和質量。

全程“公眾參與”的起草過程

制定“公眾參與”條例，并且在《條例》草案中明確規定了公眾參與的范圍包括“環境立法”，當然必須在制定過程中貫徹公眾參與原則。事實上，在《條例》的起草過程中，河北省人大和環保部宣教中心很好地貫徹了“開門立法”的理念。起草工作小組先后在北京、石家莊召開了五次工作會議和研討會，除了一次閉門研討敲定條例的框架和主要條款之外，其他四次均邀請全國人大法工委、環資委以及環保部有關領導，高校和研究機構的專家，國際合作機構的專家，部分省市環保工作者，企業、環保組織以及媒體代表進行充分研討，還專門在石家莊召開了一次座談會，充分聽取司法機關、環評機構、社會組織、新聞媒體、企業及社區群眾代表的意見。起草小組的成員還深入石家莊、保定等地的社區、企業進行走訪調查，了解公眾和企業對于環境信息公開和公眾參與的實際需求，并將各方的意見整合到了《條例》草案之中。

在《條例》草案起草完成之后，河北省人大城建環資委將《條例》草案分送省人大常委會委員、常委會機關各室委、11個設區市人大常委會、18家省直有關單位征求意見，共收到意見建議60多條，多數意見均予以采納，對于未采納的意見，均與相關單位進行了溝通并達成共識。

可以說，《條例》的制定過程實踐了公眾參與的原則，并且取得了良好的效果。

亮點一擴大環境保護公眾參與的范圍

強調“大環保”、“大參與”。環境保護是一個很廣泛的領域，涉及眾多的國家機關，如果僅僅在環保部門的權限范圍內進行公眾參與，效果顯然是有限的。真正有效的環境保護公眾參與，應當體現“大環保”、“大參與”的理念。為此，《條例》第9條的規定：縣級以上人民政府環境保護主管部門負責本行政區域內的環境保護公眾參與工作。發展改革、國土資源、交通運輸、住房城鄉建設、工業和信息化、農業、林業、水利、商務、公安等其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當在各自職責范圍內做好環境保護公眾參與工作。第22條規定：“擬制定可能導致重大環境影響的政策或者規劃，以及擬對具有重大環境影響的建設項目進行立項”時，相關國家機關應當組織召開聽證會聽取公眾意見。顯然，《條例》把征求公眾意見的義務擴展到許多環保部門之外的國家機關，并且將公眾參與的要求延伸到制定“政策”和項目“立項”階段，從而體現了“大環保”、“大參與”的理念，也增強了公眾參與的效果。

擴大了應當征求公眾意見的“政策”的范圍。

新《環境保護法》第14條規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”這一條被認為是“政策環評”的雛形。但這一條規定的“經濟、技術政策”僅限于省部級機關制定的“經濟、技術政策”，而且只要求“聽取有關方面和專家的意見”，并沒有要求征求公眾意見。而《條例》第20條規定，只要是可能對環境造成影響的經濟、技術政策，不管是哪個級別，都應當進行公眾參與，公開征求公眾意見。

亮點二明確參與途徑

公眾參與的途徑包括公眾評議、問卷調查、座談會、論證會、聽證會等等。在這些方式中，聽證會的程序最正式，參與的效果也最好，但相關國家機關在公眾參與過程中往往避重就輕，很少用聽證會的方式征求公眾意見，導致許多公眾參與變成走過場。為了增強公眾參與的效果，《條例》第22條明確規定：有下列情形之一的，國家機關應當組織召開聽證會聽取公眾意見：（一）法律、法規、規章有關環境影響規定應當聽證的；（二）擬制定可能導致重大環境影響的政策或者規劃的；（三）擬對具有重大環境影響的建設項目進行立項的；（四）建設項目涉及重大環境影響，應當進行聽證的；（五）對國家機關擬作出有關環境影響的決定有較大爭議的；（六）國家機關認為有關環境影響應當召開聽證會的其他情形。這一條可以說是《條例》最大的亮點之一。

亮點三保障參與效果

促進環境信息公開，為公眾參與提供堅實基礎。

對于政府環境信息，《條例》第17條規定：縣級以上人民政府及其負有環境保護監督管理職責的部門應當及時對虛假或者不完整的環境信息及時予以澄清，并適時發布準確、完整的政府環境信息。第18條規定：在發生或者可能發生突發環境事件，當地人民政府及其負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法進行應急處置，并通過廣播、電視、互聯網、移動終端等方式及時向公眾傳達事態進展、處理狀況和應對建議或者要求。

對于企業環境信息，《條例》第42條界定了“重點排污單位”的范圍，包括“國家級、省級、市級重點監控企業，污染物超標或者超總量排放的企業，發生過重大、特大環境污染事件的企業以及被環境保護主管部門掛牌督辦的企業”。第13條規定了“重點排污單位”及“危險化學品生產使用企業”應當依法公開的環境信息的種類。與環保部頒布的《企業事業單位環境信息公開辦法》相比，《條例》界定的“重點排污單位”范圍更廣，并且重點排污單位應當公開的環境信息種類也更多。

為了保障建設項目環評過程中公眾的知情權，《條例》第16條特別規定：新建、改建、擴建建設項目的建設單位、規劃編制機關或者其委托的環境影響評價機構應當在直接受到規劃或者建設項目影響的公眾居住地的公告欄、出入口等地方張貼公告，或者召開信息公告會議，并且公告時間不得少于十個工作日。這種公告方式，相對于通過網站、報紙等媒體公告，顯然更便于公眾知悉。

此外，《條例》第19條還規定鼓勵從事環境保護公益活動的社會組織依法監督信息公開情況，收集整理已經公開的環境信息，開展調查評估活動。這意味著，環保團體可以對已經公開的政府和企業環境信息的真實性、有效性進行調查評估，從而對潛在的環境信息造假者形成一定的威懾。

將公眾意見作為決策的重要依據，并對公眾意見進行反饋。

公眾參與的意義不僅僅在于“參與”，更重要的是公眾所提的意見應當被相關企業和國家機關慎重考慮。如果相關決策者對于公眾所提的意見置之不理或者輕描淡寫，那么公眾參與就純粹是一種勞民傷財的形式主義。公眾參與并不意味著決策者必須要采納公眾的意見，但是當決策者不采納公眾意見時，應當公開說明理由，這樣才能讓公眾覺得自己的參與有價值，才能在決策者和公眾之間形成良性的互動。當前我國環境保護公眾參與的一個突出問題就是決策者對待公眾意見不夠“尊重”和“慎重”，導致公眾對參與的積極性不高。為此，《條例》第23條規定：“征求有關環境影響公眾意見的國家機關、企業在決策過程中應當充分考慮公眾意見，并將其作為修改和完善決策的重要依據。對于未采納的相對集中的意見和建議，可以通過官方網站說明不予采納的理由。”第24條規定：“公眾可以依法向當地人民政府及其有關部門提出保護和改善環境的建議。接到公眾提出的保護和改善環境的建議后，當地人民政府及其有關部門應當認真研究，并自接到建議之日起三十個工作日內，向公眾反饋采納或者不予采納的意見。不予采納的，應當說明理由。”

拓展參與渠道。除了明確規定公眾可以參與某個具體的決策或者活動之外，《條例》進一步拓展了公眾參與的渠道，并試圖在公眾和國家機關之間架起一座溝通的橋梁，使公眾的意見可以順利地傳達給國家機關，同時也便于國家機關及時地與公眾代表進行溝通。《條例》第25條規定了縣級以上人民政府環境保護主管部門應當選聘具有行業、專業代表性以及熱心環境保護公益事業的人員擔任環境保護社會監察員，開展環境保護普法工作，及時收集公眾對保護和改善環境的意見和建議，并按照社會監督工作方案的要求，監督檢查當地污染物排放情況和負有環境保護監督管理職責的部門及其工作人員履行環境保護職責的情況。第30條更是規定可以委托環保團體組織具有較高公信力的知名人士及環保專家，負責“對環境立法、環境政策制定以及環境保護區域協作等提出咨詢意見，為公眾提供咨詢服務，應公眾要求向有關部門、單位、企業表達訴求和意見，參與對環境保護、環境資源開發利用的調研并提出意見或建議”。

創新處罰模式。新《環境保護法》第59條第一款規定了對于違法排放污染物的行為，可以實施按日計罰；第三款規定：地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類。

鑒于重點排污企業的信息公開狀況關系到公眾的知情權和公眾參與的效果，為了加強對重點排污企業不依法公開環境信息的處罰力度，《條例》充分利用了新《環境保護法》的授權，在第40條規定：“重點排污單位未依照本條例規定的方式公開企業環境信息的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門處四萬元以上十萬元以下罰款，并責令限期公開。逾期不公開的，可以按照原處罰數額按日連續處罰。”同樣，這條規定的處罰力度，遠遠大于環保部《企業事業單位環境信息公開辦法》第16條對于類似違法行為的處罰力度。

此外，《條例》第33條規定：被依法處罰的環境違法企業負責人及相關責任人員，應當接受環境教育培訓。雖然“接受環境教育培訓”并非行政處罰措施，但這種伴隨行政處罰而來的強制性的環境教育培訓，顯然在一定程度上有利于增強違法企業負責人及相關責任人員的環保意識，從而降低其未來再次違法的可能性。

雖然《條例》有不少亮點，但這些文本上的亮點能不能真正變成照亮環境保護公眾參與實踐的陽光，還需要公眾一步一步去“為權利而斗爭”。我們也期待，《條例》的這些星星之火可以燎原，為中央和地方國家機關正在或者將要制定的環境保護公眾參與規范性文件提供一些有益的參考。

【作者系北京師范大學法學院講師。本文是國家社科基金《生態文明視野下環境行政處罰制度創新研究》（項目批準號：14CFX062）的階段性成果。】