提高社區黨組織服務群眾和社會管理能力的研究報告——基于昌吉市Y街道社區的個案研究

李 帝 李 渤 張志娟

（1.昌吉學院 新疆 昌吉 831100；2，3.昌吉市延安北路街道辦事處 新疆 昌吉 831100）

城市社區的建設、穩定與發展，直接關系到黨在城市執政根基的穩固。社區黨組織是黨的基層組織的重要組成部分，代表著黨的形象，對凝心聚力、穩定社會起著至關重要的作用。改革開放三十多年來，伴隨著市場經濟體制的建立和發展，執政黨的生態環境發生了很大的變化，社區黨組織同樣面臨著生態環境變化帶來的挑戰，以黨的基層組織為軸心的單位制的社會結構發生了深刻變化，城市“政經社”為一體的單位組織日益被功能專業化的組織所取代，計劃經濟體制下形成的黨的組織結構基礎和活動方式空間與轉型后的社會結構之間產生了較大差異，內在契合度下降，導致了基層黨組織功能的弱化，甚至出現“邊緣化”的趨勢。同時，社區治理結構也發生了變化，社區黨組織、街道辦事處、居民委員會、社區原有的經濟組織、非政府組織以及社區居民都成為治理主體。在這種變化之下，黨的傳統的自上而下的一元化垂直領導方式必然不適用于現代社區治理。［1］因此，社區黨組織必須從與行政權力的結合中分離出來，復歸政黨的政治功能，不斷探索如何在新的生態環境和多元治理主體的背景下實現社區黨組織的核心地位。

一、研究背景描述

黨的十八大提出以全面提高黨的建設科學化水平為統領，對加強和改進黨的建設做出了總體部署，并提出建設服務型、創新型政黨和創新社會管理的新要求。建設服務型政黨是為人民服務宗旨在新時代的體現和要求，只有改進服務，不斷創新，滿足最廣大人民群眾的需求，才能更好地體現以人為本，才能在更高水平上實現社會管理。

根據學界現有研究成果，黨的十八大提出的黨的建設的要求以及社區建設的實踐，筆者將社區黨組織服務群眾和社會管理工作概念操作化為政治領導、統籌整合、宣傳導向、協調反應四個方面，因而也就可以從這四個方面考量社區黨組織的相關工作能力。通過認真比對，最終選定昌吉市Y街道社區作為個案進行研究。昌吉市Y街道位于昌吉市中心地帶，下轄10個社區，轄區總面積近8平方千米，總戶數2萬余戶，總人口9萬余人，由漢、回、維、哈等23個民族組成，舊城改造、新建小區并存，具有人口流量大、黨政機關多、學校多、商業網點多、老舊小區多等特點，能夠比較全面地反映當前社區建設和治理方面的諸多問題。

筆者主要采用問卷法、訪談法對Y街道社區居民和社區工作人員進行調查，以單獨訪談形式共訪談127人；發放問卷300份，回收有效問卷293份，有效回收率為97.67%。由于筆者本系該街道社區居民，因此在參與觀察上有著天然的便利，對深入研究和思考相關問題多有裨益。

二、調研結果分析

Y街道在推進社區基層組織建設方面做了大量工作，采取了強化黨工委自身建設、加強黨員干部隊伍建設、完善黨員教育管理、推動社區晉位升級、抓好黨建活動陣地以及非公經濟黨組織建設等措施；同時還了解掌握民情民意，不斷鞏固服務居民的工作基礎，開展黨的群眾路線教育實踐活動，制作便民服務卡、走家入戶，對轄區的困難群眾、重點人員、外來務工人員進行了走訪，針對涉及民生的事項進行承諾解決；增強服務居民工作實效，打造開放式組織生活，牽頭舉辦各類提升社區居民文明素養的培訓和文體娛樂活動，并推出特色品牌的服務模式，如T社區的“暖巢管家”服務模式，向空巢老人提供應急救助、水電氣等安全檢查、理發、親情陪伴、生活照料、陪同就醫、代購物品、代繳水電費等30個項目的服務。問卷中“所在社區黨組織工作人員與您是否有良好溝通？”這一問題可從一定角度考察Y街道社區黨組織工作的成效，26%的被訪者認為非常好，57%的被訪者認為還不錯，認為溝通一般的占14%，另有3%的被訪者認為無溝通，從被訪者的回答可以看出，Y街道社區在服務群眾和社會管理方面取得了一定的成效并得到了群眾的認可。見圖1

圖1 您所在社去黨組織工作人員與您要無良好的溝通

群眾信不信任、滿不滿意是考量社區黨組織工作能力的重要指標。“遇到問題能想到或愿意交給社區幫助解決嗎？”首先想到社區并尋求幫助，占57%；能想到，但擔心社區無力解決，占31%；根本想不到找社區幫忙，占5%；曾經找過，但沒什么用，占7%?！皩λ谏鐓^黨組織的工作是否滿意？”非常滿意17%；基本滿意34%；一般滿意36%；不滿意11%；非常不滿意2%。總體來說，Y街道社區黨組織服務群眾和社會管理工作得到了絕大多數群眾的認可。見圖2

圖2 您遇到問題能想到或愿意交給社區幫忙解決嗎

綜合分析問卷調查及訪談了解的情況，Y街道社區黨組織服務群眾和社會管理工作存在“心有余而力不足”的狀況。由于社區不僅要完成街道布置的任務，同時還要完成市政府各職能部門下發的各項事宜，工作人員長期“超負荷”“連軸轉”，身心壓力過大。自上而下的行政任務過多，客觀上造成了社區工作人員蹲辦公室時間多，與群眾交流時間少，深入群眾、服務群眾工作受到限制。社區工作人員普遍要求“減壓減負”，減少行政任務，希望能夠有更多的時間和精力投入到入戶走訪、為民辦實事等事務上來。

對于提高社區建設水平最迫切需要動員的力量是市級機關、高校、企業等社區駐區單位，群眾社會團體和涉及社區建設各項具體工作的上級職能部門排在第二、第三位。訪談中很多社區干部認為，市級機關應當積極參與到社區建設中來，而不是通過街道辦和社區黨支部的匯報材料了解基層情況，不應當把政府各職能部門的本職工作以行政命令的形式交由社區完成。

從調研情況看，社區黨組織服務群眾和社會管理工作主要存在以下幾方面的問題：

一是社區黨組織對自身應當扮演好的政治領導角色認識尚不到位，工作中大包大攬，存在重業務輕黨務、班子管理不嚴、紀律松弛，沒有發揮模范帶頭作用等問題。對于發揮社區黨員積極作用存在的突出問題的認識，39%的被訪者認為黨員隊伍老化，缺乏新生力量是社區黨員不能發揮突出的問題；離退休和流動黨員相對較多、較分散，不便于管理以及黨員忙于黨組織經濟活動，難以確保參與組織生活時間各占22%；另有17%的被訪者認為突出問題在于黨員對社區黨組織缺乏向心力，不愿意參與社區工作。見圖3

圖3

二是社區黨組織服務形式和內容不能滿足群眾日益增長的需求。我們可以從“最希望社區黨組織提供的服務”來了解社區居民的需求，并從中考察Y街道社區服務群眾工作的某些現狀。排在第一位的是改善小區基礎設施建設，如路面硬化等；排在第二位的是加強教育，提高居民素質；排在第三位的是加強小區安全管理，然后依次是提高小區衛生水平，提高物業服務水平，改善醫療條件、提高醫療服務水平，提供就業服務以及完善社會福利和救助體系。雖然社區黨組織開展了很多具體的社區工作，并推出了一些品牌服務模式，如“空巢老人空巢管家”、“殘疾人日間照料站”、“閑置物品交換站”等，這些品牌服務模式雖然具有一定的效應，但不能滿足最大多數群眾的需求，尤其是離退休群體，開展文化體育活動，既無場地，也無器材，夏秋季四處拼湊廢舊桌椅打牌，冬春季擠在門衛室聊天打發時間。群眾抱怨服務內容不周到，不具體，這主要有兩方面的原因，一方面，隨著經濟體制轉軌和現代化進程的推進，群眾內部出現了很多新的階層，利益訴求分化、需求多樣，人權意識、法制意識、監督意識不斷增強，不少群眾開始主動關心和參與公共事務管理，政治參與熱情越來越高；另一方面，由于多種原因，社區黨組織對服務對象的變化缺乏了解，在服務的覆蓋面和廣度、深度上，不可避免地存在狹隘化服務、形式化服務，如把服務對象等同于困難群眾，進行一次性的送錢送油送米的救助服務為主，拓展長期受惠的服務內容弱化。［2］這些問題在全國社區基層工作中具有普遍性，并非Y街道社區所獨有。

由于Y街道社區下轄的各小區情況不盡相同，新建小區居民來源復雜，以單位為依托的管理無法實現；老舊小區居民離退休群體、下崗群體以及流動群體較多，物業、小區安全是管理的難點。被訪者認為所在社區最應該改善的服務職能排在前三位的依次是調節與物業、鄰里的糾紛，提供就業和便民服務信息以及組織文體活動；辦理政府委托的有關事宜、幫助居民提高衛生意識、安全巡邏服務也占有相當的比重。Y街道社區老舊小區較多，居民最為關注的是物業服務，與物業公司矛盾較大，如L社區下轄的D小區，原本是昌吉州某煙酒公司家屬院，公司破產后，職工自謀生路，不再負責小區各項服務，小區物業空缺，直至2014年7月在L社區黨組織的協調下，某物業公司進駐D小區，但該物業公司派駐的負責人聲稱“我是來搞管理的，不是來服務的”，不理睬業主委員會的要求，居民與物業公司矛盾較大，L社區黨組織多次協調未果，在進駐不滿兩個月的情況下物業公司最終撤出了該小區。訪談中該小區部分群眾認為社區黨組織、居委會工作沒有做到位，沒有把負責任的物業公司請進來，沒有管理好這些物業公司，反映出群眾對社區黨組織仍然存在很強的依賴性。

三是在建設社區自治組織、著力培育社區居民自治意識方面重視度不夠。當被問到“在條件允許的情況下，您是否愿意參加居住地社區組織的各類社會公益活動？”這一問題，67%的被訪者表示“非常支持，并可以鼓勵和發動身邊的人”；20%的被訪者表示“我本人沒問題，會盡量參加”；“視情況而定”的占11%，只有2%的被訪者表示“不愿意參加”，可見社區居民在社區建設和治理上表現出了強勁的參與意識，尤其是離退休群眾，更是對自身生活居住的小區充滿了熱愛，自動自發打掃衛生、掃雪，但絕大多數人卻不知以何種方式參與、何時何地參與社區建設和治理。多數被訪者認為構建和諧社區最重要的三個因素分別是社會組織、社區服務和社區環境，充分說明無論是群眾還是社區工作人員都認識到了社會組織在社區建設中的重要性。訪談中，一位退休的老干部、老黨員認為，社區在很多工作上沒有發動群眾，比如在“維穩”期間，社區派駐若干工作人員進駐小區蹲點、巡邏，但因為這些工作人員根本不熟悉小區情況，何以發現敵情？這位老干部認為社區黨組織應當組織小區群眾尤其是離退休人員看家護院，這樣的“維穩”工作才能有實效。

四是統籌整合社區資源工作有待改進和加強。Y街道社區在整個昌吉市是人口最密集的區域，下轄的商業網點、學校、黨政機關都比較多，但社區開展的各項工作并沒有充分將這些人、財、物資源充分整合并利用起來，而主要是依靠自身工作人員之力，如此既加大了社區工作人員的工作壓力，又不能夠滿足社區居民的參與意愿，更不能從長遠上達成培育社會組織和社區居民參與社區建設的目標。

三、對策建議

從現實來看，城市社區黨組織服務功能優化的突出弱勢在于其擁有的資源、權限與承擔責任的不對稱，相應的資源和權限是服務功能有效發揮的前提和必要條件，責任重大又使社區黨組織疲于應付各類行政性事務而忽視群眾需求和訴求，這已成為社區黨組織自身面臨的最大困難。究其原因，一方面，經濟體制轉軌使社會資源的占有方式逐步向個人、經濟組織和社會組織傾斜，基層黨建的資源依托發生困難；另一方面，我國的組織領導制度具有資源配置逐級遞減、承擔責任逐級遞增的基本特征。［3］具體到處于行政體制末梢的城市社區基層黨組織，其實際占有的可支配資源（包括人力、物力、信息、政策等）和可控權限少，而需承擔的矛盾和問題的責任大。

“責任大”首先表現在單位體制瓦解使得社區黨建承擔的任務職責由街道“剩余”空間向全部社區空間推進；其次，社會轉型背景下，各種利益群體涌現、利益分化加劇、矛盾沖突增多，社區是城市基層社會的第一線，必須面對各階層群眾的各類問題。在這種資源有限、權責高度不對稱的情況下，社區黨員干部面對群眾急需解決的、大量復雜的、具體的需求和訴求時，往往無力和無奈，社區黨組織發揮服務功能就顯得力不從心。［4］因此，只有合理定位城市社區社會管理三大主體的關系，恰當定位社區黨組織、基層政府和社區居委會三者的角色，才能夠正確界定和落實基層社會管理中的行政權和自治權，結構性的體制調整才能夠順利完成。

第一，要明確社區黨組織的政治領導角色，逐步提升政治領導能力。黨對社區自治的領導主要是政治領導，而不是對社區事務的包辦代替。社區黨組織應在貫徹落實黨的方針政策的前提下，充分考慮社區居民的民主權利和合法權益，通過提議和監督實現對社區重大問題的指導。但提議不是決定，監督不是管制，更不是對自治權和民主程序的侵犯，而應大力建設社區自治組織，著力培育社區居民自治意識，從政治上保障社區自治積極穩妥地推進。社區黨組織要切實維護社區居委會作為法定自治主體的地位，切實保障其“自我教育、自我管理、自我服務”功能的發揮。［5］

第二，社區黨組織要扮演好統籌整合角色。推動社會組織健康有序發展，充分發揮各社會團體、民間組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。充分利用轄區資源開展互助互幫工作，比如利用商業網點開展各類公益活動，利用高等院校的師生資源為轄區開展老年大學、中小學生的課外輔導、大型文化體育活動以及針對老弱病殘的志愿活動，利用黨政機關資源開展結對幫扶活動，并將這些活動規范化、常態化。

第三，社區黨組織還要做好宣傳導向工作，要動用宣傳手段引導群眾自我管理、自我服務、自我監督。客觀地說，群眾認為社區黨組織工作沒做好，是因為“政府給群眾一種全能政府的概念、感覺和形象”［6］。親力親為地直接服務群眾、滿足人民群眾的各種需求，是目前一些地方基層黨組織實踐的一個共同特征，這些實踐有效地擴大了黨執政的群眾基礎，產生了積極正向效應，但同時也使一些群眾對黨和政府產生了極強的依賴性，導致了一些群眾的社會責任感下降甚至缺失。而政府正處在從“全能政府”轉變成“有限政府”的職能轉變過程中，這一轉變給基層黨組織服務群眾的功能提出了新的要求，其途徑和形式要順應、契合政府職能轉變的方向和要求，要以社會自我管理、自我服務、自我監督為社會管理創新的著力點。

第四，要著重提高社區黨組織的協調反應能力。如何化解和協調群眾利益關系，縮小不同利益群體或階層之間的利益差距，維護社會和諧穩定，是當前社區黨組織服務群眾工作的重要內容。在群眾利益協調工作中，社區黨組織既要強化領導，更要注重制度設計與安排，如宣傳教育利益引導機制、建立健全利益平衡機制和沖突化解機制，建立健全突發事件應對機制等。

要保證上述四個能力的提高，必須重視人的建設和長效機制建設。社區黨組織首先是人的組織，必須在引進、考核、提拔等各個環節嚴把用人關，要把品德好、業務專、能力強的人引進來、培養好、提上去，真正做好黨員隊伍建設。同時，更要注重各項工作的長效機制建設。基層黨組織服務群眾工作必然是一項長期工程，不僅要依靠基層黨組織的熱情，更要靠服務體制和機制的建立完善。中國古諺云：小智治事，中智用人，大智立法，“法”即制度建設。乾隆帝曾說過：“非有德者不安，非有法者不久”，明確指出了用人和制度建設的重要性。

第二次中央新疆工作座談會將“社會穩定和長治久安”確定為新疆工作的總目標，提出要推動建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境。新疆的多民族社區管理模式在今后的工作中將以穩健的方式從當前的政府主導型管理模式向社區自治的模式發展，其根本的原因在于政府需要擺脫單獨管理社會導致社會效率下降和政府合法性弱化的情形，這就要求突破城市社區建設現有的框架，把社區建設從城市基層延伸至城市最高權威體系，推進政府、市民以及中間組織在各個層次的互動、協調、合作，以實現治理的優化。社區黨組織工作作為新疆社會穩定的基石，要適應這種轉變，并在轉變中謀求創新，從而實現多元治理主體中的核心地位。

［1］陳怡.基層黨組織在社區多元治理中的功能轉型級實現路徑［J］.求實，2010，（11）：18-19.

［2］譚東華，劉光明.基層黨組織服務群眾要著眼于建立健全長效機制［J］.攀登，2014，（3）.

［3］彭穗寧.服務是基層黨組織的主要功能［J］.理論視野，2010，（6）.

［4］龔裕軍，李毅弘.城市社區黨組織服務功能的優化路徑［J］.理論導刊，2013，（11）：39.

［5］周義程，周忠麗，葛燕.城市社區社會管理體制的結構性重塑［J］.中共四川省委省級機關黨校學報，2013，（3）：64.

［6］張曉燕.以基層黨建科學化推動社會管理創新［J］.閱江學刊，2012，（6）：8.