堅持和完善民族區域自治制度貴在實事求是

何文鉅

近年來，民族區域自治制度研究呈現新態勢:一方面，理論爭鳴此起彼伏，呈現失實幻象;另一方面，身處工作一線的民族工作者和民族自治地方干部群眾提出不少疑惑，期盼從理論和頂層設計上予以解決。民族區域自治制度是統一多民族中國的最佳國家結構形式選擇，縱觀民族區域自治制度創設和發展的歷史變遷，實事求是思想路線貫穿始終，經驗彌足珍貴。因此，有關堅持和完善民族區域自治制度的理論爭鳴與工作反思，亦應在堅持實事求是的前提下展開。2014年9月召開的中央民族工作會議實事求是地分析了當前堅持和完善民族區域自治制度面臨的新機遇新挑戰，旗幟鮮明地表達了黨對民族區域自治制度的基本態度和堅定立場，實現了黨在民族區域自治制度認識問題上的又一次飛躍。我們必須堅持實事求是思想路線，深入貫徹中央民族工作會議精神，毫不動搖地堅持和完善民族區域自治制度。

一、理論紛爭的失實之幻

近年理論界關于民族區域自治制度問題的分歧，與民族理論研究的“學派”分歧有相似之處。2012年，《黑龍江民族叢刊》在刊發“中國民族理論前沿研究系列論文”的編者按中，將當前中國民族理論研究分為馬克思主義民族理論學派、西方民族主義理論學派和現實主義學派。其中，馬克思主義民族理論學派是主流學派，是我國制定民族政策依據的主要來源;西方民族主義理論學派形成于清末民國初期，主張民族融合、構建中華民族共同體、“國族”論、少數民族宗支論、民族問題“文化化”和“去政治化”、“族群論”“共治論”“文化一體化”等，近年比較活躍;現實主義學派正在形成中，他們將馬克思主義民族理論作為解決中國民族問題的基礎，同時借鑒西方民族主義理論和經驗，嚴格依據中國及中國民族問題的實際狀況確立、設計解決民族問題的理念和方法。［1］在此基礎上，廣西民族大學龔永輝教授借助“川”字比喻，認為當前理論界在民族問題上的分歧呈“川”字幻象:馬克思主義民族理論學派與西方民族主義理論學派在中國實踐中的道路之爭標志著當前民族問題領域的最大分歧，這兩派的爭論事實上是仿蘇、仿美兩種理論觀點在中國民族問題解釋上的對壘;以中央“十二條”①2005年，中央民族工作會議從十二個方面對我們黨關于民族問題的基本理論和政策作了新的總結和歸納，簡稱中央“十二條”。詳見《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》第28～31頁，民族出版社，2005年8月。為標志的中國特色體系在理論界的認同度和社會上的認知度都顯然不足，僅僅如同“川”字當中那短短一豎，但其實不短。［2］僅就三派爭鳴而言，筆者認同龔教授的分析和判斷，同時認為不同學派在民族區域自治制度問題上的分歧緣由除了與各學派秉承不同理論體系的民族政策法制觀念有關以外，癥結主要在于各學派對基本國情把握的差異上。也就是說，基于什么樣的國情認識思考問題、提出主張，是各學派爭論立場的分水嶺。當然，將理論界劃分為三個學派是否恰當，還有待進一步討論，但理論界在民族區域自治制度的存廢和完善問題上存在較大分歧卻是不爭的事實。

民族區域自治制度的創設是實事求是思想路線的偉大成果。對此，老一輩革命家曾有過深刻的論述。周恩來在1957年召開的一次座談會上指出:“從通過《共同綱領》的時候起，我們就根據馬列主義關于民族問題的一般原理和我國民族關系的實際情況，采取了民族區域自治政策。”［3］339習近平在2014年中央民族工作會議上也強調:老一輩領導人想得是很深很遠的，選擇這個制度也是經過了慎重周密的考量做出的;這個制度是老一代黨和國家領導人根據中國的歷史因素和現實因素、政治因素和經濟因素、民族因素和區域因素、眼前利益與長遠利益，綜合考慮做出的正確選擇，既保證國家的完整統一，又實現了各民族共同當家做主。［4］回顧歷史，以此為基礎的理論研究同樣精彩紛呈，李維漢、費孝通、烏蘭夫等都曾有過精辟的闡述。可見，以馬克思主義民族理論為基礎，根據中國實際而開展的民族區域自治制度研究具有深厚牢固的歷史基礎。特別是2005年中央推出“十二條”以后，這樣的研究更加廣泛和深入，“川”字困局中間的一豎不但長，且為主流。

在此主流之下，理論界在闡釋和反思民族區域自治制度的時候，也出現了一些不同的聲音:

第一，將民族區域自治看成“民族自治”。認為民族區域自治是某個民族獨享的自治，民族自治地方是某個民族獨有的地方，有的人甚至把民族區域自治制度看成是“民族自決權”的派生。

第二，要求給民族區域自治制度提級擴容。所謂提級，就是在國家機構上提高民族區域自治制度的級別，認為我國沒有相應的國家機構和地方機構與民族區域自治制度匹配，“作為一種平等待遇的體現，有必要從組織形式上創新，以適應制度的創新”［5］，即要求建立與人大、政協相同級別的民族事務機構。所謂擴容，就是突破憲法、民族區域自治法關于民族自治地方行政區劃的規定，設立民族自治市或市轄的“民族自治區”，使民族自治地方由原來的自治區、自治州、自治縣(旗)變為自治區、自治州 (市)、自治縣 (旗、市、區)。

第三，賦予民族區域自治制度新含義。主要代表為“民族共治論”，認為民族共治是“后自治”民族政治發展的必然、合理發展和客觀要求。我國的民族區域自治制度是以統一國家和各民族的共和共治為前提的，實際上是一種“后自治”民族政治制度，民族共治是民族區域自治制度的本質特征，［6］“民族政治性組織合法”加上“民族政治人格平等”應當成為自治的新概念，且可以“當家作主”來界定。［7］

第四，主張對民族區域自治制度進行調整。較具影響的有“民族問題去政治化”“第二代民族政策”說等。民族問題“去政治化”觀點提出，“民族區域自治制度把族群與地域正式掛起鉤來，使各個少數族群獲得了某種獨立的政治身份、政治權力和‘自治地域’”，這“不可避免地把我國的族群問題‘政治化’，并在一定程度上推動一些族群向加強其‘民族意識’的方向發展”，從而使“民族分裂運動”具有了更堅實的基礎，因而要“把新中國成立以來在族群問題上的‘政治化’趨勢改變為‘文化化’的新方向，把少數族群問題逐步‘去政治化’”。［8］“第二代民族政策”說將2010年中央關于促進民族交往交流交融的要求解釋為“我國民族政策從第一代開始向第二代轉型的標志”，主張與時俱進地推動各民族交融一體和繁榮一體，“不允許任何族群 (民族)聲稱是某一特定區域的族群 (民族)利益、資源權利和治理權利的代表，不允許以各族群 (民族)成分來要求在國家享有或在特定區域內享有特殊的權利和義務”，［9］隱喻要對民族區域自治制度作出顛覆性的調整。

上述四種主張既有各自的理論闡述，也有彼此之間的思想交鋒，再加上這些主張相對傳統研究而言較具“新意”，部分主張的提出人在理論界還具有較大影響力，因而他們的主張一經提出，便在理論界引起了強烈反應，各種跟進和反對的聲音迅速登場，造成了今天人們在民族區域自治制度認識問題上的混亂局面。

二、治理政策的落實之難

從事務治理的角度審視人們對民族區域自治制度的質疑，主要原因在于實踐中不少政策沒有落實到位，導致民族區域自治的一些制度設計未能實現預期的“紅利”。根據近年各級人大對《民族區域自治法》實施情況的檢查報告和筆者的田野調查，民族自治地方反映較為強烈的問題主要包括配套資金減免規定落實不到位，財政轉移支付力度小，生態補償、資源開發補償不到位，民族區域自治法配套法規建設滯后，民族人才培養力度不夠等。其中，不少還是長期得不到根本解決的問題。2006年全國人大常委會在對《民族區域自治法》實施情況進行檢查時，發現的問題主要有財政轉移支付力度小、不規范，資源開發補償規定不落實，生態建設和環境保護補償不到位，配套法規建設工作進展緩慢，有些部門對民族地區的實際情況考慮不夠等。根據2014年廣西壯族自治區人大常委會《民族區域自治法》實施情況檢查報告，廣西在貫徹實施民族區域自治法的過程中，財政轉移支付、生態補償、民族區域自治法配套法規建設等問題依然突出。另外，包括廣西在內的5個省級自治區的自治條例至今都沒有出臺;已出臺的民族自治地方自治條例，在內容上又多雷同，存在執行難、落實難的問題。

這些政策長期得不到落實，原因是多方面的，需要具體問題具體分析。但深究根源，還是實事求是的思想路線未能得到有效貫徹，即要落實的政策所調整內容涉及的各有關方面沒有在相關政策設計上取得共識，有關方面在制定或審批政策法規的時候未能從實際出發，與時俱進。筆者關注多年的廣西金秀瑤族自治縣 (以下簡稱金秀縣)的民族立法實踐就是很好的例子。

金秀縣自然資源豐富，是國家級森林公園、國家級自然保護區、國家級珠江流域防護林源頭示范縣、廣西最大的國家級水源林區、廣西生態位置最重要的縣份。但在20世紀后半葉，每年都有大量羅漢松等珍貴植物資源被盜采盜挖，僅在該縣《野生植物保護條例》實施前的幾年間，查處涉及羅漢松的案件就達38起，沒收羅漢松6700株。由于羅漢松等沒有納入國家重點保護植物范圍，金秀縣有關部門因沒有法律依據而無法對盜采盜挖行為處以重罰。很多盜挖人員是抓了放，放了繼續盜，處罰起不到震懾作用。鑒于此，金秀縣于2003年頒布實施《野生植物保護條例》，將羅漢松等珍貴植物納入保護范圍，為對盜挖人員處于刑罰提供了法律依據。2007年8月，李某就因盜挖羅漢松被判處有期徒刑3年緩刑3年，罰金11000元，民族立法“紅利”得到發揮。受此鼓舞，金秀縣的民族立法積極性大為提高，《水資源管理條例》《發展瑤醫瑤藥條例》等相繼列入規劃。但到2007年，由于《發展瑤醫瑤藥條例》在報審過程中受阻，這些活動戛然而止。

2007年，金秀縣人大通過《發展瑤醫瑤藥條例》并報自治區人大常委會審批。條例共36條，主要內容有:第一，瑤醫醫療機構和個體瑤醫醫生經縣衛生部門核準并報縣食品藥品監督管理部門登記備案，且具有經縣衛生部門認定的瑤藥技術資格及相適應的浸泡或加工場所，設備設施，衛生環境，保證所代浸泡或加工協議處方藥質量的規章制度，可以代患者浸泡瑤藥酒和瑤藥液，加工瑤藥粉。第二，瑤醫從業人員經考試合格并注冊后，可從事醫療、預防和保健活動。第三，由縣成立的瑤醫藥職稱評審委員會組織考核和評定瑤醫藥專業技術人員的初級技術職務。條例報自治區人大常委會后，有關部門認為該條例關于代泡瑤藥酒瑤藥液、加工瑤藥粉、核發瑤醫執照、評定瑤醫職稱等規定與《行政許可法》相悖，遂將條例退回金秀縣修改。金秀縣認為制定條例的目的就是爭取這些權利，如將這些內容刪去，條例將失去立法意義，因而拒絕修改。

與此相類似，2014年筆者在調查廣西民族自治縣的人才隊伍建設情況時發現，一些自治縣通過自治條例等民族立法，規定自治縣在招錄公務員時，按照有關規定報請上級主管部門批準后，可以劃出一定比例的名額定向招錄本縣少數民族報考人員。這一政策設計的初衷，主要是解決自治縣民族人才缺乏等問題。但在實施過程中，由于招考名額和報考條件設定的最終決定權在上級主管部門，實施效果大打折扣。自治縣有關部門反映，他們之所以要設立特定的名額和報考條件，就是因為本地招不到急需人才或民族人才短缺，如果都要按照上級的統一標準執行，立法就失去了意義，本地想要的人才也招不到，意見較大。

可見，堅持實事求是、因地制宜制定和實施民族政策法規，民族政策就落實得好，民族區域自治制度“紅利”效應就發揮得好。不堅持從實際出發，搞“一刀切”，民族政策就難落實，民族區域自治的制度自信就受影響。解決民族事務治理的政策落實之難，根本在于實事求是。

三、實事求是筑自信之基

實事求是地堅持和完善民族區域自治制度，就是要一切從實際出發，理論聯系實際，正確把握民族區域自治制度創設的歷史必然性、民族區域自治制度在中國特色社會主義制度中的重要地位、新階段中央關于堅持和完善民族區域自治制度的戰略部署及民族自治地方發展新常態，更加積極有為地筑牢民族區域自治制度自信的根基。

第一，正確把握民族區域自治制度創設的歷史必然性。中國是一個統一的多民族國家，多民族是一大特色，也是發展的一大有利因素。各民族你中有我、我中有你、誰也離不開誰。在多元一體格局下，各民族經濟社會發展水平具有差異性。中國歷代王朝，在民族事務治理方面形成了在大一統國家之內對少數民族實行羈縻政策的歷史傳統。民族區域自治制度的創設正是基于這樣的基本國情建立起來的，它與羈縻政策的重要區別在于它的意識形態以馬克思主義為指導，是立足中國國情的馬克思主義民族理論中國化成就。關于多民族國家的國家結構形式選擇，馬克思、恩格斯、列寧等是堅決主張建立單一制國家的，但不排斥符合實際情況的其他選項。十月革命后，列寧就根據俄國的實際情況，宣布俄羅斯蘇維埃共和國為各蘇維埃民族共和國聯邦。［10］404幼年時期的中國共產黨曾經主張過民族自決權與聯邦制，但在抗日戰爭時期鑒于這兩個口號有可能成為侵略者和民族分裂勢力分裂中國的幌子，遂逐步轉變為主張在單一制國家之內實行民族區域自治。1949年，中國人民政治協商會議通過《共同綱領》正式確定民族區域自治為我國解決民族問題的一項基本政策。1984年頒布實施的《民族區域自治法》，標志著民族區域自治法治化建設向前邁進了一大步。1997年，黨的十五大把民族區域自治提升為我國的一項基本政治制度，從而構建起民族區域自治政策、法律、制度三位一體的完整體系。可見，民族區域自治制度是中國共產黨把馬克思主義基本原理與中國民族實情相結合，經過長期探索才創設起來的，無論是把民族區域自治制度看作是“民族自治”，或是看作為“蘇聯模式”的機械移植并加以否定都是毫無根據的。

第二，正確把握民族區域自治制度在中國特色社會主義制度中的重要地位。黨的十五大后，民族區域自治制度作為我國的一項基本政治制度得以強化。作為我國四大基本政治制度之一，民族區域自治制度已成為中國特色社會主義制度的重要組成部分和中國特色社會主義道路“根本保障”的重要支點。［11］黨的十八大以來，完善和發展中國特色社會主義制度，增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信已成為發展中國特色社會主義的基本要求。對民族區域自治制度的懷疑，不僅是對中國特色解決民族問題道路、理論、制度的不自信，也是對中國特色社會主義道路、理論和制度的不自信。“缺乏自信，就不可能自覺;不能自覺，就不可能堅持;不能堅持，就不可能完善”［11］，“立足于質疑、取消民族區域自治制度的觀點，就是自毀長城”［12］。因此，中央一再強調:民族區域自治制度“作為黨解決我國民族問題的一條基本經驗不容置疑，作為我國的一項基本政治制度不容動搖，作為我國社會主義的一大政治優勢不容削弱”［13］;取消民族區域自治制度這種說法可以休矣!脫離中國實際，無視民族區域自治制度的巨大成就及其在中國特色社會主義制度體系中的重要功能和重要地位，而急于去攀附、推介所謂的“國際經驗”，推動“第二代民族政策”，在大的制度和方針政策設計上搞180度的大轉彎，這種做法不僅不科學，也是危險的。

第三，正確把握新階段中央關于堅持和完善民族區域自治制度的戰略部署。黨的十八大以來，中央基于全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨治國理政的總體框架，對包括民族區域自治在內的民族工作進行了部署。黨的十八大，十八屆三中、四中全會都毫不例外地強調要“堅持和完善民族區域自治制度”，充分體現了民族區域自治制度在新階段中央戰略部署中的重要地位。2014年中央民族工作會議是新階段中央關于堅持和完善民族區域自治制度戰略部署的集中體現和政治宣示，主要內容可以概括為四個方面:一是針對國內一些人將民族區域自治制度當作“蘇聯模式”等張冠李戴的行為和錯誤認識，強調民族區域自治是黨的民族政策的源頭，是我國的一項基本政治制度，建立民族自治地方的任務已基本完成，表明了中央的堅定立場。二是提出民族區域自治制度是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內容和制度保障，賦予了民族區域自治制度新的內涵。三是明確堅持和完善民族區域自治制度“兩堅持”“一落實”的基本路徑，“兩堅持”就是堅持統一和自治相結合、民族因素和區域因素相結合，強調團結統一是實行民族區域自治的前提和基礎，不能照民族區域自治是某個民族獨享的自治、民族自治地方是某個民族獨有的地方這樣的邏輯走;“一落實”就是落實好憲法和民族區域自治法的規定，依法治理民族事務，是什么問題就按什么問題處理。四是指出堅持和完善民族區域自治制度的關鍵是幫助民族自治地方發展經濟、改善民生，強調支持民族地區加快經濟社會發展是中央的一項基本方針，明確了政策部署。

第四，正確把握民族自治地方發展新常態。很多民族自治地方特別是民族自治縣在成立之初還相對封閉，行政手段在資源配置中發揮重要作用。改革開放以后，民族自治地方從封閉走向開放，資源配置也由傳統的行政手段轉為市場調節，民族自治地方的實際情況已發生了翻天覆地的變化。其階段性特征與中央關于當前我國民族工作的形勢判斷基本一致:改革開放和社會主義市場經濟帶來的機遇和挑戰并存，經濟加快發展的勢頭和發展低水平并存，國家支持力度持續加大和地方基本公共服務能力建設仍然薄弱并存，各民族交往交流交融趨勢增強和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存，反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區暴力恐怖活動活躍多發并存。［4］面對民族自治地方發展新常態，倘若僅以民族自治地方的訴求與國家法規、政策、部門規章相左就一概加以否定，則自治機關依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策的規定就會流于形式，民族自治地方根據本地實際和法律規定主張權利也將無從談起。近年中央強調要保障少數民族合法權益，依法保障和支持民族自治地方行使自治權，充分體現了中央在此問題上的高度關注。同時，民族自治地方的訴求也要在憲法和法律賦予的權利范圍內主張，任何超越憲法和法律規定范圍的訴求和行為都是不恰當的。我們要解放思想，實事求是，創新工作思維，在適應新常態中堅持和完善民族區域自治制度。

至此，本文已經闡明:民族區域自治制度是中國共產黨堅持實事求是解決我國民族問題的正確選擇，實事求是是堅持和完善民族區域自治制度的根本原則。無論是“仿蘇”還是“仿美”的理論觀念，其主張都與中國的民族實情不相符;在實踐中出現的政策落實難問題，同樣是由于實事求是的思想路線沒有得到有效貫徹。2014年的中央民族工作會議厘清了人們的思想認識，回應了長久以來人們反映強烈的政策落實難問題，對新階段堅持和完善民族區域自治制度工作進行了部署，閃爍著實事求是思想路線的光芒。我們要深入貫徹落實中央民族工作會議精神，秉承實事求是思想路線，加強調查研究，摸準家底，在推進“四個全面”戰略中不斷堅持和完善民族區域自治制度，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供更為堅實的制度保障。

［1］《黑龍江民族叢刊》編輯部.編者按［J］.黑龍江民族叢刊，2012(1).

［2］龔永輝.民族問題領域“最大公約數”的“初商”——中國夢與構建共有精神家園的民族理論研究系列之一［J］.廣西民族研究，2014(1).

［3］中共中央統一戰線工作部，中共中央文獻研究室.周恩來統一戰線文選［G］.北京:人民出版社，1984.

［4］丹珠昂奔.沿著中國特色解決民族問題的道路前進——中央民族工作會議精神學習體會［N］.中國民族報，2014－11－07.

［5］金炳鎬.中國民族區域自治理論創新思路［J］.滿族研究，2007(4).

［6］朱倫，關凱.“民族共治”是民族區域自治制度的本質特征［N］.中國民族報，2007－06－15.

［7］朱倫.自治與共治:民族政治理論新思考［J］.民族研究，2003(2).

［8］馬戎.理解民族關系的新思路——少數族群問題的“去政治化”［J］.北京大學學報:哲學社會科學版，2004(6).

［9］胡鞍鋼，胡聯合.第二代民族政策:促進民族交融一體和繁榮一體［J］.新疆師范大學學報:哲學社會科學版，2011(5).

［10］中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧選集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1972.

［11］郝時遠.關于全面正確貫徹落實黨的民族政策的若干思考［J］.民族研究，2013(1).

［12］郝時遠，朱倫，常士訚，彭萍萍.熱話題與冷思考——關于“國族—國家”建構與民族政治發展理論的對話［J］.當代世界與社會主義，2013(5).

［13］胡錦濤.在中央民族工作會議暨國務院第四次全國民族團結進步表彰大會上的講話［N］.人民日報，2005－05－28.