尋找“放管結合”的均衡點：壟斷行業政府監管改革研究

摘 要：十八屆三中全會首度提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，并清晰界定政府職責，即宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境。壟斷行業政府監管①是重要的政府職能，在我國新興加轉軌的背景下，表現為對以前的嚴格管制的放松過程，又是新的監管政策與制度的建立和實施過程，是推進法治政府建設、實現政府治理現代化進程中的重要一環。當前必須完善壟斷行業政府監管的法治環境，在法治基礎上以政府職能轉變為突破口，探索簡政放權、放管結合的均衡點，根據不同行業、不同環節的壟斷性質，確定不同的監管目標和措施，強化監管能力、創新監管模式、建立完善的監管效果評價體系，使得政府監管成為一項高效的政府治理工具。

關鍵詞：放管結合；均衡；壟斷行業；政府監管

中圖分類號：F011 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）11-0074-03

一、問題的提出

對壟斷行業的政府監管是市場經濟國家的一項重要政府職能，主要是在自然壟斷和信息不對稱的領域，為了防止發生資源配置低效和確保利用者的公平利用，政府機關用法律權限，通過許可和認可手段，主要采取行政審批的形式，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規制，②實現社會福利的最大化。與西方政府監管不同，我國壟斷行業政府監管改革是在計劃經濟向市場經濟轉軌的歷史進程中實施的。計劃經濟時代，政府通過市場準入限制、價格規制、數量限制等規制方式直接對微觀經濟活動進行全面、深入的干預，指導和調控企業的經濟活動。③壟斷行業政府監管改革以來，我國基本建立了相關行業的政府監管體系和若干行業法，走上了依法行政的軌道。但我國對壟斷行業的監管還不成熟，存在規則實用性差、監管過程不透明、監管缺乏法律依據等諸多問題，與此同時，壟斷產業部分環節管制過多過嚴，市場競爭不足，產品和服務資費高，透明度低的問題仍然是社會反映強烈的熱點問題之一。現代監管制度的建立，關鍵在于政府職能的轉變，體現“放松經濟管制、加強社會性管制”的原則，大幅度減少政府對企業微觀活動的直接干預和自由裁量權。④

順應國家治理現代化的要求，政府應以自身職能轉變為突破口，更好發揮政府作用，完善壟斷行業政府監管的法治基礎，充分體現規則公平、合理預期、自負其責、事后追懲的法治方式，放管結合、善治善管，從事前審批轉向事中、事后監管，從微觀干預轉向宏觀調控，從分配資源轉向公共服務，從創造財富轉向創造環境，更好地發揮服務作用，還權于市場、放權于企業。切實把政府職能轉到宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境上來，減少行政審批和公共權力對資源配置的主導，充分體現服務型政府和規制型政府要求。

二、我國壟斷行業政府監管現狀和存在的主要問題

當前亟待從我國壟斷行業政府監管現狀出發，堅持問題導向，深入研究存在的主要問題，著力轉變政府職能、提高監管效能。

（一）我國壟斷行業政府監管現狀

1.政府監管體系逐漸建立

通過逐漸放松進入和價格管制，我國壟斷行業政府監管經歷了由計劃經濟時期的行政性管制到目前市場化監管改革轉變的過程，政府監管體系逐漸在壟斷行業建立起來，并初步形成了競爭性的市場結構。以代表性壟斷行業監管為例，如表1所示，中國電信業經歷了從政企不分到引入競爭、多次拆分重組的過程，形成了中國電信、中國移動、中國聯通三家運營商的競爭格局，監管機構是工業和信息化部。中國電力產業在2002年電力體制改革后，形成發電側由五大發電公司⑤組成的發電市場競爭格局，以及供電側由國家電網和南方電網兩大電網公司組成的產業組織格局，并成立了監管結構即國家電力監管委員會（以下簡稱“電監會”）。中國民航業形成了中國航空、東方航空和南方航空三大航空企業和民營航空公司并存的競爭性市場結構，監管機構是民航總局。我國證券市場初步建立起以政府監管為主導，集中監管和市場自律相結合的市場監管框架，并成立了監管機構即證券監督管理委員會（以下簡稱“證監會”）。

2.逐漸走向依法行政的軌道

如表1所示，在壟斷行業監管改革過程中，代表壟斷行業相繼頒布行業法，結束了壟斷行業政府監管無法可依的歷史。隨著相關行業法律、法規及規章的逐步建立，中國壟斷行業政府監管開始走向依法行政的軌道。

（二）存在的主要問題

1.政府監管的法治環境尚不完善

放松進入和價格審批事項和創建監管機構后，我國壟斷行業政府監管體系已經基本建成，但相關的監管法律和法規建設卻滯后于我國政府監管的改革實踐。

（1）政府監管缺乏立法依據

有些壟斷行業未出臺基本法，法律的缺失直接導致政府監管的法治化、制度化程度低。即使已頒布的行業法，也由于立法的歷史背景和立法思想等方面的原因，實際上并沒有對市場經濟條件下政府監管的目的、原則、程序、基本方針和監管機構的權限做出系統、有效的規定，⑦政府監管缺乏法治基礎。如我國尚未出臺《電信法》，電信行業往往以政策文件的形式對改革過程進行規范，影響了監管的透明性和可監督性，制約了電信市場公平、公正、合理地開展競爭。已頒布行業法的，如我國《電力法》沒有就成本、收益的合理范圍做出明確的規定，導致我國輸配電環節沒有形成獨立的價格，是我國電力行業體制改革的主要難點所在。

（2）監管機構法律地位不明確

此外，西方國家壟斷行業政府監管的一項重要經驗是通過行業立法，授權專業監管機構對壟斷行業依法行使監管職能，從而保證監管機構法律上的獨立性。我國壟斷行業監管機構的法律地位不明確，難以保障依法獨立實施行業監管。如《電力法》未明確國家電監會的法律地位，電監會成立以后，很多電力監管職能仍分散于國家發改委、財政部、國資委等政府機構。監管職能的分散勢必造成監管職責不清等問題，⑧不利于政府監管職能的發揮。

（3）政府監管過剩和監管缺位并存

諸如電力發電、售電，電信長途和移動電話業務等競爭性環節存在政府進入、定價管制過嚴的問題，同時我國證券發行環節管制過多過嚴，上述現象不適應壟斷行業技術進步和產業變化，不利于相關行業體制改革的持續推進。與此同時，在應當強化監管的領域，如輸配電、本地電話業務等自然壟斷環節，以及證券新股發行中出現的造假行為、利益輸送、財務粉飾，以及各種破壞市場公平博弈特征的市場操縱行為的監管、執法力度不足，存在監管缺位現象。

2.政府監管工具單一

根據西方國家政府監管改革經驗，隨著壟斷行業的技術進步，某些行業或環節會表現出競爭性特征，如電力行業的發電和售電環節、電信行業的長途和移動通信業務等，對這些競爭性環節需要取消行政審批。與此同時，不宜于引入競爭的自然壟斷環節如輸電和配電環節、電信業本地通話服務則仍需要保留行政許可，這要求政府區分不同行業和不同環節采取不同的監管工具，激勵和引導企業加大技術投入、提高生產效率。但當前我國壟斷行業政府監管工具較為單一，對激勵性監管工具運用較少，監管激勵性效應不足。如搶占未來低碳經濟制高點，我國電力行業亟待實施分布式發電和智能電網技術開發，但當前我國電力定價模式缺乏科學性與合理性，突出表現在利潤基數的形成缺乏合理的衡量標準，線性的定價模式缺乏對企業提高效率和改善經營績效的激勵。我國電信行業開發也面臨類似的問題，開發下一代電信技術網是改變我國電信基礎設施落后的局面，提高網絡帶寬、降低電信服務價格的必然要求，但我國現行的定價基本方法是合理回報定價，利潤率的確定缺乏依據，對運營商激勵效能不足。

3.政府監管能力不足

政府監管能力不足是提高壟斷行業政府監管效能的主要障礙，一方面表現在監管機構和壟斷企業之間的信息不對稱問題，如我國電力行業監管的主要難點是電價監管，由于歷史成本數據的缺失、輸配售一體化體制下公共成本分攤的困難以及專業監管人才的匱乏，電力企業比監管機構擁有明顯的信息優勢，使得監管者很難掌握電力企業的真實成本信息而進行有效定價。另一方面表現在政府事中事后監管能力不足，簡政放權后政府監管的重點后移，后端監管能力不足的現象必須改變。如我國證券行業將取消股票發行上市審批制度，實施注冊制改革，但當前監管方式基本停留在手工階段，電子取證等科技監管手段尚未充分運用，監管信息分散化、碎片化，⑨不利于發揮事中事后監管的風險控制和事后懲戒作用。

三、壟斷行業政府監管改革的主要方向

（一）依法監管

我國政府監管改革歷程是在逐步放松嚴格的進入和價格審批的基礎上，逐漸構建法治基礎的過程。今后的改革中應當更多地借鑒國外政府監管的成功經驗，以監管立法為先導工作，明確政府監管的范圍、監管依據和明確的實施程序，從夯實法治基礎層面為實現我國壟斷行業的簡政放權、有效監管的動態均衡奠定重要的基礎。

1.制定、完善壟斷行業法，夯實政府監管的法治基礎

我國壟斷行業改革已經進入攻堅階段，壟斷行業涉及面廣，是一項復雜而系統的工程，亟待夯實政府監管的法治基礎。當前應抓緊修改和完善已經頒布的行業法，如《電力法》、《民用航空法》、《證券法》、《鐵路法》等。加快新的行業立法，包括《電信法》等。以規制立法為先導從而使規制改革有法可依，通過法律來界定政府的職能與改革實施程序，從法律層面規范壟斷行業發展。對于可以由市場實現資源配置的競爭性環節，可減少一批行政許可事項，取消部分限制性、禁止性規定，同時充分發揮監管部門的作用，回應社會關切、強化監管執法和法律責任。同時要根據變化的行業特征適時地對監管政策做出調整，引導企業的健康發展。

2.明確監管機構的法律地位

首先明確政府、壟斷企業和監管機構三者在政府監管體系中的相應職能和責任，必須確保監管機構獨立于政府和壟斷企業的相關決策職能之外。同時探索建立政府監管權力清單制度，明確政府監管的權力實施范圍和監管流程，推進依法行政、依法監管。

3.監管改革于法有據

在行業立法中應根據壟斷行業及各環節的技術特征，對可引入競爭的環節和需保持政府行政許可的環節進行科學的分類，在競爭性環節減少一批行政許可事項，取消部分限制性、禁止性規定，同時強化事中事后監管執法和法律責任。在自然壟斷環節采取適合的政府監管工具，營造競爭環境，引導企業強化科技創新、提高產品質量和服務效率。做到重大改革于法有據，推動行政監管向依法監管轉變。

（二）豐富政府監管工具箱

在梳理壟斷行業競爭性環節和自然壟斷環節的基礎上，轉變政府職能、提高監管效能要改變政府監管工具單一的局面，創新監管手段，根據監管領域的特點安排具體的監管手段和方式，⑩豐富政府監管工具箱。首先，對于競爭性的業務，如發售電環節、長途和移動通訊，要在簡政放權的基礎上，充分運用負面清單工具創建公平競爭的市場環境，強化事中事后監管、凈化市場秩序和引導市場行為。對于不宜引入競爭的自然壟斷環節，要大力采取激勵性監管工具，如模仿競爭機制的特許權投標、區域標尺競爭及拍賣機制等，價格監管方面可采取激勵性的上限價格監管等，激勵壟斷企業提高服務質量和生產效率，實現健康和可持續的發展。

（三）強化政府監管能力

在政府監管實踐中，要采取新的監管技術和思路，盡量減少信息不對稱帶來的劣勢，強化政府事中事后監管能力、提高監管效能。如運用大數據處理技術，依托日常監管中形成的壟斷行業質量、成本、價格和收益等數據，建立科學的數據分析模型，開展大數據監管實踐。特別是在證券行業，可以采取大數據分析技術，監控、收集、分析市場數據，預警異常的市場交易行為，實現精準的現代化監管，提高執法精度和效率，全面提高監管效能。

（四）強化社會性監管

根據發達國家政府規制改革的經驗，放松規制和實施激勵性規制政策往往帶來產品質量下降的風險，政府管制缺位也會引發風險，如使得原本壟斷行業內生性的公共產品屬性被破壞，{11}政府應當強化社會性監管，加強壟斷行業產品和服務質量監管，切實保障普遍服務。另一方面，應當積極引入社會這一治理維度，鼓勵廣泛的社會參與，如建立更為完善的壟斷行業產品和服務質量、價格的聽證會制度，以及在信息不對稱的領域如證券業加強證券業協會等自律組織建設，從社會廣泛參與的角度提高政府監管的效能。

（五）建立完善的監管效果評價體系

目前，我國還沒有建立完善的監管效果評價制度，缺乏系統、統一的監管效果評價方法，{12}實現簡政放權、放管結合的高效政府監管體系客觀上要求建立完善的監管效果評價體系，應當采取適當的指標體系客觀全面地對壟斷行業政府監管的成效進行評價，并采取適當的分析技術研究影響政府監管效果的各種因素及其作用機制等，為完善政府監管體系、壟斷行業體制改革提供必要依據。

注 釋：

①文獻中監管又稱為規制或管制。

②〔日〕植草益，朱紹文，胡欣欣，等.微觀規制經濟學[M].中國出版社，1992.27.

③⑦張紅鳳，楊慧，等.西方國家政府規制變遷與中國政府規制改革[M].北京：經濟科學出版社，2007.4，381.

④{12}肖興志，齊鷹飛.郭曉丹，等.中國壟斷產業規制效果的實證研究[M].北京：中國社會科學出版社，2010.8，8.

⑤中國華能集團公司，中國大唐集團公司，中國華電集團公司，中國國電集團公司，中國電力投資集團公司。

⑥2013年3月，為統籌推進能源發展和改革，加強能源監督管理，國務院機構改革和職能轉變方案將國家能源局、國家電監會的職責整合，重新組建國家能源局。

⑧王含春.自然壟斷產業價格規制改革研究[D].北京交通大學博士論文，2011.17.

⑨肖鋼.推進股票發行注冊制改革 探索事中事后監管機制[N].證券時報，2015-1-16（4）.

⑩楊偉東.行政監管模式變革[J].廣東社會科學，2015（1）.

〔11〕雷德雨.我國深化政府規制改革的理論依據、行業經驗和政策選擇[J].中共貴州省委黨校學報，2014（1）.

（責任編輯 徐陽）