我國政府績效管理評估問題研究

朱茜玉　武權　王凌霄

摘 要：基于中國政府改革的不斷深入和服務型政府的建設要求，政府績效評估作為有效的政策和管理實踐工具日益被重視和采納。政府目標的多元化和政府的投入與產出無法精確量化，給政府績效評估帶來了一定困難。我國政府開展績效評估具有重要意義，同時契合十八大對于我國公務員隊伍建設的要求，但我國政府績效評估的發展還剛剛起步，在政府績效評估的機構、制度、程序等方面都存在許多問題，筆者主要分析績效管理評估體系在中國實踐中的現狀。

關鍵詞：政府績效；評估；制度障礙

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）11-0110-02

經過了三十多年的改革開放之后，中國經濟得到了長足的發展，經濟的發展促使了政治領域和社會領域取得了相應的成就。社會已由計劃經濟時代的“單位制社會”和“全能政府”社會，向和諧社會，“有限政府”和“服務型政府”轉變。對于經濟領域的改革有成本和收益進行評析，而對于公共部門的績效考核，目前國內還處于探索階段。然而迫于公眾的壓力以及政府自身存在以及發展的需要，現代政府需要在基于有限財政預算的基礎上向公民以及社會提供高效的服務，提高政府本身的管理績效的同時，提高整個政府的組織績效，因此，政府績效評估作為一種有效評估政府行為及結果的重要管理工具，日益在公共行政范疇內受到了廣泛地關注。自2006年1月，中共中央組織部領導干部考試與測評中心啟動中澳合作平衡計分卡中國化模式研究與推廣項目，黑龍江省海林市代表政府部門參與了該項目的試點工作。在多方的共同努力下，海林市設計了整套平衡計分卡體系、平衡計分卡、指標卡、行動方案和績效考核量表，并且自一把手到中基層干部以及基層公務員都量身設計量表對其進行考核，這是政府績效評估改革的一大創新性的嘗試[1]，這是我國的首次對于政府績效考核的實證落實，為了進一步完善我國的政府績效考評體系，關鍵在于建設一支政治堅定、能力過硬、作風優良、奮發有為的執政骨干隊伍的要求。

一、政府績效管理評估的歷史追溯

政府的績效評估的學術研究可以追溯到1910年，首次由庫克在一份題為《學院與工業效率》的文章中提出了如何來測量大學當中的工作效率。而二戰之時，政府績效評估正式在美國得以實踐。克拉倫斯·雷得累和赫伯特·西蒙在著作《市政工作衡量》當中，提出了評估的五個方面的內容（需求，結果，成本，努力，業績），同時將后三項合并作為對行政效率的測量[2]。而公共組織評估起始于20世紀60年代，首先在美國得以應用，而到了20世紀70年代，運用管理手段對公共組織進行評估則一度成為高潮，比如美國尼克松政府和英國撒切爾政府都一定程度上運用了這一技術。在經歷過持續的行政改革之后，美國在克林頓時期取得了較大成果，于1978年制定《文官改革法》，新一輪的政府改革的開始；然而1993年《政府績效與結果法》的頒布，進一步表明了政府公共部門的績效管理往規范化與法制化的大方向有序地推進。到了70年代末，撒切爾夫人上臺之后進行的新自由主義政府改革，推行國有企業私有化，開展政府部門和私有部門的競爭機制，注重服務質量，限制公會力量，通過一系列的行政改革，從而確立了英國的公共部門的政府績效管理制度[3]。90年代之后新公共管理運動興起，研究者關注的焦點轉向了能否讓“顧客”滿意，服務質量則變得更為重要，在西方行政管理實踐中，“效率至上”的原則漸漸被注重服務質量所取代，因此公共服務更關注質量水平以及所產生的效益。績效主義發展至此，已經被西方各國接受，因此其方法及過程更加規范化，同時也逐漸建立起來了系統的評估體系，同時逐漸由模糊的定性轉向了定性與定量相結合，政府績效有了顯著地提升，不僅僅是美國和英國這兩個廣泛應用政府績效評估的兩個國家，澳大利亞、法國等國家都相繼將政府績效評估作為了行政改革非常重要的一部分，建立了十分完整的科學評估體系，以至于西方學者驚呼“評估國”正在出現。一位專欄作家也對此感嘆到：“我們已經生活在這樣一個時代：理性思辨（reasoning）不再受尊崇，信服（conviction）才是一切。”

在我國，政府績效評估也日益受到了重視，《中國政府績效評估研究》課題組提出了一個較為系統的政府績效評估體系，它將績效考核的內容分為3個大類，即職能、影響和潛力指標，共由33項指標構成[4]。唐任伍則更為重視測度指標的選擇，并參照IMD（瑞士國際管理發展學院）的測度原理，設計了專門針對提高我國省級政府工作效率的體系，其內容涉及居民福利，政府公共服務的提供等[5]。然而，中國的政府績效測評仍然是起步狀態，仍需大量的工作去完善。

二、政績評估中的現實價值

（一）實現政府運轉優化

中國政府績效評估不僅僅可以評估政府的管理績效以及組織績效，與此同時能夠及時監測政府的工作狀態，優化政府的內部管理，中國政府績效管理評估不僅可以評估政府的管理績效，同時利于監測政府的工作狀態，有利于改進政府的內部管理，預測政府工作的發展趨勢[6]。中國政府績效管理評估的作用表現在：首先，政府績效評估是推進我國政治體制改革的重要環節。改革開放以來，市場領域的建設的前進了很多，但還存在許多問題，比如社會的公平、公正，政務公開、公共決策中的民主機制等等，在進一步深化改革過程中，必須對政府效益進行評價。同時黨的十八大對于公務員以德為先，注重實績的要求，而政府績效評估能夠有效對于公務員執政辦公的行為進行管理、激勵與矯正，更充分說明了政府的績效管理評估的重要性。

（二）提高政績，實現科學管理

政府績效評估能夠有效提高政府績效，減少決策的失誤和錯位，制定出科學的管理目標。同時在實施行政工作時，績效評估為工作中的反饋和修正提供了信息支持。由于政府本身信息采集較為困難和信息不對稱性，許多政策和社會自由的配置大都是根據部門利益偏好的考慮做出來的：當領導人在決定增加預算時，以追求部門利益而損失了公眾利益；尤其表現在當削減預算時，盲目削減，導致大量“爛尾”項目和工程的存在，導致政府權威的流失，而政府績效評估則能夠較好地規避這一問題。政府績效評估有利于在組織內部形成追求績效的意識，從而提高政府內部的管理績效，進而提升整個政府的績效。

（三）提高政府威信

政府績效評估可以有效維護政府信譽，提高政府形象。政府績效評估能夠向公民和社會展示政府的工作成果與狀況，是公眾力量制約政府的有效方式。由于政府所提供的公共產品具有壟斷性，政府沒有競爭意識，服務質量低，許多涉及到公民利益的信息也并沒有得到有效公開，政府的工作很多都是“暗箱操作”。而政府績效評估將政府的工作狀況、財政預算暴露在了陽光之下，能促使政府規范自身行為的同時，獲得公民的支持與信任。而另一方面，政府績效評估不僅是展示政府工作成果，它也將政府在一段時期內的不足暴露了出來，但這不一定會損害政府形象，政府受到來自于民意方面的壓力對不足之處進行改革，反而能樹立更好的政府形象。

三、政府績效管理考評體系的完善

雖然政府績效評估對政府產生正向效應，但我國政府績效評估發展時間較短，未形成完善的中國政府績效管理考評體系。

（一）中國政府目前績效評估指標體系不健全

現有的資料表明，中國政府績效評估體系的目標維度主要有“3E”（efficiency， effectiveness ，economy）和“政治—經濟—社會”三維邏輯框架[7]，“綜合指標—分類指標—單項指標”邏輯框架[8]，然而隨著社會的發展，我國政府績效評估的目標僅僅圍繞3E已不能滿足社會的需求，與此同時，出于目標管理的痼疾和指標體系的不健全，地方政府往往存在目標之外的事項置之不理的問題，而指標體系不健全則更導致政府績效評估結果不全面。且我國政府績效評估指標設置陳舊，未能與我國現狀完全契合，且導致地方政府“對公式現象”一直未能得到有效解決。

（二）政府績效評估具有壟斷性和封閉性

由于政府部門存在壟斷，目標復雜性，以及產出的無形產品，產出的中間性，最終商品的非商品性和生產過程的勞動密集性，生產技術的不確定性，政府活動要求政府與公民之間的互動[9]等等導致政府績效評估困難，從另一方面來說，即使要求公民參與政府績效評估，但由于我國公民素質較低，公民參與限度是制約公眾評議政府的重要因素。正如詹姆斯·威爾遜所言“要度量一個機關的輸出量常常是困難的——實際上，即使是只對什么是國家部門的輸出做一番設想都足以令人頭昏腦漲”[10]。同時，國家關于信息公開事務方面尚未存在制度漏洞，典型的“三公”消費數據，政府績效考核的模糊化處理影響了政府的威權形象，政府在公民心中的權威受到弱化，不利于公共政策的進一步推行。

（三）缺乏定量分析

中國的政府績效評估，目前主流是定性分析，定量分析不足，缺乏的足夠的數據的支撐。目前的關于中國政府績效評估主流的分析仍是簡單的指標體系建設，簡單的考核，缺乏具體的量化和測算[11]。主要是書面化的指標體系的現實測量，大量的主觀判斷，沒有足夠的具體的數據測算和演變，缺乏足夠的支撐。定性化的測量容易導致績效管理程序的非規范性和非制度化運作，容易產生腐敗和“設租”行為，違背了績效管理評估的初衷，不利于政府的服務型轉變和社會管理創新的實現。

總之，中國的績效管理評估之路道路曲折，現實的大量的制度，流程，觀念的羈絆影響了其發展和進步，但中國政府的改革信息，十八大釋放的關于建設優良的素質過硬的公務員隊伍來看，政府有決心和毅力來實現中國政府績效管理評估的加速前進。

參考文獻：

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〔9〕張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007.330-331.

〔10〕[美]R.J.斯提爾曼.公共行政學[M].北京：中國社會科學出版社，1998.143.

〔11〕崔壽君，惠婷.政府投資項目社會效果評價方法研究[J].長春大學學報，2011，21（11）：27-29.

（責任編輯 王文江）