基于多中心治理理論的銅陵市保障性住房供給研究

曹佳蕾

摘 要：銅陵市保障性住房的財政投入逐年增加，供給制度初步形成。但由于城鎮化進程的加快，銅陵住房保障面臨供給總量不足、供給制度有缺陷、分配制度不完善的問題。原因是政府單中心供給能力的限制和保障性住房配給過程中尋租的可能性。分析了多中心治理原理的運用是解決銅陵市保障性住房供給的可行性。提出在多中心治理模式下可以有效的解決單一的供給模式無法突破的供給效率低等問題。建議銅陵市應在保障性住房建設準入門檻、監管制度、土地供應、融資平臺等方面進行改革，建立起多元化的保障性住房供給體系。

關鍵詞：保障性住房；供給；多中心治理

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）11-0112-03

隨著我國城鎮化腳步的不斷加快，城市人口不斷擴張，與此同時城市中各類資源的需求量不斷上升。中國自古就有“安居樂業”的說法，在中國人的心里只有居所穩定了才能安心的從事生產勞動，在國家的十二五規劃中，也提到了要“居者有其屋”。但隨著物價的攀升，商品房價格不斷上揚，部分低收入家庭和困難群體無力購買住房。在此背景下，保障性住房的出現成為了解決這一特殊群體住房問題的重要途徑。保障性住房是相對于商品房而言，由政府為中低收入困難家庭所提供的一種住房公共產品[1]。按照我國現行的政策保障性住房主要包括：廉租房、公共租房、經濟適用房、兩限房和各種棚戶區改造[2]。因此，保障性住房是并不具備非排他性與非競爭性中的任何一個特征，但具有正外部性的公共產品，即準公共產品，因而兼具公共需求和私人需求的性質。

一、銅陵市保障性住房的現狀與問題分析

（一）銅陵市保障性住房現狀

銅陵市在解決城市中低收入群體住房困難過程中，積極探索符合本市實際情況的住房保障體系。銅陵市“十二五”規劃方案中，明確提出要通過發放廉住房補貼、推進棚戶區、舊危房改造等多種形式，解決城鎮中低收入家庭住房困難。2010年至2013年，銅陵市在保障性住房財政支出方面逐年增加資金投入力度，2010年為3.2015億元，2011年為4.2659億元，2012年為4.82億元，2013年為6.4億元，分別占當年市本級財政支出的9.76%，11.8%，9.92%，11.72%（見表1）。

同時，2008年至今，銅陵市人民政府通過一系列的地方政策，規定了廉住房、公共租房、經濟適用房以及棚戶區改造的保障范圍和保障標準，確立了保障性住房的基本政策。經過多年的實踐，銅陵市保障性住房的規劃、建設、投資、分配、管理等準入和退出機制已初步形成。從保障性住房的類型上來看，目前銅陵市保障房主要以棚戶區改造為主，廉租房、公共租房數量相對較少（見表2）。截止到2014年末銅陵市已建成各類保障性住房共計51263套，銅陵市十二五規劃中的3.9萬套棚戶區改造房已超額完成。

（二）銅陵市保障性住房面臨的問題與挑戰

銅陵市保障性住房經過多年的積累解決了一部分困難群體的住房問題。然而，新型城鎮化建設使得住房保障的任務更加艱巨。當前，銅陵市的城鎮化率為77.6%[3]，處于較高水平，發展速度較快，農村人口大量涌入城市，這就導致銅陵市的住房保障存在以下幾方面問題：一是保障性住房供應總體不足。雖然銅陵市在棚戶區改造方面超額完成了十二五期間計劃數量，但棚戶區改造的保障群體主要是擁有銅陵市本市戶籍的市區人口，新進入城市的農村人口中那些低收入勞動者，無法享受此類住房保障，而與之相對應的廉住房和公共租房數量較少，從而導致銅陵市保障性住房的總體保障能力有限。二是住房保障制度有缺陷。銅陵市的住房保障計劃由市、縣政府具體執行，中央財政對地方補助部分建設資金。要完成計劃任務，地方財政在保障性住房資金配套中往往要投入高出中央補助多倍的資金，而保障性住房中的廉住房、公共租房等基本上沒有投資回報[4]，因而出現了地方財政投入配套難、配套慢等現象。三是保障性住房分配制度不完善。從銅陵市保障性住房準入標準來看，銅陵市的保障性住房分配制度中主要考慮因素，在于申請人有無本市房產以及當前的住房條件，缺乏對其經濟收入情況的評估。保障性住房的分配具有一定的彈性，部分保障性住房最終沒有分配給最需要的人。

二、銅陵市保障性住房問題的原因分析

（一）政府單中心供給的缺陷

雖然保障性住房是準公共產品，其供給模式并不有別于其他公共產品的供給規律。在以政府為主體的傳統單中心供給模式中，公共產品的供給情況容易受到來自政府行為和官員個性等方面的影響。傳統的公共服務理論認為，由政府部門提供的公共產品存在以下特點，一是公共產品產出的收入與成本的差額不能成為個人或某一利益集團的收入；二是政府組織所得的收入不能源于產出的收入。從某種意義上來說，政府及其官員在公共服務提供的過程中缺乏利益上的激勵。邁克爾·麥金尼斯認為由政府獨自提供的公共產品，其公共利益的多寡取決于公共產品產出的單位價值和生產總成本[5]，函數表達式為：

BR=∑ViOi-TC

BR=公共利益

Vi=對于公民來說，產出i的平均單位價值

TC=生產Oi總量的總成本

該函數式成立的前提是政府機構的領導者完全處于成本提供者或公共產品消費者的控制之下，或者政府的領導者都是絕對無私的人，否則政府機構的產出和支出的決定至少有一部分要反映領導的偏好。這其中就會涉及到官員個人的政績觀和私人趨利心理等問題。此外，即使政府官員是完全無私的，官員個人對更好地服務于公眾感到滿意產生效用，但仍需滿足下面的公式：MaxU=BR+TC≤B

MaxU為政府提供公共服務的資金

B為政府預算值

即政府提供公共服務的資金只能小于或等于政府的預算值。

例如銅陵市在2013年的保障性住房建設任務目標是12600套，政府在資金的預算上必然與之相匹配，也就是說如果當年保障性住房的需求總量超過了12600套，那么政府將面臨資金短缺的問題。事實上統計數據顯示2013年的保障性住房目標只完成了8698套，造成這樣結果的原因一方面源于政府機構的運作和領導的決策，另一方面則是巨大的財政壓力。

（二）保障性住房分配中的尋租

由于政府部門在保障性住房中擁有分配權，加之保障性住房供給不足的現狀，保障房配給中存在著客觀或者人為的稀缺，這就意味著租金存在的可能性，又意味著尋租活動的潛在性，從而為保障性住房供給的腐敗提供了滋生的空間。作為保障性住房這種稀缺資源的公共權力的擁有者（國家政府機構）、使用者（官員和相關公務人員）和公共權力需求者（尋租者）三者之間在尋租活動中存在如下假設：如果保障性住房的供應對象獲得保障性住房正常的支付價格為A，保障性住房的擁有者（地方政府）單位投資的成本價為X，保障性住房配給權力的使用者（官員和公務員）設置的租金為Y。當A-X=0時公眾利益最大化，而當尋租者出現后如果尋租者想以A的價格獲得保障性住房是就需要向權力的使用者支付租金Y，則A+X-Y>0，Y是可變量，其多少取決于官員偏好、保障性住房稀缺程度、尋租者人數、監管力度等多方面原因，Y值越高公眾利益的損失就越大。而當Y值達到一定高度后就會擠掉那些真正需要保障性住房的弱勢群體，相反部分本不屬于該群體的尋租者卻以對其來說輕松承受的價格獲得保障性住房。因此，才會出現“開著豪車住經濟適用房”等部分造成社會不良影響的現象。

三、保障性住房供給中多中心治理理論運用的可行性分析

面對保障性住房這類準公共產品，傳統的資源配給模式要么是“市場化”，要么是“政府全兜”。供給完全“市場化”的結果往往會因為公共產品的外部效應而造成“搭便車”的大量產生，從而導致公共產品供給的“市場失靈”；而政府單方供給因供給能力的局限性往往會出現無效、低效等“政府失靈”。在各類公共事務治理遇到瓶頸時，公共管理領域興起了一種新的研究范式，2009年諾貝爾經濟學獎獲得者——埃莉諾·奧斯特羅姆及其研究團隊提出了“多中心治理”理論的概念。該理論的核心是，在市場化和政府集權化這兩個極端之間，一定有其他多種可能的治理方式存在，基于不同主體在功能、結構、運作環境等方面的互補性，單一的供給方式無法解決的問題將能夠得到有效解決，進而優化配置公共產品的供給[6]。多中心治理理論從更高的層面上強調了公民參與政府治理的重要性，主張用治理替代政府管理，以治理機制對付市場失靈和政府失靈，通過治理彌補政府和市場在調控和協調過程中的某些不足[7]。

多中心治理理論認為，保障性住房供給主體的多元化是提升保障房供給效率的關鍵。銅陵市目前的保障性住房供給體制是典型的單中心供給模式，資金渠道狹窄，供給效率低下，嚴重制約了銅陵市保障性住房的發展和供給。奧斯特羅姆指出，公共物品的提供除了擴大和完善官僚制結構之外，還可以有其他公共物品提供的組織形式。NGO在公共物品的供給中的作用是不可或缺的，從國外保障性住房供給模式來看，其供給主體中除了政府還包括了開發商、建筑商、國有企業、住房協會等，呈現出政府、市場與社會組織多中心治理的特征。相比與政府，NGO在公共物品的提供中具有更多的靈活性，可以解決資金短缺，預算不夠等問題，相比與市場，NGO不以盈利為目的，以公益性的目的為取向，以高度的自覺性和使命感促使公共產品供給的高效率和公眾利益的最大化。在多中心治理模式下，政府、市場和社會組織的相互依賴、相互競爭、相互合作及制衡可以有效的解決某種單一的供給模式無法解決的供給低效率問題[8]。

四、多中心治理與銅陵市保障性住房體系

銅陵市目前所采用住房保障體制理論基礎是從傳統的公共物品管理知識中得來的。這種體制已經阻礙了銅陵市保障性住房的健康發展，采用多中心治理，引入多元化的供給主體，是銅陵市保障性住房發展的未來方向。

利用多中心治理理論構建銅陵市保障性住房新的供給體系，需要市政府在政策環境上給予支持。

（一）保障性住房供給的準入制度

市場和社會組織能夠進入保障性住房供給體系是實現多中心治理的第一要素。目前我國的政策上只有開發商才能從政府部門購買土地使用權，進行房屋開發。這就限制了社會組織和專業建筑商從政府部門獲得保障性住房承建權的渠道，銅陵市政府應嘗試在保障性住房的開發和建設上放開渠道，鼓勵除開發商以外更多的市場主體和社會主體參與保障性住房的建設與供應，讓其能夠直接從政府手中獲得土地。同時將土地供應的面積化整為零，使得除開發商以外的其他市場主體和社會主體能夠參與土地競拍，防止開發商利用大塊土地收購中的資金優勢變相進行壟斷。逐步促成政府、市場、社會在銅陵市的保障性住房供應中相互競爭、制衡和相互依賴的局面。

（二）保障性住房的監管制度

在多中心治理模式中，政府對于保障性住房分配的主導地位不變，但參與主體的增加強化了社會對政府有關部門和人員的監管，能夠有效的減少尋租現象的發生。目前，銅陵市在保障性住房的配給方面雖然有公示環節，但接受群眾監督的效果有限，審核方面主要依靠政府各級部門和政府官員，在利益影響下，個別手中擁有審核通過權力的政府官員使得尋租現象得以蔓延。只有將外部監督引入到全過程才能真正遏止尋租現象。銅陵市可以通過地方法律法規解決公眾與行政主管部門信息不對稱問題，鼓勵和組織社會團體參與保障性住房的配給過程。在政府、社會、市場間建立保障性住房配給的相互監督機制。

（三）保障性住房的土地支持

保障性住房用地是控制保障房建設成本的重要環節。在我國當前的土地制度中，土地的所有權歸國家，政府對土地擁有使用和規劃的權力。銅陵市政府應加大保障性住房的土地供給力度。借助土地“增減掛”政策擴充城市建筑用地面積總量。在當前銅陵市商品房庫存量較大的現實背景下，適當減少商品房土地出讓，增加保障性住房用地計劃。

（四）保障性住房的融資渠道

實施多中心供給主體改革，需要為多元競爭主體提供融資配套支持。除了政府財政支持外，還要完善政策性金融渠道與資本市場的融資渠道，為多元主體融通長期低成本資金提供便利。目前，我國政策性住房金融制度主要是住房公積金制度，其業務主要是從消費層面提高居民的需求支付能力，而非在生產層面支持保障性住房建設。政府需要從生產層面大力發展政策性住房金融，為多元主體融通低成本資金提供便利。此外，還要積極創新房地產投資信托基金等金融工具，支持多元主體通過資本市場融資。

參考文獻：

〔1〕戴光耀.保障性住房研究綜述[J].長春理工大學學報（社會科學版），2013（03）：96-97.

〔2〕吳靜.基于過濾模型的上海市保障性住房供給研究[D].哈爾濱工業大學，2010.

〔3〕銅陵市統計局.銅陵統計年鑒[M].北京：中國統計出版社，2014.

〔4〕張雙甜，羅曉庚.保障性住房供給的博弈分析[J].工程管理學報，2010（05）：568-573.

〔5〕邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟[M].上海：三聯書店上海分店，2000.247-248.

〔6〕尚海濤，任宗哲.公共性和效率性觀點下公共產品供給模式多元化及其潛在問題[J].青海社會科學，2010（05）：31-36.

〔7〕喬耀章.再論作為非國家機構的政府[A].北京大學政府管理學院、教育部普通高校政治學重點研究基地——北京大學政治發展與政府管理研究所.政治改革與政府轉型[C].北京大學政府管理學院、教育部普通高校政治學重點研究基地——北京大學政治發展與政府管理研究所，2003.9.

〔8〕譚禹.多中心治理理論與保障性住房的多元供給[J].城市問題，2012（12）：63-67.

（責任編輯 徐陽）