淺談我國(guó)行政復(fù)議制度的不足及完善

李曉 文一舒

（中央司法警官學(xué)院，河北 保定 071000）

淺談我國(guó)行政復(fù)議制度的不足及完善

李曉 文一舒

（中央司法警官學(xué)院，河北 保定 071000）

行政復(fù)議制度是行政糾紛解決機(jī)制，限制公權(quán)力侵害，保護(hù)公民合法權(quán)益，但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中也存在諸多不足，本文擬對(duì)此簡(jiǎn)要分析，并提出合理化建議，完善行政復(fù)議制度。

現(xiàn)實(shí)不足；完善

一、現(xiàn)實(shí)不足

（一）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，缺乏獨(dú)立性。

我國(guó)的行政復(fù)議指“行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法、適當(dāng)性審查，并做出行政復(fù)議決定的一種法律制度”。①據(jù)此，復(fù)議機(jī)關(guān)通常是做出行政行為的行政機(jī)關(guān)本身或者其上級(jí)機(jī)關(guān)，它們之間存在隸屬關(guān)系，再加上行政復(fù)議本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)的制度，難免會(huì)出現(xiàn)“官官相護(hù)”的現(xiàn)象，從而違背自然公正法則。這些層層設(shè)置的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多但卻十分分散，給相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議造成了很多困難，也違背了精簡(jiǎn)與高效原則。

（二）行政復(fù)議與訴訟銜接不流暢，反而增加了訴累。

行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系與行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)息息相關(guān)。二者雖都具有救濟(jì)性質(zhì)，但銜接不暢，主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：首先體現(xiàn)在經(jīng)復(fù)議的案件進(jìn)入訴訟前，必須具備的條件不明確，例如：什么是經(jīng)復(fù)議的案件？經(jīng)復(fù)議的案件是否必須是復(fù)議機(jī)關(guān)做出維持或改變的決定？哪些經(jīng)復(fù)議的案件屬于行政訴訟的受案范圍不明確等等。其次，銜接不暢還表現(xiàn)在設(shè)置的不合理和設(shè)置的正當(dāng)性不足。“訴愿與行政訴訟制度，均系用以救濟(jì)人民受行政權(quán)之侵害，以求其復(fù)原，從其目的而言，均屬相同，并不因?yàn)榍罢邽樽月桑笳邽樗桑罢咔啡豹?dú)立性保障，而后者適用審判獨(dú)立，在其救濟(jì)價(jià)值有根本差別。”②因此，行政復(fù)議和行政訴訟之間的銜接關(guān)系直接反映了行政權(quán)與司法權(quán)的協(xié)調(diào)問題。如果銜接不好，行政權(quán)與司法權(quán)就會(huì)相互侵蝕，進(jìn)而導(dǎo)致整個(gè)行政救濟(jì)體系的紊亂，同時(shí)，也會(huì)增加公民訴訟的額外負(fù)擔(dān)，不利于公民尋求法律手段保障自己的合法權(quán)益。

二、完善建議

（一）建立相對(duì)獨(dú)立、統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。

由于我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)自身缺乏獨(dú)立性，隸屬于各級(jí)人民政府或者行政部門，沒有獨(dú)立的人、財(cái)、物權(quán)，其職責(zé)僅限于查清事實(shí)，草擬辦理意見，不能以自己的名義直接做出行政復(fù)議決定，也使它在解決糾紛方面發(fā)揮的作用大打折扣。因此，應(yīng)將行政復(fù)議機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部分離出來，成為獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的法律地位，確立行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，有利于提高行政效率，減少行政糾紛，提高行政復(fù)議行為的公正性和權(quán)威性。當(dāng)然，這樣做的前提是必須保證行政復(fù)議人員的專業(yè)性，可以設(shè)置、提高行政復(fù)議人員的進(jìn)入門檻，保障從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，同時(shí)用《行政復(fù)議法》來明確規(guī)范行政復(fù)議人員的行為，保證行政復(fù)議行為客觀、中立。另外，筆者認(rèn)為，在層層行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間應(yīng)該建立一個(gè)彼此能夠相互聯(lián)系的機(jī)構(gòu)，保障不同層級(jí)之間的行政復(fù)議工作能夠順達(dá)，減少重復(fù)復(fù)議，越級(jí)復(fù)議，提高行政復(fù)議的實(shí)效性。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，減少不必要的工作人員的開支，降低財(cái)政成本。

（二）完善行政訴訟與行政復(fù)議的銜接。

1.重新設(shè)置復(fù)議前置型。

目前，我國(guó)立法關(guān)于復(fù)議前置型的規(guī)定比較隨意，缺乏明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因而，可以重新設(shè)定。“鑒于我國(guó)目前行政復(fù)議案件居高不下的維持率和判決改變率，”③行政復(fù)議前置所具有的減輕法院負(fù)擔(dān)等的內(nèi)在功能不僅難以發(fā)揮，甚至還阻礙了當(dāng)事人及時(shí)維護(hù)合法權(quán)益，因此，必須要減少目前單行立法中所規(guī)定的復(fù)議前置情形。具體設(shè)想如下，首先，修改法規(guī)中可以設(shè)置復(fù)議前置的情形，將復(fù)議前置的情形縮小到法律之中了；其次，將復(fù)議前置限定于某些具有極強(qiáng)專業(yè)性、技術(shù)性的案件中。以便充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。此外，鑒于目前我國(guó)的行政訴訟僅僅只限于合法性審查，因此，對(duì)涉及到合理性問題的案件也應(yīng)設(shè)置復(fù)議前置，避免因法院判決駁回訴訟請(qǐng)求而導(dǎo)致當(dāng)事人無法再獲得行政救濟(jì)。

2.尊重當(dāng)事人的選擇自由。

就本質(zhì)而言，行政復(fù)議和行政訴訟都是為了保護(hù)相對(duì)人的私益而設(shè)置的。因此，在程序設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)相信相對(duì)人能夠通過程序來保護(hù)自己的權(quán)益，從而做出明智的選擇。如果復(fù)議委員會(huì)維持原具體行政行為，相對(duì)人不服的，應(yīng)由相對(duì)人選擇，即其既可以選擇原行政機(jī)關(guān)為被告向人民法院提起行政訴訟，也可以選擇復(fù)議委員會(huì)為被告向人民法院提起行政訴訟。這樣做，既尊重了相對(duì)人的選擇自由，又有助于追究行政復(fù)議委員會(huì)形式不作為(逾期不作出復(fù)議決定)和實(shí)質(zhì)不作為對(duì)復(fù)議案件不認(rèn)真審查草率維持了事)的法律責(zé)任，使相對(duì)人的訴權(quán)得到了保護(hù)，還有助于取消行政復(fù)議法中復(fù)議終局的規(guī)定，使司法最終裁決原則在行政法領(lǐng)域得到全面貫徹，使行政復(fù)議和行政訴訟這兩種救濟(jì)手段更好地銜接起來。也只有在行政相對(duì)人的自由選擇中，行政復(fù)議與行政訴訟制度的優(yōu)劣才能為相對(duì)人實(shí)際感知，二者才能在彼此的激烈的競(jìng)爭(zhēng)中獲得成長(zhǎng)，并共同強(qiáng)大起來。

注釋：

①參見姜明安著《行政法與行政訴訟法》第279頁，北京大學(xué)出版社，1999年版。

②參見蔡志方：《論訴愿與行政訴訟之關(guān)系》，載翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會(huì)編：《當(dāng)代公法理論》，738頁，臺(tái)北，月旦出版社股份有限公司，1993。

③統(tǒng)計(jì)資料顯示，在2000年至2002年間，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議案件的維持率分別為15%、52%和53.7%；山東省各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)所受理的復(fù)議案件經(jīng)復(fù)議后又起訴到法院的比重分別為26.6%、38.2%和38.8%，這些案件最終被法院判決維持的分別為52%、13%和48%。參見劉東生（山東省人民政府法制辦公室）：《行政復(fù)議制度發(fā)展障礙分析》，全國(guó)依法行政理論研討會(huì)（2003年8月，，呼和浩特）論文匯編之五。這些數(shù)據(jù)反映了當(dāng)下性橫復(fù)議制度在彌息行政糾紛，保障相對(duì)人合法權(quán)益上的乏力。

D922.1

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：1671-864X（2015）09-0040-01