淺議稅收法定

鞏暉+潘愛萍

[摘 要] 稅收法定是調整和規范稅收法律關系主體的最高原則，是實現稅收法治的基本要求，貫穿稅收法治全過程。目前，我國貫徹稅收法定中存在著憲法中缺失稅收法定條款、稅法體系整體立法層次不高、稅收行政執法約束有待加強、稅法監督制約機制欠缺等現實問題。為全面落實稅收法定，推進依法治稅進程，應健全稅收立法機制，強化稅收執法約束，完善稅法制約機制。

[關鍵詞] 稅收法定；稅收法治；稅法監督

[中圖分類號] F812.42 [文獻標識碼] A

Statutory Taxation

GONG Hui， PAN Aiping

Abstract： Statutory taxation is the highest principle in adjusting and regularizing subjects of legal relation in taxation law. It is the basic demand for realizing tax collection governed by law in the whole process. There are problems for the implementation of statutory taxation， including the lack of statutory clause， low legislative level of the taxation system， weak constraint power of administrative law enforcement in tax collection and the absence of supervision mechanism for taxation law. In this connection， taxation legislation system should be improved， tax law enforcement should be enhanced and the process of law-based tax administration should be advanced in implementing statutory taxation thoroughly and promoting the law-based tax administration.

Key words： statutory taxation， tax collection governed by law， supervison of tax law

一、稅收法定是稅收法治的基本原則與體現

稅收法定又稱稅收法定主義，是指征納主體的權利義務必須由法律加以規定，稅法的各類構成要素必須且只能由法律予以明確。即如果沒有相應法律作前提，國家不能征稅，公民也沒有納稅的義務。稅收法定包括課稅要素法定和稅務合法性兩方面內容，前者要求納稅人、征稅對象、課稅標準等基本稅收要素應由法律規定且必須明確無歧義；后者要求稅務機關必須嚴格按照法定程序依法征稅，不允許隨意加征、減征、停征或免征，無法律依據不征稅。稅收法定主義貫穿稅收法治全過程，是調整和規范稅收法律關系主體的最高原則，通過一系列稅收法律制度的建立，使征稅主體與納稅主體的稅收行為納入現代法治軌道，從而實現依法征稅和依法納稅的良性社會秩序，是法治國家基本原則在稅收領域的表現與運用。

十八屆三中全會明確提出，“落實稅收法定原則”。從稅收法定的內在要求出發，研究當前稅收立法、執法及稅法監督制約機制中存在的問題，對于正確貫徹稅收政策，規范稅收權力，促進民主與法治建設，構建和諧的社會環境具有重要的現實意義。

二、貫徹稅收法定中存在的現實問題

（一）憲法中缺失稅收法定條款

憲法在現代法治社會中具有最高的法律效力，是立法的基礎。稅法作為一個重要的部門法，也是以憲法為依據制定的。《憲法》第56條規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”第33條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”《憲法》對保護公民的合法收入、財產所有權和人身自由不受侵犯也做出了規定。這些規定是立法機關制定稅法的直接法律依據和所應遵循的基本原則。盡管稅收法定原則在我國憲法中有一定的依據，但并沒有完整、準確地體現稅收法定主義的精神。目前絕大多數國家都將稅收法定原則寫入憲法，為稅收立法提供直接依據，我國也應在《憲法》中完善相應條款。

（二）稅法體系整體立法層次不高

在我國現行稅法體系中，嚴格意義上的稅收法律只有三部：《企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《稅收征管法》，其他稅法則以全國人大授權立法和行政立法的形式存在。大量的行政立法導致一系列的現實問題：如政策的穩定性較差，下位法與上位法的沖突，各地區稅法執行標準的差異等，影響了稅法的權威性與剛性，這在很大程度上阻礙了依法治稅的進程，影響了稅收法定原則的實現。

（三）稅收行政執法約束還需進一步加強

在稅收行政執法活動中，仍然存在執法行為不規范的問題：如未嚴格按照程序法規定的方式方法、執行步驟、法律手續和執法時限進行征收管理，在稅務行政處罰中濫用稅收裁量權，稅收法律文書不規范，在減免稅審批中不能嚴格執行稅法規定，以稅務機關的制度匯編代替稅法執行等，稅務合法性有待于進一步提高。

（四）稅法監督制約機制的欠缺

稅法監督，指國家機關、各政黨、社會團體、納稅人對稅法運行過程包括稅收立法和稅法實施活動的程序及結果是否合法實施評價和監督。由于現行稅法大都以行政法規和部門規章形式制定，政府集立法、執法、監督于一身，在全國人大的監督權、撤銷權未有效運用endprint

和司法審查權有限的情況下，引起許多實際問題，稅收行政立法缺乏實質性監督。在稅收執法中還需進一步完善程序監督機制，對稅務機關的行政權力進行有效約束。稅收立法民主化進程緩慢，納稅人參與度低，納稅人維權意識及全社會法制環境的欠缺，以及稅務機關的強勢地位導致稅收司法監督難以啟動。

三、全面落實稅收法定，推進依法治稅進程

（一）健全稅收立法機制

加強全國人大及其常委會的立法工作，統一法制，防止政出多門，提高稅法權威性和穩定性。對一些授權立法和行政立法的實體稅種，時機成熟的，應由全國人大及其常委會及時制定法律，提升立法層次。推動稅收法定入憲，使國家和納稅人處于憲法上的平等地位，實現對稅收立法權的約束。制定《稅收基本法》，對稅收立法權限、立法程序等基本問題進行系統規定，發揮對整個稅收法律體系建立的主導作用和各單行稅法的統領作用，協調稅收立法、執法與司法，實現憲法精神與單行稅法的銜接。以嚴格的立法程序對國家征稅權的行使施加合理的約束與規范，確保稅法精神獲得最大程度的實現。

（二）強化稅收執法約束

首先，應在立法中對各稅種征收的法定程序予以明確規定，相關行政法規應保持一致，解決執行中的歧義問題，既保障稅務機關征稅權的有效實現，提高征收效率，又要保障納稅人合法權益，提高其納稅意識；其次，在執法活動中，也應建立和完善程序機制，促使征稅機關和人員嚴格遵守稅收程序法規定，按照法定職權范圍，依據法定授權、工作順序、法定時限進行征收活動，通過公開辦稅、納稅服務責任制及責任追究制等內部機制的建立與完善，廣泛聽取民意，保證程序的公正性，約束稅收執法權，提高稅務活動的合法性。

（三）完善稅法制約機制

人大及其相關法律監督部門應加強對稅收行政立法權的審查，在其設立上與憲法、上位法的立法精神與原則相一致，對稅收自由裁量權的設定應有條件和必要程序的限制。重視立法聽證，吸納民意。強化稅務行政復議與稅務行政訴訟，實現對稅收執法行為的有效監督。

建立合理、規范、公開的預算體制和科學嚴密的審計制度，制定相關配套措施，將法定原則貫穿在稅收的收、支、管等不同環節。通過紀檢、監察、媒體及社會中介等，對稅務機關和各類納稅人的稅收法律行為進行監督，促使全社會建立起依法守法，自覺納稅的良好外部環境。

[參 考 文 獻]

[1]劉劍文，陳立誠.稅收法定原則的生命在于落實[J].檢察風云，2014（4）

[2]胡力升.稅收法制現代化的實現方式[J].稅務研究，2004（11）

[責任編輯：王鳳娟]endprint