義務教育階段市場機制研究文獻評述

陳東升

[摘要]在市場經濟和全球化背景下，釋放教育活力，引入市場對義務教育的支持，合理分擔成本，加大社會和家庭對義務教育免費后的投入成為重大研究課題。當前研究對義務教育市場機制的內涵、市場定位、主要問題、負面影響等進行了研究，對構建市場機制主要依據理論進行了探索，還對完善市場機制從適度產業化、學校改制、市場融資、政府采購等角度提出了建設性對策。綜述當前研究，筆者認為，仍然普遍存在于概念層面，并沒有深入到具體的熱點難點問題，從系統的、實證的角度構建更為科學嚴謹的義務教育市場機制，也沒有對十八屆三中全會提出的深化市場改革給予有力的理論回應，尚缺乏可操作性和執行性。深化這一研究，勢在必行。

[關鍵詞]義務教育；市場機制；文獻

一、義務教育市場機制的內涵和問題

1.關于我國義務教育市場機制概念含糊問題

研究普遍認為，改革開放以來，盡管國家對基礎教育管理體制也進行了一些改革，但這些改革只是涉及到一些宏觀管理體制的改革，如政府體制以內的職責權限下移、加強基層政府教育的決策統籌權、農村教育實行“中央統一領導，地方負責，以縣為主”的管理體制等等，而對政府與學校之間的關系、政府如何辦學、政府如何管理學校等方面的改革卻涉及得非常少。我國現有的國有學校，實質上和我國的國有企業一樣，存在著產權不清、國有資源分布不均、國有資源浪費嚴重、辦學效率和效益低下等一系列的問題。這些問題長期以來困擾著我國基礎教育的發展。

研究同時認為，一般而言，“以財政撥款為主、多渠道籌措教育經費”，“建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”本身并無大錯。問題在于，在變革中，政府在義務教育中的責任、中央政府和地方政府的責任劃分、義務教育和非義務教育階段政府和市場的不同功能、公辦學校和民力、教育的不同作用等，都是模糊不清的，從而導致這一改革的根本缺陷：在現實的教育發展中，政府沒有把強化公共服務職能、增加教育投入作為基本戰略，而主要是“給政策”，用鼓勵經營創收的“市場機制”擴大教育資源。在此過程中，出現了“改制學?！钡膭撆e，使公辦教育逐漸走上了“營利化”的歧路，造成影響至今的嚴重問題。

2.關于教育市場化的內涵問題

研究認為，在教育理論界，“教育市場化”具有比較確定的理論內涵。它是指20世紀80年代之后西方國家在新公共管理的思潮中推行的政府治理方式的改變，主要特征是政府放松管制、解除壟斷，更多利用市場機制配置資源，改善提供公共產品的方式，實行公共事業部門的“私營化”，增加競爭，開放和培育教育市場，吸引社會資金和社會力量參與舉辦教育，從而擴大教育資源，提高資源使用效率，增加公共產品提供的豐富性。

研究同時認為，對于教育這一特殊產業，教育產業化是在不損害政府、社會和公眾利益的前提下，面向市場，以經濟效益為中心，把教育活動本身及與其密切相關或配套的其他活動，因地制宜，按產業的投入產出要求進行運作，以形成與市場經濟相適應的良性發展的運行機制，達到效益最大化之目標。

3.關于義務教育市場的定位問題

研究認為，研究教育市場機制首先要明確教育的市場主體定位。教育產業、教育產業化、教育市場化理論等，是20世紀90年代之后教育經濟學領域的研究熱點，在1998年實行高校擴招和高收費后達到高潮。1992年中共中央、國務院頒發的《關于加快發展第三產業的決定》，教育被明確列為第三產業。1999年6月召開的第三次全國教育工作會議，確立了“教育是一個全局性、先導性、戰略性基礎知識產業”的概念，明確了“擴大教育消費，拉動經濟發展”的教育改革基本思路。它打破了視教育為上層建筑的傳統思路，肯定了教育所具的產業屬性，因而被主張“教育產業化”的意見引為最重要的理論依據。

同時，要充分認識到我國的義務教育市場問題和西方市場問題是不同性質策問題。在基礎教育階段，西方國家公立教育制度改革的主題詞是學校自治、教育自由、擇校、校本管理等。這些國家政府的教育供給十分充足，保障教育公平的基本價值非常明確，教育資源十分均衡乃至過于均衡，公立學校之間由于缺乏競爭而失去了提高質量的活力。因而，西方國家的學校選擇制度改革既不是為了政府減輕財政負擔，也不是為了提高升學率，而是改革公立學校缺乏活力和特色的弊端。與高等教育的改革不同，它基本不涉及學校產權、經費或收費問題，其核心內容可以歸納為“放權”和“擇?！眱深惢顒印Ｍㄟ^權力下放，向社區和學校賦權，實行學校自治，增加教育活力，形成學校特色的多樣性，提升教育質量，促進公立學校之間的競爭?？梢?，西方國家的“教育市場化”與中國的“教育產業化”無論在宗旨、動機、價值、路徑、方法上完全不同，是兩種完全不同的“市場化”。

4.關于義務教育市場機制不明朗帶來的負面影響問題

研究認為，一是加重了政府的負擔。義務教育的有效供給所面臨的最主要問題是如何為義務教育的生產籌集到足夠的資金。政府提供義務教育的資金來源于國家財政，政府的財政能力是有限的，而人們對義務教育服務的需求是無限的，政府通過公共財政為公民免費提供服務，這時公民對義務教育服務的需求不受其公共服務價格的限制，出現了無限擴張。政府為了滿足人們的需求，不得不持續擴大義務教育的服務范圍，而政府的財政收入又限制了它的供應能力，因此加重了政府的負擔。二是加重了市場不正當競爭，催生了“擇?！奔皝y收費等熱點難點問題。那些在市場競爭中產生的所謂“名?！背浞掷檬袌鰴C制，在蜂擁而來的生源市場中收取高額的擇校費和花樣不斷翻新的各種費用，從而為教育腐敗現象的滋生開了方便之門。近些年來，義務教育亂收費屢禁不止即是這種情況的反映。可以說，學校兩極分化與教育腐敗現象是相伴而生的，都嚴重背離了義務教育公共性的特征。市場化侵蝕義務教育公共性的另一方面表現是加劇了應試教育的競爭程度，阻礙人的全面發展。

二、關于構建義務教育市場機制的主要理論和對策建議

1.關于義務教育可適度產業化問題

研究認為，義務教育在一定程度上可以回歸產業，用好市場機制。教育的本質是育人，但義務教育作為教育的一部分，正如前面所提到的除了個體發展功能外，還具有社會發展功能，如文化功能、經濟功能，這不僅是因為它直接制約著勞動力的生產和再生產，而且還因為它本身就是一個產業，是一個物質生產過程。我國當前存在的教育資源浪費、教育效率不高的現象與我國教育片面強調單一功能的歷史和現實是分不開的。單純的凸顯教育的育人功能，就會使教育，尤其是義務教育成了免費的社會公益事業，這才真正違背了教育活動的規律。義務教育的適度產業化，就是使義務教育有了產業的性質，使投入其中的資本能通過這種活動增值，能夠通過市場機制實現再生產。雖然義務教育有了產業的性質，但是產業化的義務教育仍然是教育，其本質仍然是按社會的要求與期待培養社會主義的建設者和接班人，因此，它不違背教育活動的規律和特點。

2.關于教育市場理論問題

教育市場理論由美國經濟學家弗里德曼提出，在《資本主義與自由》（1962年）的“政府在教育方面的作用”一章和《自由選擇》（1979年）的“學校的問題在哪里？”一章中闡述了他的自由擇校、教育市場等理論。經過對當時英美學校尤其是中小學發展狀況的研究，他主要提出了三個觀點。分別為：應該普及教育，反對教育壟斷；建立教育市場，允許學生自由擇校、促進教育競爭；實行教育憑單，鼓勵直接投資。弗里德曼認為，正是由于國家強制公民受教育，那么就得提供充分的優質的義務教育。但是實踐證明，政府不僅不能夠做到這些，反而阻礙了教育的普及。相反在強迫入學、教育的前提下，學生及其家長自由選擇公立學校和私立學校才有利于普及教育。他還指出，“在學校教育中，家長和兒童是消費者，教師和學校是生產者”，“學校出售教育，學生購買它。同在大多數自由市場的情形一樣，買賣雙方都受到刺激來為對方服務”。因此，學校要想生存發展，就必須同其他生產企業一樣，“生產出消費者所喜歡的質高價廉的產品”。如果某一學校不能提供學生所指望的教育，他們就會選擇另外的學校。在弗里德曼看來，教育競爭不僅有利于促進教育公平，而且通過社會力量參與，還可以促進義務教育的多樣化，并且形成公立與私立學校之間，以及私立學校內部的教育競爭，最終提高教育質量。

研究認為，需要正確認識政府和市場的不同功能。需要規范政府在市場經濟環境中的行為，明確政府是維護和促進教育公平的社會主體，明確義務教育首先是政府的義務，政府在縮小教育差距、促進義務教育均衡化、促進教育公平上負有主要責任。教育市場化的本意，應當是指充分地利用市場機制配置教育資源，大力發展真正的民辦教育，吸引社會力量、社會資源共同舉辦教育，形成民辦教育與公辦教育協調發展的格局。這是世界范圍內教育發展的共同經驗，對于我國這樣人口眾多的發展中國家，更是發展教育的必由之路。

3.關于以融資的方式構建義務教育市場機制問題

研究提出，義務教育除義務教育的財政投人之外，另一個最重要的資金來源就是民間資本。民間資本進人農村義務教育的方式可以概括為兩種情況：一是資本市場融資，一是家庭對農村義務教育的超標準（教育憑證）投入。資本市場融資可以以三種方式實現，一是股權融資。以股份制的形式組建中、小學校，進行股權融資，是一種有效的資金籌集方式。二是BOT方式融資。BOT方式即Build-Operate-Transfer的簡稱，它是近年來項目融資發展迅速的一個方向。采用BOT方式，政府對需要建設的農村中小學校不需要投入資金，政府確定項目后，采用特許權招標等方式，開發商根據政府的要求自行融資并進行建設。三是發行教育彩票融資。

4.關于對學校進行改制問題

研究提出，深化我國基礎教育領域里的改革，其中一個核心部分，就是對基礎教育階段國有學校進行改制。所謂改制就是根據社會主義市場經濟的特點和要求，改變國有學校的所有制結構，改變國有學校的辦學機制，使國有學校真正成為產權清晰、權責明確、富有活力的辦學主體。讓學校這個教育產品的生產單位真正走向市場，參與市場競爭，國家通過對市場的激發，規范、調控保證教育市場的健康發展，從而解決目前許多無法解決的問題。提出，把國有學校改造成以股份制學校為主要形式的現代學校是改制的基本方法。

研究同時認為，可遵循產業化的思路，建立中學教育市場，將公立中學以企業化運營并將其推入市場。具體做法，一是市級教育行政管理部門可以將公立學校的教育經費無償下拔制度改為按實際招收初中、高中學生人數核發教育經費，并按招生人數核定學校聘任的教師人數。二是對于中學的法人代表校長實行任期責任制，取消學校行政干部的行政級別，改為聘任制，賦予校長獨立辦學的權利，讓校長成為運營中學這個企業的“總經理”。三是將學校后勤社會化，公立學校取消行政職工的編制，改由學校自己委托專業公司負責，經費由學校自己負擔。四是教育行政管理部門負責檢查督導，不插手公立學校的日常管理，人事安排經費開支等內部事務。五是實行優勝劣汰，在保證義務教育階段學生有受教育的權利的同時，讓各類公立中學在同一起跑線上展開競爭。

5.關于建立政府采購制度問題

研究認為，可以嘗試建立政府采購制度，改變現有的政府和學校之間的管辦關系，構建新型義務教育市場機制。不再把公共教育經費直接撥給所有的公立學校，而是通過公開招標的方式，允許多個公共教育供給者之間公平競爭，最后擇優選取中標者。中標的學校由此獲得政府資金，并與政府簽定行政合同，政府通過合同對學校進行監督、管理，并具有終止合同的權力。政府采購制度可以使政府從公共教育的提供者、管理者和消費者集于一身的狀態轉變為管理者和消費者的角色，實現了公共教育供給者與消費者的分離。一是可以鼓勵公立學校與民辦學校公平競爭，充分利用教育組織之問的競爭關系，提高教育資源的利用效率。二是可以使政府的公共教育經費有機會投入民辦教育領域，扶持民辦教育的發展。三是可以使政府有機會加強對民辦教育或教育準市場制度環境的干預。

三、對現有研究的評述及關于深化研究的思考

綜合以往研究，雖然普遍將義務教育市場機制作為問題在研究，但仍然停留在理論探究的邊緣層面，沒有進入到實證的、科學的、量化探究層面，缺乏可操作性和可執行性。

1.當前的研究缺乏對具體政策的深度解讀和對具體實踐的一手素材把握

如改制學校興替問題，實際上很具體也很生動。義務教育允許改制學校存在是從2002年開始的，主要是對一些薄弱的學校開“口子”，給一些優惠政策促進其發展。主要形態有“公辦民助”（允許一些差的或新辦的公辦學校收學費），“國有民辦”（把一些公辦學校教給民間組織或個人按民辦方式辦學），“民辦公助”（政府對民辦進行扶持）。開了“口子”之后就亂了，很多地方把優質學校轉為民辦收費，有些地方政府部門伙同從中牟利。有些地方公辦規模大大壓縮，人民群眾不得不花錢上好的民辦。有些地方補助和支持不該扶持的民辦學校。一些地方意見很大，甚至出現了群體事件。國家從2005年開始叫停并清理整頓，國務院7部位組成聯席會議辦公室連續5年將其作為清理規范辦學行為工作重點。后來剩了88所，又逐一建立臺賬，進行攻堅。到目前，這一問題已經銷賬，結論是全國基本完成改制學校的清理規范工作。要么改為公辦，按公辦要求辦學，完全免費；要么改為民辦，按民辦運轉。而當前的研究很少深入到以上實踐環節。

2.當前的研究普遍沒有觸及到經費、教師、招生等一系列由諸要素構成的體系性、體制性問題

雖然，義務教育已經普遍實行免試就近入學，但民辦和公辦搶生源的問題仍然存在，在有些地方還激化了矛盾。從媒體反映，吉林、重慶、廣東、湖南、河南等地都存在相關情況，主要原因是民辦學校要自主招生權問題。

《義務教育法》規定免試就近入學（第12條），又規定，民辦學校適用《民辦教育促進法》，民促法沒有規定的適用本法。民促法沒有規定民辦的招生自主權，但《民促法實施條例》規定民辦學校有權自主確定招生范圍、方式。如果依照《義務教育法》，民辦學校很吃虧，因為其自負盈虧，沒有特殊政策很難發展。如果依照《民促法實施條例》，公辦學校不答應，因為民辦學校搶了優質生源，破壞了義務教育均衡發展的生態。關鍵是，這些民辦學校都非常優質，他們的前身就是改制學校，他們發展起來并不是靠正常的道路，絕大多數都是靠搶奪優秀教師、優秀生源而起家，至今還有一些民辦學校占有大量公辦教師，自然受到公辦學校和人民群眾攻擊。

由此，我們還看到北京一些所謂的優質學校也是如此發展起來的。一是外地優秀教師被北京挖來的越來越多，致使一些地方不敢評特級教師，評一個被挖一個。二是搶生源名目越來越多，六年級搶還不行，一直提前到五年級甚至三年級。三是公辦學?？傄壎ㄒ粋€民辦學校，“狼狽”牟利，功利發展。

這些行為和深化改革的當前諸多問題一樣，走在制度的邊緣，模糊了制度的本意，破壞了改革的初衷，影響了發展的局面。分析和解決這些問題，需要下降到具體的經費、教師、招生等問題，而現有的研究很少會如此具體地進行。

3.當前研究沒有辯證地分析現行政策對民辦學校同時犯了同一問題的兩種方向的錯誤，即該扶持的沒有扶持，該規范的缺失規范，用不作為替代扶持

從社會討論看，一方認為，義務教育是保公平的，政府主責，民辦為輔，不應大力發展，否則容易搞亂，這也符合《義務教育法》本意。另一方認為，公辦不擇校，擇校找民辦，必須發展民辦才能緩解社會矛盾。但同一觀點也會搖擺，當教育經費不足時強調發展，當面對社會輿論時，又強調公平。人民群眾認為，不管是公辦民辦，一要上好學校，二不想掏錢；有了事情就要找政府。作為政策主管部門很難。

筆者認為，改制學校和民辦學校不是不要，而是要屬性清楚、監管到位。財政性教育經費占GDP4%遠遠不夠，甚至不到世界平均線。要想優先發展教育，投入是前提，利用民辦是根本。發展民辦學校對“養尊處優”的公辦學校提高質量也是很好的刺激。但關鍵是，義務教育階段極其特殊，需要充分體現政府履責。政府服務的界限和底線在哪里，如何考量。發展民辦的程度如何拿捏，至關重要。走在制度的邊緣，必須是清晰的邊緣，否則有制度不如無制度。我體會，民促法有幾個關鍵點必須修訂，否則就是“民退法”，使公益事業變成牟利事業，使真正想辦民辦的被擠出去。回想民促法這十年，有幾所學校是為公益而來？

4.從更深一層意義講，深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，需要確立義務教育市場機制的核心理論，當前的研究并沒有提供更詳盡、總體的方案

對于事業而言，弄清義務教育市場和政府的關系是不能再糊涂下去的大事情了。由此，又引出了一個深遠的問題，未來義務教育辦學體制形態是什么？從實踐層面，如果是西方后工業社會辦學模式的話，如何轉型？是軟著陸還是硬著陸？軟著陸的話實施步驟是什么，階段任務又依據何種指導思想確定。如果是硬著陸的話，預期碰到的難題和沖突是什么，如何處置？從理論層面，這不是一個簡單辦學體制的問題，是義務教育全局的問題，關系著義務教育辦學體制的定位和基本指導理論，只有回答了這些問題，才能對《義務教育法》、民促法及其實施條例的價值取向進行反思和批判，逐步尋找出“真實”的取向，為今后的制度設計提供支撐，確保其“心甘情愿”、“不散黃”、不沖突。

（責任編輯 王永麗）