自治區自治立法現狀評析*

闕成平

實行民族區域自治制度的主要目的，是為了適應民族自治地方的特殊情況和現實需要，“使自治機關有大于一般地方的自主權?！保?］自治區自治立法狀況從立法的角度反映了自主權的實現程度。因此，研究自治區自治立法現狀無論是在法理層面還是在實踐層面，都具有十分重要的意義。

一、自治區自治立法的現狀

自1947年內蒙古自治區成立以來，民族區域自治制度在我國已經實行了近七十年，全國先后成立了五個自治區、三十個自治州和一百二十個自治縣，共一百五十五個民族自治地方。［2］近七十年來，民族自治地方制定了一定數量的自治法規。但是，有關民族自治地方自治立法的統計數據標準不一，“目前已公布的文件、報刊和相關的法律法規匯編中，尚無完整、確切與權威的統計數字。”［3］因此，為了客觀地反映自治區立法以及自治立法的狀況，筆者根據中國法律法規信息系統對五個自治區的立法情況進行了統計，并制成表1 和表2。

表1 自治區人大及其常委會立法統計表(含由其批準的地方立法、自治立法)

表2 自治區人大立法情況①(1)表1 和表2 的數據均來自中國法律法規信息系統，網址為http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs。(2)檢索選項:頒布日期:1949年10 月1 日-2014年11 月8 日;實施日期:1949年10 月1 日-2014年11 月8 日;時效性:有效;頒布單位:自治區人大及其常委會。(3)法規性質的判斷標準:根據《立法法》第63 條和66 條的規定，由自治區人大及其常委會通過生效(實施)的，認定為地方性法規;由自治區人大制定、報經全國人大常委會批準生效(實施)的，認定為自治條例和單行條例，自治條例和單行條例的區分根據名稱確定。(4)關于變通規定和補充規定，《憲法》《立法法》均未明確規定其為獨立的立法形式，其他法律的規定在立法名稱、立法主體、立法程序方面也存在較大差別，故不單獨統計，相關規定按(3)進行歸類。

從表1 來看，在五個自治區中，除西藏所制定的地方法規略少外，其他四個自治區制定的地方法規均在250-400 件，數量不算太少。但是，至今沒有制定一件自治法規，從某種意義上說，自治區在立法方面與省、直轄市沒有實質性區別，沒有體現出“使自治機關有大于一般地方的自主權”;從這些地方法規的立法主體來看，基本上均由人大常委會制定，人大制定的極少，所占比例僅1.19%。

從表2 來看，除自治區人大及其常委會的立法程序、議事規則均由人大制定外，五個自治區人大的立法權限(事權)沒有一致性，即自治區人大的立法范圍沒有確定性;至于自治區人大常委會，除了沒有制定立法程序和議事規則外，可以制定任何地方性法規(在現行有效的地方性法規中，98%以上由其制定)。

由此可見，我國自治區的自治立法權主要通過在地方性法規中對法律的規定做出變通規定和補充規定而實現，多數地方性法規僅僅規定法律執行的特殊措施。自治區立法機關并沒有制定專門的自治法規，只發布了涉及地方自治的個別決定。

二、自治區自治立法缺失之原因

自治立法是憲法賦予自治區的重要自治權，它對于自治地方經濟、文化的發展具有重大影響。如此重要的自治權，自治區為什么沒有通過自治立法來實現?究其原因，主要是立法權限、立法主體和立法程序的法律規定存在缺陷。

(一)自治區自治立法權限不明

關于立法權限的概念，學術界的研究不多，表述上也大同小異，較多采用的是:“包括一個國家中現行全部有關需要由立法加以調整和控制的事項的權力范圍。”［4］271就這一定義而言，立法權限實際主要涉及兩個范圍:一是立法事項范圍，二是立法主體的立法權范圍。前者是立法權發揮作用的對象范圍，相對立法主體而言，可稱為立法客體的范圍;后者是指立法主體立法權的大小，由于立法權的抽象性，在理解立法權的范圍時，須結合所立之法的強制程度、效力范圍才能準確把握?？梢?，只有立法權限明確，立法才能順利進行。

正是基于上述法理，不僅我國《憲法》第62、67、89 條明確列舉了全國人大及其常委會和國務院的立法權限，《立法法》第7、8、9、56 條更進一步將中央立法權限具體化。然而，有關民族自治地方的自治立法權限，無論是《憲法》還是《民族區域自治法》 《立法法》的規定，都過于籠統、概括，既不明確，更說不上具體。如《憲法》第116 條規定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?！薄稇椃ā返倪@一規定既沒有明確自治區自治立法的具體事項，也沒有明確自治區自治立法的權力限度?！读⒎ǚā贰睹褡鍏^域自治法》作為專門規定立法、民族區域自治的基本法律，本應對《憲法》的原則規定進行明晰，遺憾的是這兩部法律分別在第66、19 條的相關規定中基本上照搬《憲法》條文，使自治區自治立法權限更加模糊。

1.中央立法與自治區自治立法在立法事項上沒有明確劃分。我國實行單一制，自治區的自治立法權作為一種特殊的地方立法權源于中央授權，是對中央與自治區自治立法分權的承認。“一國的中央和地方不存在立法分權問題，就不可能有地方立法權問題?！保?］213根據法律的規定，自治區的立法事項主要表現為自治區根據本民族本區域的特點制定法規或者變通法律。以《立法法》第66條規定為例，雖然其第一款規定民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行條例，但卻沒有明確自治條例和單行條例的立法事項范圍，實質是沒有明確自治權的范圍，導致個別自治地方在制定自治條例和單行條例時不適當地將爭取權力作為基本導向，“以廣西壯族自治區為代表的各大自治區之所以費盡心力制定十幾稿的自治條例草案，其目的歸結為一點，那就是爭取權力?！保?］同樣，基于利益考慮，握有決定經濟利益分配權的國務院職能部門也不愿放權、讓利，對自治區要求實施的一些特殊政策也很難同意。在中央與自治區自治立法的這場博弈中，雙方均沒有將立法事項的明確界分作為其主要目標，使五個自治區至今未能制定出一部自治法規。

2.自治區自治立法事項與一般地方立法事項混同。根據《憲法》第115 條規定，自治區人民代表大會具有雙重法律地位:一是地方立法機關，相當于省、直轄市級人民代表大會;二是民族自治地方立法機關。因此，其立法權也具雙重性:自治立法權與一般地方立法權。但是，無論是《憲法》，還是《立法法》和《民族區域自治法》都沒有對自治立法和一般地方立法的事項進行劃分，即哪些事項應當制定自治條例和單行條例、哪些事項應當制定地方性法規并不清楚。這種事項上的不確定性在自治立法主體單一、程序復雜，難于通過，而一般地方立法具有主體多、程序簡便、易于通過等優勢，自治區無疑會優先選擇一般地方立法，最終形成“地方立法、單行法已基本上可以解決問題，并且自治區均覺得沒有必要制定自治條例”［7］的局面。

3.自治區之間的自治立法權限是否一致沒有明確的法律規定。香港、澳門同為我國的特別行政區，其“高度自治權”并不完全一致，分別由兩部基本法所確立，由于規定明確而具體，從未因權限不同而爭議。但是，關于五個自治區各自的自治立法權限卻沒有任何法律的明確規定。根據法理，各自治區的自治立法權限應當大致相同，但也應當考慮不同自治區的情況而有程度上的差異。因此，法律應當規定自治區自治立法權限的基本原則以及事權范圍，對于各自治區的特殊情況也應當通過法律做出原則性規定，而不能隨意變更。但是我國《立法法》和《民族區域自治法》均沒有對此做出明確規定，因此，中央政府不敢輕易批準某個自治區的自治法規，畢竟如何協調、兼顧各自治區的自治權并非一項輕松的工作，畢竟“民族、宗教無小事”［8］160。由于沒有明確劃分各自治區的自治立法權限，各自治區都不愿意或不希望先制定自治法規，而是相互觀望。［7］

(二)自治區自治立法主體難以履行自治立法的職責

“如果說立法技術是立法之巧慧，立法主體便是這巧慧轉化為成果的工匠?！保?］93可見，合適的和恰當的立法主體是立法的關鍵。那么，什么樣的立法主體才是合適的和恰當的?要解決這一問題，首先得搞清楚立法主體的內涵:“按照法治說，立法主體是依法有權進行或參與法的制定、認可和變動活動的國家機關的總稱。法治說強調，依法具有立法權和依法作為立法主體存在和動作，是主體必備的條件，不具備這一條件的社會組織和個人不是也不應是立法主體?！保?］164據此，我們認為合適的和恰當的立法主體應符合兩個條件:一是有權立法，指立法主體具有法律確認的立法資格;二是有能力立法，指立法主體自身具備了立法的各種條件。根據憲法及憲法性法律的規定，只有自治區人民代表大會才是自治區自治立法的合格主體，并且是唯一主體。但是，自治區人民代表大會并不符合上述兩個要求，難以勝任自治立法職責。

1.自治區人民代表大會不能自主界定立法自治權的范圍?！傲⒎嗍侵赶碛袡嗔碇笇绾芜\用國家的力量以保障這個社會及其成員的權力?！保?0］89按照這一思路，為了維護自治區及區內成員的利益，自治區人民代表大會應當有權通過制定自治法規來確定各種法律關系主體的權利義務。而自治立法作為原則上僅適用于民族自治地方的、以確定自治權和變通法律為主要內容的特殊的地方性法規，也只宜由當地的人民代表大會制定。憲法及法律的規定符合這一邏輯要求。但是，就實踐而言，自治區近七十年的立法實踐證明，自治區人大未能實現這一使命;就法理而言，自治區人大也很難完成這一職責。限于篇幅，我們僅對自治條例進行分析。

自治條例是“依照當地民族的政治、經濟和文化的特點制定并報全國人大常委會批準的，調整本地方內的民族關系以及本地方與上級國家機關關系的綜合性自治法規?！保?1］61據此，我們認為自治區自治條例的根本目的是協調民族利益，而民族關系十分復雜，不僅涉及中央與地方及自治地方之間的關系，還涉及自治地方內部不同民族之間的各種關系以及自治地方與非自治地方之間的關系。自治條例的制定過程實際上是在協調上述關系各方的利益。但是，“自治條例中通常規定了自治地方的特殊利益，但這種特殊性是在總體的利益平衡中產生的，是整個社會利益的有機組成部分，同時還在于合理地協調各種利益關系，使不同的主體在現實的利益格局中能夠尋找自己的位置?！保?2］即自治立法主體在這一過程中具有雙重職責，要扮演雙重角色:一為協調各種利益關系的第三方，一般應具有較高的權威和權力，宜由上級國家機關擔任;一為自治地方利益的維護者。在單一制的國家體制下，自治區盡管存在一定的特殊性，但仍然是中央領導下的地方，不可能具有協調中央與地方自治機關的權力，即便是自治地方之間的關系、自治地方與一般地方之間的關系，也不是自治區人民代表大會的權力所能協調的，更不用說“確定享有利益與履行義務的界限，以維護利益的整體性”［12］了。甚至自治區內部不同民族之間的關系，自治區人民代表大會也很難協調好，因為各民族是平等的，沒有至上的權力。如果不顧實際，強行制定自治條例，確定不同利益主體的權利和義務，那自治條例“在實踐中執行起來也是阻力重重”［13］。

2.自治區人民代表大會制定的自治法規質量偏低。自治區自治立法所要調整的社會關系涉及政治、經濟、文化等各個方面，既有橫向的也有縱向的，不僅要協調好內部關系還要兼顧各種外部關系。這種特殊復雜性決定了立法主體必須具有較高的立法素質和立法技巧，并且需要花費大量的人力、物力和財力，才能制定出高質量的自治立法。然而，民族自治地方大多位于政治、經濟、文化比較落后的西部地區，缺乏專門的立法人才。自治區人大“會期短，議程多”，審議自治立法的時間沒有保障。與全國各級人民代表大會每年只召開一次一樣，自治區人民代表大會每年也只召開一次，且會期很短，要審議的議題卻很多，“沒有充分的時間詳細審議自治法規案或其修改案?！保?4］27因此，自治區人大連相對簡易的一般地方立法也很少進行，更不用說去挑戰難度極大的自治立法了。我國地方立法質量普遍不高，“據地方從事地方立法工作的有關人士測估，地方立法重復中央立法、‘小法’重復‘大法’、‘后法’重復‘前法’的，約占地方立法的70-90%，如果包括地方先于中央立法的部分，重復立法的比例還要高”［15］。這種現象在自治立法中更為嚴重:自治條例草案“與民族區域自治法內容雷同現象較明顯”［15］;“很多自治條例草案都是為了盲目追求‘大而全’或‘小而全’;立法過于原則，缺乏可操作性;技術落后，缺乏規范性;脫離地方實際，針對性不強;沒有鮮明的地方特色，照抄照搬法律、行政法規、規章以及政策性文件，不能體現‘當地民族的政治、經濟和文化特點’，給人以‘為立法而立法’的印象”［16］。至于自治區自治立法草案的質量問題，有人以《廣西壯族自治區自治條例(草案)》為例具體總結為四個方面:立法語言泛政治化，缺乏法言法語;照搬照抄上位法;部分內容有違憲嫌疑;立法思想滯后。［6］

(三)自治法規報批制的程序阻礙

根據《憲法》第116 條、《民族區域自治》第19 條、《立法法》第66 條的規定，自治區自治法規“報全國人大常委會批準后生效”。學術界將其簡稱為“報批制”，認為這是自治區自治立法難以通過的主要原因，對其進行了深刻的批判。結合學術界的觀點，我們認為“報批制”在程序上阻礙自治法規的制定。

1.不利于國家賦予民族自治地方較多自主權目標的實現。民族區域自治制度作為根據我國的民族狀況而實施的一項基本政治制度，其目的是為了“使自治機關有大于一般地方的自主權”。然而，“報批制”卻使自治區的自治立法權變成了“半自治立法權”:“事前須將草案征詢國務院職能部門意見并獲同意，事后須報全國人大常委會審批后方才生效”［17］。相對于一般地方立法的備案程序而言，“報批制”無疑嚴重影響了自治區自治立法的自主性。在此基礎上，有學者根據現行法律關于民族自治地方的自治立法權和一般地方立法權的規定，對二者進行全面比較后，提出兩點質疑:一是不能籠統地講民族區域自治地方自治立法的自主性比一般地方立法大，應當具體情況具體分析;二是由于法律沒有明確自治條例、單行條例與地方性法規、地方政府規章的效力等級，不能必然得出民族區域自治地方的立法權限比一般地方要大的結論。［18］而自治區自治立法的缺失則使自治區與省、直轄市在立法方面并沒有實質性區別，所謂較大的“自主權”只是一種理想的愿景。

2.損害了自治區自治立法權的完整性。一般來說，完整的立法權應當包括起草權、審議權、表決生效權、頒布權等權能，“‘制定’包含了通過和生效的要素，排除外來的‘批準權’”［17］。根據我國憲法、法律、行政法規的規定，除較大市人大及其常委會制定的地方性法規需“批準后施行”外，所有立法，包括中央立法和一般地方立法，均不存在“批準生效”之說。雖然較大市人大及其常委會的地方立法需“批準后施行”，但“施行”與“生效”顯然是有差別的，因為“批準后施行”不能排除獲得批準前已經生效的可能性，畢竟法律只有生效后才存在施行問題。這充分說明完整的立法權一般不包括“批準權”?？梢姡幎ㄗ灾螀^自治法規須報經“批準后生效”，將“表決生效權”剝離出來的做法損害了自治區自治立法權的完整性。因此，有學者指出:“自治機關并不享有獨立的立法權。”自治立法權“是一種‘半立法權’和‘草案起草權’?！薄笆棺灾螚l例的立法活動演變成了‘中央與地方共同立法，且關鍵權在中央’的格局?！保?］這是有一定道理的。

3.損害自治區自治立法的自主性。根據憲法及憲法性法律的規定，自治區自治立法的自主性主要表現為:自治立法應當符合當地民族的政治、經濟和文化的特點，強調的是當地民族的實際情況和需要。這是自主性的應有之義。而“報批制”卻將自治區自治立法生效的決定權交由全國人大常委會行使。全國人大常委會作為國家最高權力機關的常設機構，其本身并不了解“當地民族的政治、經濟和文化的特點”，難以行使批準權。為了調查自治區的政治、經濟和文化特點，“在自治區起草自治條例的過程中，全國人大民族委員會一般都參與自治區自治條例起草的某些重要階段的工作”［19］。且不論這種參與工作是否符合“批準權”的性質，單憑參與某些重要階段的工作，就能準確、全面把握自治區的政治、經濟、文化特點了?在參與工作中，全國人大常委會的意志能不滲透到自治立法草案中去，自治區制定自治立法的自主權能不受到影響?更為嚴重的是，全國人大常委會為了分散行使“批準權”的風險，一般都會將提請批準的自治立法草案交由國務院職能部門進行預先審查，“導致自治區自治條例的命運往往掌握在國務院職能部門的手中”［6］。為求得通過，自治法規就不得不更多地犧牲自己的特點和自主性，造成“越是切實依照當地民族政治、經濟和文化特點制定并按照法律授權對不符合上述特點的某些法律具體規定做出了變通的自治條例，就越難以獲得中央立法機關的通過”［17］的現象，而沒有民族特色、不反映當地特點，片面追求與上級法律、法規保持絕對一致的自治立法則獲得批準的可能性較大。這就是為什么已通過的一些自治州、自治縣條例普遍存在照搬照抄法律、法規，較少反映地方特點和民族特點的原因。

4.批準權導致自治立法性質混亂。批準權的設立不僅損害了自治立法權的完整性，也造成了自治立法的立法主體不明確，而“批準權”本身包含了“不批準權”，一旦全國人大常委會行使“不批準權”，將導致對自治立法權的完全否定。由于法律沒有明確自治立法的批準標準，不僅給全國人大常委會批準權的行使帶來困難，在存在爭議時更多選擇維持現狀的傳統定勢下，無疑會優先行使不批準權。另一方面，批準權的設立也導致自治區自治立法的性質和位階混亂，自治立法究竟屬于“國家法律”還是特殊的“地方性法規”?很多人認為自治區的自治立法是由全國人大常委會批準的，具有國家法律的性質，“一切國家機關，包括國務院及其有關部委在內，都必須遵守，國務院的行政法規也不得同它相抵觸”［19］。但更多的人基于法的效力等級應與發布者地位相當的認識，認為自治區自治法規雖然需經全國人大常委會批準，但發布者是自治區人大常委會，當然屬于地方性法規。［17］

三、實現自治區自治立法的路徑

自治區自治立法是自治區實現民族區域自治制度的基礎工程，沒有一定的自治立法作保障，所謂的民族區域自治只能停留在政策層面，自治區的一些特殊利益只能通過“輸血式”的“恩賜”進行保護，而得不到“造血式”的制度保障。這種模式是不能持久的，只能暫時緩解民族自治地方的困境，而不可能促進民族自治地方政治、經濟和文化的長遠發展。這也許是西部大開發實施十多年來，西部未能像改革開放初期東部沿海地區那樣快速發展的重要原因之一。自治區要真正實現民族區域自治，實現經濟社會的繁榮發展，必須改革和完善自治立法體制。

(一)明確自治區自治立法權限

自治區自治立法權限不明是自治區自治立法缺失的根本原因，嚴重損害了自治區自治立法的積極性。要改變這一現象，就必須明確自治區的自治立法權限，做到“定分止爭”，使自治立法不僅成為自治區實際行使的權力，更成為自治地方國家機關應當履行的義務。

1.明確劃分中央與自治區的自治立法權限。自治區的自治立法權集中體現在《民族區域自治法》中，該法第三章用27 個條文規定了自治權(自治立法權屬于自治權的范疇)的內容，約占全部74 個條文的三分之一。自治權的內容十分廣泛，涉及政治、經濟、文化等各個方面。但是，中央與民族自治地方自治權的界限卻沒有任何法律規定，尤其是自治區自治立法需要全國人大常委會批準，造成自治區自治立法權限事實上難以行使。因此，需要通過法律明確中央和自治區自治立法權的界限，使自治區自治立法的目標和范圍明確。

2.自治區的自治立法權應與一般地方立法權合并。憲法和法律之所以賦予民族自治地方雙重立法權，顯然具有“優惠”的性質，目的是“使自治機關有大于一般地方的自主權”。要實現這一目的，就必須明確劃分一般地方立法權和自治立法權的界限，即確定各自的權限范圍。但是，就《民族區域自治法》第三章所規定的自治權所涉及的事項來看，總體上與一般地方并沒有實質性區別，都是對經濟、財政、金融和科教、文化、衛生、體育等事業進行管理。事實上，民族自治地方的任何事項都很難嚴格進行一般事項和自治事項的區分，任何事項都不可能絕對地屬于一般事項或自治事項。因此，無論是就事理之性質，還是就法律的實際規定，均難以明確一般地方立法權與自治立法權各自的范圍。這不僅給自治區立法造成不便，也使擁有雙重立法權的自治區有可能以一般地方立法替代自治立法。這也許是目前只有自治州和自治縣進行了自治立法，而沒有自治區自治立法的主要原因，因為自治州、自治縣沒有一般地方立法權，他們別無選擇，只能挑戰需經上級人大常委會批準的自治立法。如何解決自治區自治立法的困境，始終是民族法學界的一塊心病。我們認為，將這兩種立法權予以合并可能是唯一的選擇。這也是真正實現民族平等的需要，因為自治區、自治州、自治縣不平等的立法權意味著民族不平等:按照民族平等的要求，自治區、自治州、自治縣只存在人口多少、區域大小的差別，不應存在自治權和立法權上的差別。

3.明確劃分自治區人大及其常委會的立法權限。五個自治區人大立法平均僅占自治區地方立法的1.19%，此種現象主要是由自治區人大及其常委會的立法權限不明確造成的。由于人大會期短，需要審議和決定的事項多，沒有足夠的時間審議立法案，在人大常委會同樣有權立法且程序相對簡易的情況下，必然造成由人大常委會包辦地方立法的現象。這一方面損害了自治區立法的民主性，另一方面也使自治區人大基本上不從事立法活動，更無從進行自治立法活動。因此，啟動自治區自治立法，首先必須明確人大及其常委會各自的立法權限，使二者各司其職。

(二)擴大自治區自治立法主體

根據憲法及憲法性法律的規定，自治區自治立法主體是唯一的，僅限于自治區人大。但是，由于各方面的原因，自治區人大未能有效行使自治立法權，既沒有實現“使自治機關有大于一般地方的自主權”，也造成現行法律在關于自治區自治立法主體規定上的沖突，更不符合自治區自治立法的實際狀況。

首先，現行法律規定的自治區自治立法主體，既有自治區人大也有自治區人大常委會，還有“自治機關”。如《收養法》第32 條規定為“民族自治地方的人民代表大會及其常務委員會”。《森林法》第48 條規定為“自治機關”。就“自治機關”這一概念而言，自治區人民政府也是自治立法主體。

其次，一些自治區人大常委會制定的一些地方立法明顯具有自治屬性。關于自治區自治立法的自治屬性(或者說根本特征)是什么，無論是憲法還是法律均沒有規定，就憲法和法律關于自治的內容來看，應當是對法律法規的變通。第一，我國是單一制國家，民族自治地方沒有任何獨立國家和半獨立國家的性質，必須接受中央的統一領導，執行國家的法律和政策。但由于民族自治地方的政治、經濟和文化具有一定的特殊性，不能完全執行國家的法律和政策，需要進行適當變通。第二，民族自治地方自治機關的二重法律地位決定了其自治屬性在立法方面主要表現為對法律和法規的變通。根據憲法和法律的規定，單就形式看，無論是作為普通地方國家機關還是自治機關，所管理的事項都是當地的經濟、教育、科學、文化、衛生和體育等事業，這些事項本身不存在自治和非自治問題，只存在由于法律和法規的規定不完全適合當地民族特點、需要進行適當變通的情形。第三，根據現行法律的規定，民族自治地方自治立法的內容，也主要是對法律和法規進行變通。前文提到的《收養法》《森林法》《婚姻法》的相關規定均是授權對不符合民族自治地方實際的規定進行變通。這一點同樣得到了《立法法》第66 條第二款的確認，自治條例和單行條例可以“對法律和行政法規做出變通規定”。所以，我們認為自治區自治立法的自治屬性主要表現為對法律和法規的變通。據此，一些自治區人大常委會制定的一些地方立法明顯屬于自治立法，如《內蒙古自治區第五屆人民代表大會常務委員會關于變通自治區人大常務委員會會期的決定》《西藏自治區實施〈中華人民共和國收養法〉的變通規定》等。

因此，在綜合考慮法律關于自治區自治立法主體的規定及自治區立法實際的基礎上，并結合自治區人民代表大會的現實情況，我們認為應適當擴大自治區自治立法主體的范圍。此外，自治立法畢竟是對法律、法規的變通，為維護國家法制的統一，立法主體也不宜太廣，故將自治區自治立法主體確定為自治區人大及其常委會較為合適，也符合立法實際。

(三)改革自治區自治立法的報批程序

由于民族自治立法有可能突破法律規定，故設立了“報批制”來維護國家法制的統一。但是，中國實行的是中央集權下的行政分權體制，“報批制”成為阻滯自治區自治立法的重要原因。而現行法律關于自治區自治立法“報批程序”規定的不完全一致性，一方面使自治區自治立法機關難以準確把握這一程序，另一方面由于自治區具有雙重立法權，可以對“報批制”進行規避，最終造成“報批制”沒能實現其設立目的。

先看現行法律關于自治區自治立法“報批程序”的規定。經筆者對相關法律的統計，大致有五種上報情形。其中最主要的情形是報“批準后生效”，憲法、憲法性法律均如此規定;第二種情形是報“批準”，如《民事訴訟法》第16 條規定:“自治區的規定，報全國人民代表大會常務委員會批準?！钡谌N情形是報“備案”，如《收養法》第32 條、《繼承法》第35 條的規定均為報全國人大常委“備案”。第四種情形規定得較為籠統，是報“批準施行”，如《森林法》第48 條規定:“民族自治地方不能全部適用本法規定的，自治機關可以根據本法的原則，結合民族自治地方的特點，制定變通或者補充規定，依照法定程序報省、自治區或者全國人民代表大會常務委員會批準施行。”第五種情形比較模糊，是報“批準或者備案”，如《民法通則》第151 條規定:“自治區人民代表大會制定的，依照法律規定報全國人民代表大會常務委員會批準或者備案。”

再看一些自治區制定的地方性法規，如前文提到的《內蒙古自治區第五屆人民代表大會常務委員會關于變通自治區人大常務委員會會期的決定》《西藏自治區實施〈中華人民共和國收養法〉的變通規定》等，明顯具有自治屬性，但均未報經全國人大常委會批準。

基于上述法律的這些規定和自治區立法的實際，結合省級一般地方立法均為報“備案”的實際，考慮到自治區自治立法也屬于地方立法，著眼于“保證民族自治地方自治機關充分行使自治權”的需要，我們認為改革自治區自治立法程序上的“報批制”不僅是必需的，而且宜直接統一規定為“備案”制。這不僅是統一地方立法程序的要求，也可有效化解自治區立法規避法律所引發的各種問題，還可督促具有立法監督職責的國家機關充分行使事后的監督職能，尤其是改變現行“備而不查”的“報備案”制度。

［1］阿沛·阿旺晉美.關于《中華人民共和國民族區域自治法(草案)》的說明［R/OL］.(2000-12-26)［2014-11-25］.http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_ 5 001512.htm.

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