民族地區(qū)地方政府債務(wù)狀況的評價與建議

史錦華 張博文

一、引言

近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險問題引起了社會各方的高度關(guān)注。從法律角度講，地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，與債權(quán)人發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;從形成來源看，地方政府債務(wù)主要是源于地方政府和所屬機構(gòu)為公益性項目建設(shè)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。從債務(wù)管理的角度看，可以按不同的標(biāo)準(zhǔn)對地方政府債務(wù)進(jìn)行分類，如根據(jù)債務(wù)發(fā)生是否需要特定的條件，可以將地方政府債務(wù)分為直接債務(wù)和間接債務(wù);根據(jù)債務(wù)的發(fā)生是否屬于法定義務(wù)，可以將地方政府債務(wù)分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù);根據(jù)債務(wù)的表現(xiàn)形式，可以將地方政府債務(wù)分為赤字性債務(wù)和融資性債務(wù)，等等。

目前，理論界和實務(wù)界一般把有關(guān)地方政府債務(wù)問題的出現(xiàn)上溯至1994年我國的分稅制改革。隨著分稅制改革的推行和實施，“財權(quán)上移、事權(quán)下壓”成為我國各級政府間主要的分配格局，致使地方政府財政不斷吃緊，收支缺口隨之加大;在有限的轉(zhuǎn)移支付資金不能滿足的情況下，迫使地方政府不得不負(fù)債維持運轉(zhuǎn)。針對這種情況，進(jìn)入21 世紀(jì)后，出現(xiàn)了在中央政府發(fā)行國債中代理少量地方政府發(fā)行的債券，從2001年至2005年共發(fā)行1150 億元，主要目的是彌補地方政府財政資金的缺口。如果從債務(wù)總的規(guī)模看，1994 至2007年這段時間，地方政府債務(wù)發(fā)展緩慢，規(guī)模相對較小。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007 財政部調(diào)查結(jié)果是全國地方債務(wù)總額大約為4 萬億［1］36。

從2008年開始，為應(yīng)對全球金融危機，我國出臺了4 萬億大規(guī)模刺激經(jīng)濟(jì)計劃。按照此經(jīng)濟(jì)計劃，在4 萬億的總投資中，中央財政將承擔(dān)1.18 萬億，其余的2.82 萬億由地方財政自籌配套資金。面對如此龐大的資金需求規(guī)模，顯然專靠地方政府財政是無法解決的。2009年3 月，為了確保地方政府配套資金的落實，中國人民銀行與中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。此后，各級地方政府融資平臺出現(xiàn)“井噴”現(xiàn)象。從我國審計署2011年6 月26 日發(fā)布的審計公告看，短短兩三年間，全國融資平臺由不足5000 家激增至10468 家，債務(wù)額度也由原來的4 萬億增至10.7 萬億;融資規(guī)模的迅速膨脹，致使地方政府債務(wù)規(guī)模急劇增加，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。根據(jù)最新的公開資料，截至2014年1 月27 日，共30 個省級行政單位和3 個計劃單列市公布了地方政府性債務(wù)情況，各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額接近10.5 萬億元，若加上政府或有債務(wù)，債務(wù)總額將超過17.5 萬億［2］。可見，地方政府債務(wù)增加之快。

與此同時，2009年財政部開始代理地方政府發(fā)行債券，當(dāng)年發(fā)行2000 億元債券，列入省級預(yù)算管理，這成為我國首次在全國范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券。2011年10 月，財政部印發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，上海、浙江、廣東、深圳四地獲準(zhǔn)開展地方政府自行發(fā)債試點，全年共發(fā)行地方債券229 億元。2013年國務(wù)院同意由財政部代理發(fā)行地方債增至3500 億元，用于彌補地方財政收支差額。2014年又增至試點地區(qū)到10 個，全年將發(fā)行債券1092 億元①2014年試點地區(qū)分別是江蘇、廣東、山東、浙江、深圳、青島、上海、北京、江西和寧夏。，以緩解地方政府財政壓力。

二、民族地區(qū)地方政府債務(wù)來源與現(xiàn)狀

客觀上說，民族地區(qū)地方政府債務(wù)的產(chǎn)生來源與其財力的薄弱和不足直接相關(guān)。由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，財政收入規(guī)模較小，即使加上中央政府的轉(zhuǎn)移支付資金，也很難滿足地方發(fā)展對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的需要。舉借地方政府債務(wù)，拓寬地方資金籌集渠道，對促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加地方公共產(chǎn)品供給，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，以及推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和新農(nóng)村建設(shè)等方面均發(fā)揮著一定的積極作用。

從時間段分布來看，民族地區(qū)地方政府債務(wù)的發(fā)展與全國具有同步性。從財政資金收支缺口和債務(wù)負(fù)擔(dān)方面考察，應(yīng)該說比全國大部分地區(qū)形勢要嚴(yán)重。綜合判斷分析集中體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)“吃飯財政”的影響

我們知道，由于地理、歷史等原因，民族地區(qū)多地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，財源稅源偏少，財力相對匱乏，屬于業(yè)內(nèi)所說的“吃飯財政”，即主要靠中央或上級財政轉(zhuǎn)移支付來應(yīng)對財政支出。同時，民族地區(qū)又大量承擔(dān)全國的公共事務(wù)(如保衛(wèi)邊防、維護(hù)地方民族和諧安定等)以及保護(hù)資源環(huán)境等公共工程(民族地區(qū)大部分屬于我國西部，是全國的水源地和環(huán)境屏障)，這無疑制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，使地區(qū)財政收入增加受到影響。從表1 分析，2012年民族地區(qū)預(yù)算收入只占全國地方總和的10.67%，預(yù)算支出占全國的17.16%，收支缺口達(dá)11871.44 元，占全國的25.75%。盡管有中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，但仍然不能彌補民族地區(qū)巨大的財政資金缺口①財政部網(wǎng)站顯示，2012年中央對地方轉(zhuǎn)移支付共為40233.64 億元。如果按民族地區(qū)缺口占比測算，為10360.16 億元，仍有一千多億的缺口。。目前，中央對民族地區(qū)有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項性轉(zhuǎn)移支付兩種，一般性轉(zhuǎn)移支付針對全國，具體落實到民族地區(qū)的數(shù)額有一定限度，專項轉(zhuǎn)移支付則有具體用途指向，使用上又受到嚴(yán)格限制。

表1 2012年民族地區(qū)財政收支狀況表 單位:億元

(二)土地財政的影響

基于我國《預(yù)算法》的約束②我國《預(yù)算法》第28 條規(guī)定:“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”;“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。和地方發(fā)展對資金的多方面的需求，形成了地方政府特色的“土地財政”現(xiàn)象，即在財力不足的情況下，地方政府通過各種手段使用土地資源獲得地方財政收入的政府運行模式。一般來說，地方政府通過土地獲得的收益包括直接出售土地的收益和通過土地開發(fā)所拉動的一系列產(chǎn)業(yè)所帶來的稅收增長。受經(jīng)濟(jì)增長壓力和政績考核機制的影響，地方政府官員更容易選擇“土地財政”的運行模式，不斷把經(jīng)濟(jì)增長綁架在土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)上，由此不但獲得了巨額的土地出讓金，而且在短期內(nèi)也拉動了經(jīng)濟(jì)增長幅度，獲得了相應(yīng)的政績提升。但是，土地財政注定是一種不可持續(xù)的財政運行模式，短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)拉動帶來了較長時期內(nèi)多種弊端的存在，如推高房價、腐敗滋生、土地浪費等，這不僅增加了地方政府多方面的治理難度和財政壓力，尤其是其直接帶來的債務(wù)總額高企和債務(wù)風(fēng)險加大還容易引發(fā)社會多方關(guān)注和憂慮，給當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。

土地財政的一個重要指標(biāo)是直接出售土地的收入，即土地出讓金。對民族地區(qū)而言，由于總的數(shù)據(jù)獲得比較困難，只能從個別研究所用數(shù)據(jù)中窺見一斑。從審計署公開數(shù)據(jù)看，截至2012年底，11 個省級、316 個市級、1396 個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額約3.49 萬億元，占省、市、縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。［3］中國人民銀行烏魯木齊中心支行課題組(2014)指出，2003 至2011年間新疆土地出讓收入總量呈倍增態(tài)勢，2011年達(dá)到216.93 億元，占地方財政收入的比重為13.18%，但這一指標(biāo)低于全國同期水平。來自招商銀行的有關(guān)研究顯示，在2014年試點發(fā)債的十省區(qū)中，屬于民族地區(qū)的寧夏2012年的土地出讓金是151 億元，占地方財政收入的15.3%。［4］從這些數(shù)據(jù)推測，近年民族地區(qū)土地出讓金收入總額應(yīng)該增加較快，但一般占當(dāng)?shù)刎斦杖氲谋戎卦诎俜种畮祝陀谌珖蟛糠值貐^(qū)。

(三)地方政府融資平臺的大量出現(xiàn)

地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。2008年后，在全國各地方政府融資平臺“爆發(fā)式”增長的形勢下，民族地區(qū)也是不甘落后，省(區(qū))、州(市)、縣級融資平臺數(shù)量很快呈幾何狀增加。地方政府融資平臺作為舉債的主體，使地方債務(wù)規(guī)模亦如滾雪球般越滾越大，并迅速脫離了融資平臺自身以及為其提供隱性擔(dān)保的地方財政的還款實力，導(dǎo)致政府承擔(dān)的直接債務(wù)和或有債務(wù)大量增加，這被認(rèn)為是近年來地方政府債務(wù)風(fēng)險增加的首要原因。

從現(xiàn)有的一些研究資料中可以發(fā)現(xiàn)民族地區(qū)地方政府融資平臺基本情況。據(jù)2010年內(nèi)蒙古預(yù)算執(zhí)行情況審計報告顯示，全區(qū)共有融資平臺公司135 家，其中127 家負(fù)有政府性債務(wù)達(dá)830 億元;在負(fù)有政府性債務(wù)的127 家公司中，有32 家注冊資本金不到位或抽逃資本等達(dá)54 億元，有40 家虧損、47 家利潤為零;［5］在縣級政府的融資平臺方面，上述審計報告以調(diào)查樣本點巴彥淖爾市× ×旗(縣、區(qū))為例，政府有融資平臺公司3 家，截至2010年末，融資平臺公司債務(wù)總余額為59465.42 萬元，占政府性債務(wù)總額高達(dá)30.99%。另外，據(jù)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行青海省分行課題組的研究顯示，截至2012年10 月，青海省共有政府融資平臺73 家，其中與農(nóng)發(fā)行建立信貸關(guān)系的有47 家，貸款余額為93.62 億元;在47 家中，省級融資平臺3 家，貸款余額為30.35 億元，占農(nóng)發(fā)行全部政府融資平臺貸款的32.42%;地(市)級融資平臺10 家，貸款余額為29.66 億元，占全部政府融資平臺貸款的31.68%;縣級各類開發(fā)區(qū)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)投融資公司類平臺34 家，貸款余額33.61 億元，占全部平臺貸款的35.90%。［6］另有資料顯示。截至2013年6 月廣西壯族自治區(qū)一級融資平臺公司負(fù)債總額高達(dá)2915.4 億元，較上年增加669.5 億元，增長29.8%;資產(chǎn)負(fù)債率65.9%，較上年提高1.8 個百分點。［7］

民族地區(qū)地方政府融資平臺所產(chǎn)生的大量債務(wù)，不僅加大了當(dāng)?shù)氐呢斦杀竞拓斦?fù)擔(dān)，更使債務(wù)管理難度增加、債務(wù)風(fēng)險加大，并嚴(yán)重威脅到其未來財政運行的穩(wěn)定性與持續(xù)性。尤其是區(qū)、縣級融資平臺產(chǎn)生的債務(wù)量大，相比當(dāng)?shù)刎斄顩r，未來償債成本和債務(wù)風(fēng)險應(yīng)該更高。

(四)自然災(zāi)害和其他突發(fā)經(jīng)濟(jì)社會事件

在我國，以化石能源消耗為主的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式，使得大氣、水體和土壤不斷被污染和破壞，也使原本脆弱的民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境日益不堪重負(fù)。同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，當(dāng)?shù)厝罕婇L期生活困難，超載過牧、陡坡墾殖、亂砍濫伐、亂捕濫獵等現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境壓力不斷被加碼，致使災(zāi)害頻發(fā)，損失加重。以2010年為例，民族地區(qū)自然災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害和地震災(zāi)害的損失總計達(dá)1392.7億元，占全國的比例為24.7%;而環(huán)境治理污染總投資僅669.4 億元，只占全國的10.6%。［8］另外，為維護(hù)我國邊疆安全和地區(qū)和諧社會建設(shè)需要，應(yīng)對突發(fā)社會經(jīng)濟(jì)事件也需要加大備付資金和資金支付，而這些都要求財政預(yù)算資金的保障。

三、民族地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況評估

(一)理論研究層面

自從大量有關(guān)我國地方政府債務(wù)的研究成果出現(xiàn)后，有關(guān)民族地區(qū)地方政府債務(wù)問題也逐漸引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注。白宇飛(2012)通過研究提出，我國民族地區(qū)地方債務(wù)的主體構(gòu)成部分是通過地方融資平臺獲得的銀行貸款，主要集中在州(市)、縣兩級;并引用銀監(jiān)會和實地調(diào)研數(shù)據(jù)，得出在一些民族地區(qū)州(市)、縣級政府，政府性債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力之比超過100%、政府性債務(wù)余額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重超過10%的并非個案。［9］李塔娜(2013)通過對內(nèi)蒙古地方政府債務(wù)研究后指出，在2010年全區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為64.3%，加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率升至89.02%，全區(qū)總債務(wù)率達(dá)92.4%，高于當(dāng)年全國83.44%的整體水平;全區(qū)的償債率為12.9%，已接近20%的警戒線。［5］王元京等(2013)的研究成果表明，西藏、青海、甘肅、寧夏、新疆等西部地區(qū)的財政收支風(fēng)險十分嚴(yán)峻，地方“入不敷出”缺口不斷放大;2009年八個民族省區(qū)的赤字率均在百分之十以上，其中較少的是內(nèi)蒙古和廣西，分別為11.5%和12.9%，最大的是西藏為99.7%，其他分別是貴州24.43%、云南20.33%、青海36.9%、寧夏24.7% 和新疆22.4%，均明顯高于我國其他省區(qū);在地方債務(wù)評價方面，除廣西之外的7 個民族地區(qū)都在紅燈區(qū)，出現(xiàn)較高的債務(wù)負(fù)擔(dān)率。［10］所有這些研究成果都表明，民族地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險程度比較嚴(yán)重。

(二)數(shù)據(jù)實證層面①本數(shù)據(jù)實證層面部分，數(shù)據(jù)如果沒有特殊說明，均來自國家審計署公布的《2013年第32 號公告:全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》。

1.債務(wù)總體狀況

根據(jù)審計署公布的《2013年第32 號公告:全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6 月末，地方政府性債務(wù)總計17.9 萬億元，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9 萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.7 萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.3 萬億元。具體民族地區(qū)情況(見表2):債務(wù)總額共計25743 億元，其中負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額高達(dá)16799 億元(只此一項就已經(jīng)大大超過整個民族地區(qū)同期的財政收入將近一萬億元)，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)總額為4661 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4283 億;債務(wù)總額盡管占全國比重不大(為14.38%)，但相比民族地區(qū)的財政收支狀況和各方面的發(fā)展需要來說，可以判斷債務(wù)負(fù)擔(dān)比較沉重，債務(wù)風(fēng)險比較大。目前，民族地區(qū)地方政府總債務(wù)率基本在50%以上，最高的是貴州，達(dá)到92.01%;如果考慮或有債務(wù)發(fā)生的可能性，一旦控制不力，則直接導(dǎo)致債務(wù)率繼續(xù)攀升。

表2 2013年6 月民族地區(qū)地方債務(wù)情況表 單位:億元

2.政府債務(wù)層級情況

審計報告顯示，從全國的政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17780.84 億元、48434.61 億元、39573.60 億元和3070.12 億元;市縣債務(wù)占比超過80%。就全部債務(wù)而言，省級債務(wù)的份額與縣級債務(wù)相當(dāng)，且大多是或有債務(wù)，市級債務(wù)的規(guī)模最大。省、市、縣三級債務(wù)合為17.5 萬億元，較2010年底增長了63.5%。其中縣級政府性債務(wù)增長最快，增幅達(dá)77.3%，年化復(fù)合增長率為25.8%。

由于較新數(shù)據(jù)獲取方面的困難，本文依據(jù)《2007年全國地市縣財政統(tǒng)計資料》中的財政數(shù)據(jù)進(jìn)行分析(如表3)。表3 數(shù)據(jù)中看出，民族地區(qū)政府債務(wù)層級分布與全國具有一致性，層級最低的縣級政府占債務(wù)的比例最大 (西藏、青海除外)，最大的云南為62.67%，超過全國水平11.51%;市/區(qū)級債務(wù)大多在20%左右，均低于全國水平，其中最低的為貴州11.53%;省/區(qū)/直轄市級債務(wù)均高于全國水平(內(nèi)蒙古除外)。可見，民族地區(qū)債務(wù)層級集中在省/區(qū)/直轄市和縣兩級，債務(wù)水平占比總和基本在80%左右。

表3 民族地區(qū)政府債務(wù)層級狀況表

3.風(fēng)險評估情況

對債務(wù)風(fēng)險的評估首先要考察其信用風(fēng)險，這是體現(xiàn)債務(wù)主體是否有償付能力的重要指標(biāo)。李寧(2014)通過把一些債務(wù)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)性量化，制定了我國各地區(qū)信用風(fēng)險評價數(shù)據(jù)結(jié)果。［3］針對民族地區(qū)而言(見表4)，其債務(wù)承受力明顯低于債務(wù)壓力，即盡管債務(wù)數(shù)額不是很大，但其收入來源和規(guī)模較小，自然承受債務(wù)的能力也較弱。從上述表2 數(shù)據(jù)考察，政府的或有債務(wù)(負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)之和)較大，而這部分債務(wù)出現(xiàn)違約的事件相比直接債務(wù)更大，出現(xiàn)信用風(fēng)險的可能性也越大。上述表3 則顯示民族地區(qū)縣級債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，在其財政狀況普遍困難和能夠調(diào)動資源有限的情況下，其償付能力可想而知，信用違約風(fēng)險概率應(yīng)該更高。

表4 民族地區(qū)信用風(fēng)險綜合評價表

注:西藏數(shù)據(jù)暫缺。

另外需要注意的是，地方政府債務(wù)風(fēng)險不僅僅體現(xiàn)在數(shù)據(jù)實證和評估測量等定量方面，還往往體現(xiàn)在社會經(jīng)濟(jì)等難以預(yù)估風(fēng)險的定性方面。同時，債務(wù)風(fēng)險往往具有放大效應(yīng)，有可能短期內(nèi)迅速波及蔓延，影響社會經(jīng)濟(jì)政治各個方面，這一點可以從世界各國歷次債務(wù)危機和金融危機中得到驗證。

從長期來看，地方政府債務(wù)風(fēng)險不僅直接關(guān)系到我國的金融財政穩(wěn)定，更關(guān)乎整個社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運行。一旦民族地區(qū)地方政府債務(wù)出現(xiàn)違約，鑒于其自身偏弱的財政狀況，有可能直接對當(dāng)?shù)匦纬刹恍〉臎_擊，最終不得不靠國家財政資金來救助。同時，廣大民族地區(qū)對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極其重要，其長治久安不僅有利于民族地區(qū)的發(fā)展壯大，而且對我國邊疆安全、生態(tài)環(huán)境安全和社會政治生活的穩(wěn)定發(fā)揮著極大作用。有鑒于此，中央政府歷來非常重視民族地區(qū)的發(fā)展、穩(wěn)定與安全。多年來，對其財政轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先安排并不斷增加，同時，鼓勵并要求其他地區(qū)對民族地區(qū)的橫向支持，“援疆”“援藏”“對口支援”等項措施不斷加大落實，同時，在“西部大開發(fā)”“興邊富民”等發(fā)展戰(zhàn)略的推動下，優(yōu)先安排國家基礎(chǔ)項目的投入和引進(jìn)，力求從根本上解決民族地區(qū)落后局面，為全面改善并提升其財政狀況打下了良好的基礎(chǔ)。

四、總結(jié)與建議

從現(xiàn)實來看，民族地區(qū)地方債務(wù)問題由來已久，其來源與發(fā)展既有全國普遍性固有因素，也有民族地區(qū)特有因素，其債務(wù)壓力較大，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，債務(wù)風(fēng)險更應(yīng)受到重視。現(xiàn)階段，在民族地區(qū)地方債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險加大的背景下，應(yīng)重點做好以下幾個方面的工作:

第一，注重發(fā)展理念和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。注意資源環(huán)境的保護(hù)，盡量減少環(huán)境的破壞和突發(fā)性自然災(zāi)害的發(fā)生，不斷優(yōu)化和減少臨時性和突發(fā)性財政支出。同時，在結(jié)構(gòu)性減稅和財稅體制改革的政策指導(dǎo)下，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大民族地方特色經(jīng)濟(jì)，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，為地區(qū)財政收入的可持續(xù)發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

第二，摸清各級政府的債務(wù)存量和結(jié)構(gòu)，制定動態(tài)監(jiān)控機制。目前，首要任務(wù)是全面理清債務(wù)存量和結(jié)構(gòu)狀況。由民族地區(qū)省(區(qū))財政部門負(fù)責(zé)，調(diào)查并匯總本地區(qū)各級地方債務(wù)，要嚴(yán)格對照債務(wù)借款合同、還款單據(jù)、會計憑證等原始基礎(chǔ)資料，逐筆填列相關(guān)債務(wù)明細(xì)數(shù)據(jù)，切實掌握地方債務(wù)真實狀況。在此基礎(chǔ)上，建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)控數(shù)據(jù)系統(tǒng)，及時更新和填報新的債務(wù)信息，為政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機制提供基礎(chǔ)重要數(shù)據(jù)支撐。

第三，抓緊清理、整頓和限制地方融資平臺，尤其是縣級融資平臺。目前，我國《預(yù)算法》正在修改階段，下一步有可能允許地方政府經(jīng)過授權(quán)可以舉借一定額度的債務(wù)，列明用途，納入本級政府預(yù)算。在這種形勢要求下，民族地區(qū)地方政府應(yīng)抓緊清理、整頓和限制地方融資平臺，尤其是縣級融資平臺。按照產(chǎn)權(quán)屬性和公司治理要求，明確地方政府和平臺間的權(quán)責(zé)利益關(guān)系，實行政企分開。有必要的情況下，政府只以出資人身份占有股份，承擔(dān)有限責(zé)任、有限風(fēng)險;按照市場運作方式，出售、轉(zhuǎn)讓一些非公益性融資平臺，只保留針對特定公益性項目融資平臺，一旦該項目完成即撤銷平臺。嚴(yán)格限制融資平臺數(shù)量，提升資金使用效率，逐漸降低和消化融資平臺所產(chǎn)生的地方政府債務(wù)。

第四，加強對債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警和監(jiān)管。首先，按照“誰舉債、誰償還”的原則，不斷消化和降低現(xiàn)有存量債務(wù)。按照現(xiàn)有債務(wù)類別、結(jié)構(gòu)和期限，區(qū)分借債主體，分別制定不同對策，有針對性進(jìn)行消化和處置。其次，嚴(yán)格限制債務(wù)規(guī)模。債務(wù)規(guī)模要與本級財政的承受能力、償還能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要相適應(yīng)，對各級地方政府債務(wù)實行限額管理，保障必要的融資流量，把債務(wù)規(guī)模和還債時序控制在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以及財政可承受范圍內(nèi)。再次，構(gòu)建科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。在這方面，各地方政府可以參照國外和國內(nèi)的一些預(yù)警指標(biāo)體系，構(gòu)建自己相對完善的預(yù)警系統(tǒng)。但需要提醒的是，除了定期對地方債務(wù)指標(biāo)進(jìn)行量化和預(yù)估之外，還應(yīng)高度重視一些社會經(jīng)濟(jì)方面的突發(fā)因素，增加對債務(wù)風(fēng)險的非量化推斷指標(biāo)，以求盡量客觀、完整、準(zhǔn)確評價債務(wù)風(fēng)險，全面提高債務(wù)管理水平。

第五，建立各級地方債務(wù)公開制度。國家審計署定期公布對地方債務(wù)的審計結(jié)果，不僅亮出了地方債務(wù)的“家底”，而且引起了地方政府和社會大眾的廣泛關(guān)注。以此為契機，民族地區(qū)地方政府要率先建立起各級地方債務(wù)公開制度，定期向社會發(fā)布地方政府債務(wù)的有關(guān)數(shù)據(jù)和債務(wù)融資項目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督;按照債務(wù)審計的基本分類，將政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，納入預(yù)算管理;將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，納入公眾監(jiān)控范圍，體現(xiàn)政府的信息公開制度，讓公眾對政府的資產(chǎn)負(fù)債情況全面了解。

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