湘江重金屬污染綜合治理政府協作機制研究

黃暢

摘 ?要：從湘江重金屬污染研究的現狀出發，分析重金屬污染綜合治理市級政府協作機制在信息互通、利益協調、責任追究機制方面存在的主要問題，繼而提出完善湘江重金屬污染綜合治理市級政府協作機制的對策。

關鍵詞：湘江;重金屬污染;綜合治理;協作機制

湘江重金屬污染治理是中國第一個由國務院批準的重金屬污染治理試點工程。解決好湘江流域重金屬污染治理問題，關系到湘江流域地市的人民群眾身體健康與社會和諧穩定，關系到湖南經濟社會發展轉型和兩型社會建設，對我國重金屬污染治理難題的解決是一種積極探索。

一、湘江重金屬污染研究現狀

雷鳴等（2010）從水體中重金屬的污染和水體底泥中重金屬的污染分析了湘江水環境中重金屬的污染，認為湘江流域的礦產開發和冶煉活動造成了流域的重金屬污染的重要原因，須從生態補償、排污權交易、環境稅費改革和污染責任險等環境經濟政策方面入手倡導，將湖南省礦產經濟和環境保護有效地結合起來，積極探索流域綜合污染整治和保護機制的新模式。[1]劉耀馳、高栗等（2010）指出重金屬污染是湘江最顯著的特征，是一個流域的污染;湘江重金屬污染直接導致流域水環境質量嚴重下降，飲用水安全問題突出;這與地方產業結構直接相關，而有色金屬采選冶煉等行業的粗放發展是造成湘江重金屬污染的最主要原因;并提出提高產業技術水平與清潔生產水平、采取綜合治理措施、完善環保政策的落實與監管體系等建議。[2]黃穎萍（2012）分析了地方政府協作治理湘江流域跨區域水污染現狀，并據此從轉變治理理念、明確地方政府協作機制、完善利益協調機制提出加強湘江流域跨區域水污染治理中地方政府協作的對策建議。李愛年等（2012）在總結湘江重金屬污染治理工作進展的基礎上，具體分析了湘江重金屬污染治理工作存在的問題：某些對環境污染嚴重的項目尚待納入重金屬污染治理范疇、地方財政壓力較大、企業搬遷引發一系列問題、監測能力待加強、重金屬超標土地和水體難以處置等。

二、湘江重金屬污染綜合治理市級政府協作機制存在的主

要問題

湘江流域流經多個區域，每個區域政府的政治、經濟等方面發展程度都不同，他們追求的都是各自所管轄區域的快速發展，追求的都是自身政績的提升。對于諸如此類污水處理問題，需要大家前期進行投入，而收益過程漫長的工程項目往往會有懈怠。在協作處理污染的過程中往往會出現各自為戰、消極怠工現象，為了超越其他流域的業績，甚至會出現封鎖有價值的消息，壟斷先進的設施設備。

（一）信息互通機制壁壘重重。協作治理湘江重金屬污染要聯合各區域的政府部門，了解不同區域地方政府的狀況，并在協作過程中與其他區域進行信息共享。但現狀是各區域政府不會輕易將信息披露給其他區域，于是污水治理進度受到限制。在水污染治理中，對政治、經濟、文化等方面的信息了解更多的區域，說明它擁有了更多的資源。不同區域有不同的自然條件和自身需求，區域之間要想達到互補，就必須要增加了解，共享信息。不同區域的自利性導致了信息無法共享和互動，阻礙了湘江流域重金屬污染的協作防治工作。專業化的管理和明晰的權利、責任劃分是傳統的政府部門的強項，但是一直沒有建立一套信息資源共有及共享的機制。為了自身發展，各部門甚至封鎖有價值的信息。其實每個區域都有自己的信息收集、分析系統，根據這些信息再去幫助政府在政治、經濟等領域做決策。但是由于各地域方法和技術的先進程度不一樣，所得到的信息資源重要程度也就不一樣。為了滿足自身的快速成長，這些信息被封鎖、被獨享，導致對方政府發展水平不一致。

（二）利益協調機制流于形式。根據我國具體國情及環境質量考評制度，各級政府不僅要負責經濟的快速平穩發展，同時還要兼顧所轄區域的環境保護。但往往地方政府為追求政績的達標而不顧生態環境的破壞去一味的追求GDP的增長。地方政府所追求的東西都是一樣的，就是片面的去追求當地經濟的快速發展，追求自身所管轄區域的利益最大化。倘若聯合去進行水資源污染防治，就意味著各區域的特有利益將要收到限制。因此，為了最大限度的去維持自身利益，當地政府往往與污染源企業同流合污，成為他們的保護傘，根本就沒有發揮政府保護生態環境的主要責任。一旦區域與區域之間發生糾紛，各區域政府解決問題的角度都是從本區域利益考慮出發，最終問題都無法順利解決。地方保護主義已經演變成一種意識形態，甚至是潛規則了。

（三）責任追究機制難以落實。因為污染造成的生態環境破壞，影響群眾生產、生活的正常進行，對此要進行嚴格懲罰。在這之前急須解決的是補償制度，對那些不顧生態和人民群眾的生產、生活而肆意制造污染的個體和單位，要進行懲罰。明確上下游的責任是實施流域生態補償的前提，但目前一直存在兩種聲音：一種是上游從自身投資為下游提供干凈水源所付出的努力以及缺少發展機會等方面認為做出了很大犧牲和貢獻，認為下游要補償上游。另一種是下游強調如果上游污染了，還造成下游受牽連，應該上游補償下游。這也符合誰污染誰治理的原則。科斯定理中規定：劃分明確的產權歸屬，受益方要給予產權方補償;制作污染方要給予產權方補償。在補償責任主體得到確定以后，具體的補償金額又是一大麻煩事。目前，解決這個問題主要有三種辦法：支付意愿法、水資源價值法以及收入損失估算法。這三種方法各有千秋，支付意愿法實行難度很大，主觀性太強;收入損失估算法對于間接成本的估算難度較大;以為水資源價值法在實施過程中更能體現水的資源性，堅持資源是有價值的這一觀點，當然最終還是要交給市場去衡量。

三、完善湘江重金屬污染綜合治理市級政府協作機制的對策

湘江流域重金屬污染綜合治理市級政府協作機制要以科學發展觀為指導，扭轉過去僅以經濟發展為目標的發展方式和考核體制，在對市級部門和分管單位進行政績考核時，應把環境保護績效作為一項重要的指標計算到考核制度中，把生態恢復作為考核的前提標準，更加注重區域生態環境的可持續發展。對湘江流域重金屬污染綜合治理市級政府協作機制的制定要根據各區域發展不同，地域環境不同的差異，對不同地區實施有針對性的治理。

（一）完善湘江流域市級政府協作信息共享機制。信息共享是實現政府間、部門間合作的必要前提。流域水污染是一項系統、全局性的復雜工程，必須加強政府交流合作，促進信息資源共享，建立完善的政府協作信息共享機制。信息共享機制包括以下三個層面：一是政府部門間的信息共享。因為政府的信息資源都是各個職能部門根據各自職能分工和權責分配收集的，所以政府部門間的信息共享機制是政府工作開展的基礎和前提。為實現有效的信息共享，政府部門的信息收集工作必須合理分工，避免重復;信息采集后要加強交流合作，進行信息整合，建立信息庫。二是政府縱向間的信息共享。主要指的是上級政府有效獲取和利用下級政府的匯報信息，以及下級政府充分利用和獲取上級政府發布的信息。這樣的共享機制不僅有利于上級政府的科學決策，還會促進上下級政府間的溝通。三是政府橫向間的信息資源共享。這主要指的是流域內地方政府間的信息共享，同時也是整個信息共享網絡中最薄弱的鏈條。地方政府往往基于地方利益的考慮，有意設置信息壁壘和障礙，很難會主動要求共享自己的信息資源。

（二）完善湘江水環境市級政府聯合執法機制。市級政府間聯合執法機制有利于彌補單獨執法的不足，集中優勢力量提高執法效率，綜合治理跨區域水污染，維護政府間的整體利益。聯合執法機制包括以下內容：一是加強交界區域聯合監測。相鄰的市級政府環保部門組成聯合檢查隊，制定檢查計劃，對交界區域水體沿岸的企業和污染源，進行常規和突擊檢查，規范污染企業的排污標準，加強政府間溝通與合作，共同打擊環境破壞和不法行為，及時處理可能發生的水污染事件。二是增強區域保護聯合執法。對保護區域，雙方政府和環保部門要以民為本，及時調查和處理水污染超標狀況，查出事故原因，嚴懲事故責任人，并合理補償利益受損的單位和群眾，必要時可以啟動司法程序，運用司法強制手段。三是提升協作平臺工作效率。聯合執法行動中，要加強水污染的監測，在污染發生前或出現小范圍污染時，及時采取有效措施。污染事故發生后，聯合執法組織要立即介入，監督各方行為，保證信息的及時發布，盡快解決糾紛。

（三）完善湘江流域市級政府污染治理責任追究機制。我國水污染治理存在地方保護主義，以至于政府和環保部門監管不力、違法不究等，再加上行政執法人員責任不明確，權責不統一，政務透明度不高等問題，可能導致政府和環保部門的不作為或行為輕率。因而，要構建執法人員責任追究機制，追究相關執法人員的責任，讓權力行使在陽光下。首先，確定責任追究程序，建立水污染事故執法人員責任追究層級體系。根據水污染事故污染范圍大小，危害程度等情況，區分直接和間接責任，分層級地追究相關行為人責任，做到權力和責任相一致。其次，舉行聽證會，建立環境執法人員問責機制。針對未履責或濫用權力，由市級政府聯合組成問責小組，調查和收集環境執法人員的瀆職和違法行為的證據材料，并邀請相關專家和民眾參與問責，舉行聽證會。再次，依據相關法律和規范，處置瀆職和違法的環境執法人員。依據其主觀過錯大小和事故后果來認定處罰程度，承擔相應法律責任和紀律處罰。另外，在環境執法人員責任追究機制中，要確保責任追究制度的公平公正和公開透明。

參考文獻：

[1] 雷鳴等.湖南湘江流域重金屬污染的現狀與分析[J].農業環境與發展，2010（2）.

[2] 劉耀馳，高栗等.湘江重金屬污染現狀、污染原因分析與對策探討[J].環境保護科學，2010（4）.