湘江重金屬污染綜合治理政府協(xié)作機(jī)制研究

黃暢

摘 ?要：從湘江重金屬污染研究的現(xiàn)狀出發(fā)，分析重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機(jī)制在信息互通、利益協(xié)調(diào)、責(zé)任追究機(jī)制方面存在的主要問題，繼而提出完善湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機(jī)制的對策。

關(guān)鍵詞：湘江;重金屬污染;綜合治理;協(xié)作機(jī)制

湘江重金屬污染治理是中國第一個由國務(wù)院批準(zhǔn)的重金屬污染治理試點工程。解決好湘江流域重金屬污染治理問題，關(guān)系到湘江流域地市的人民群眾身體健康與社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系到湖南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型和兩型社會建設(shè)，對我國重金屬污染治理難題的解決是一種積極探索。

一、湘江重金屬污染研究現(xiàn)狀

雷鳴等（2010）從水體中重金屬的污染和水體底泥中重金屬的污染分析了湘江水環(huán)境中重金屬的污染，認(rèn)為湘江流域的礦產(chǎn)開發(fā)和冶煉活動造成了流域的重金屬污染的重要原因，須從生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、環(huán)境稅費改革和污染責(zé)任險等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方面入手倡導(dǎo)，將湖南省礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)有效地結(jié)合起來，積極探索流域綜合污染整治和保護(hù)機(jī)制的新模式。[1]劉耀馳、高栗等（2010）指出重金屬污染是湘江最顯著的特征，是一個流域的污染;湘江重金屬污染直接導(dǎo)致流域水環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降，飲用水安全問題突出;這與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接相關(guān)，而有色金屬采選冶煉等行業(yè)的粗放發(fā)展是造成湘江重金屬污染的最主要原因;并提出提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平與清潔生產(chǎn)水平、采取綜合治理措施、完善環(huán)保政策的落實與監(jiān)管體系等建議。[2]黃穎萍（2012）分析了地方政府協(xié)作治理湘江流域跨區(qū)域水污染現(xiàn)狀，并據(jù)此從轉(zhuǎn)變治理理念、明確地方政府協(xié)作機(jī)制、完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制提出加強(qiáng)湘江流域跨區(qū)域水污染治理中地方政府協(xié)作的對策建議。李愛年等（2012）在總結(jié)湘江重金屬污染治理工作進(jìn)展的基礎(chǔ)上，具體分析了湘江重金屬污染治理工作存在的問題：某些對環(huán)境污染嚴(yán)重的項目尚待納入重金屬污染治理范疇、地方財政壓力較大、企業(yè)搬遷引發(fā)一系列問題、監(jiān)測能力待加強(qiáng)、重金屬超標(biāo)土地和水體難以處置等。

二、湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機(jī)制存在的主

要問題

湘江流域流經(jīng)多個區(qū)域，每個區(qū)域政府的政治、經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)展程度都不同，他們追求的都是各自所管轄區(qū)域的快速發(fā)展，追求的都是自身政績的提升。對于諸如此類污水處理問題，需要大家前期進(jìn)行投入，而收益過程漫長的工程項目往往會有懈怠。在協(xié)作處理污染的過程中往往會出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、消極怠工現(xiàn)象，為了超越其他流域的業(yè)績，甚至?xí)霈F(xiàn)封鎖有價值的消息，壟斷先進(jìn)的設(shè)施設(shè)備。

（一）信息互通機(jī)制壁壘重重。協(xié)作治理湘江重金屬污染要聯(lián)合各區(qū)域的政府部門，了解不同區(qū)域地方政府的狀況，并在協(xié)作過程中與其他區(qū)域進(jìn)行信息共享。但現(xiàn)狀是各區(qū)域政府不會輕易將信息披露給其他區(qū)域，于是污水治理進(jìn)度受到限制。在水污染治理中，對政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的信息了解更多的區(qū)域，說明它擁有了更多的資源。不同區(qū)域有不同的自然條件和自身需求，區(qū)域之間要想達(dá)到互補(bǔ)，就必須要增加了解，共享信息。不同區(qū)域的自利性導(dǎo)致了信息無法共享和互動，阻礙了湘江流域重金屬污染的協(xié)作防治工作。專業(yè)化的管理和明晰的權(quán)利、責(zé)任劃分是傳統(tǒng)的政府部門的強(qiáng)項，但是一直沒有建立一套信息資源共有及共享的機(jī)制。為了自身發(fā)展，各部門甚至封鎖有價值的信息。其實每個區(qū)域都有自己的信息收集、分析系統(tǒng)，根據(jù)這些信息再去幫助政府在政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域做決策。但是由于各地域方法和技術(shù)的先進(jìn)程度不一樣，所得到的信息資源重要程度也就不一樣。為了滿足自身的快速成長，這些信息被封鎖、被獨享，導(dǎo)致對方政府發(fā)展水平不一致。

（二）利益協(xié)調(diào)機(jī)制流于形式。根據(jù)我國具體國情及環(huán)境質(zhì)量考評制度，各級政府不僅要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)的快速平穩(wěn)發(fā)展，同時還要兼顧所轄區(qū)域的環(huán)境保護(hù)。但往往地方政府為追求政績的達(dá)標(biāo)而不顧生態(tài)環(huán)境的破壞去一味的追求GDP的增長。地方政府所追求的東西都是一樣的，就是片面的去追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，追求自身所管轄區(qū)域的利益最大化。倘若聯(lián)合去進(jìn)行水資源污染防治，就意味著各區(qū)域的特有利益將要收到限制。因此，為了最大限度的去維持自身利益，當(dāng)?shù)卣c污染源企業(yè)同流合污，成為他們的保護(hù)傘，根本就沒有發(fā)揮政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主要責(zé)任。一旦區(qū)域與區(qū)域之間發(fā)生糾紛，各區(qū)域政府解決問題的角度都是從本區(qū)域利益考慮出發(fā)，最終問題都無法順利解決。地方保護(hù)主義已經(jīng)演變成一種意識形態(tài)，甚至是潛規(guī)則了。

（三）責(zé)任追究機(jī)制難以落實。因為污染造成的生態(tài)環(huán)境破壞，影響群眾生產(chǎn)、生活的正常進(jìn)行，對此要進(jìn)行嚴(yán)格懲罰。在這之前急須解決的是補(bǔ)償制度，對那些不顧生態(tài)和人民群眾的生產(chǎn)、生活而肆意制造污染的個體和單位，要進(jìn)行懲罰。明確上下游的責(zé)任是實施流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤幔壳耙恢贝嬖趦煞N聲音：一種是上游從自身投資為下游提供干凈水源所付出的努力以及缺少發(fā)展機(jī)會等方面認(rèn)為做出了很大犧牲和貢獻(xiàn)，認(rèn)為下游要補(bǔ)償上游。另一種是下游強(qiáng)調(diào)如果上游污染了，還造成下游受牽連，應(yīng)該上游補(bǔ)償下游。這也符合誰污染誰治理的原則。科斯定理中規(guī)定：劃分明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，受益方要給予產(chǎn)權(quán)方補(bǔ)償;制作污染方要給予產(chǎn)權(quán)方補(bǔ)償。在補(bǔ)償責(zé)任主體得到確定以后，具體的補(bǔ)償金額又是一大麻煩事。目前，解決這個問題主要有三種辦法：支付意愿法、水資源價值法以及收入損失估算法。這三種方法各有千秋，支付意愿法實行難度很大，主觀性太強(qiáng);收入損失估算法對于間接成本的估算難度較大;以為水資源價值法在實施過程中更能體現(xiàn)水的資源性，堅持資源是有價值的這一觀點，當(dāng)然最終還是要交給市場去衡量。

三、完善湘江重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機(jī)制的對策

湘江流域重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機(jī)制要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)過去僅以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展方式和考核體制，在對市級部門和分管單位進(jìn)行政績考核時，應(yīng)把環(huán)境保護(hù)績效作為一項重要的指標(biāo)計算到考核制度中，把生態(tài)恢復(fù)作為考核的前提標(biāo)準(zhǔn)，更加注重區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。對湘江流域重金屬污染綜合治理市級政府協(xié)作機(jī)制的制定要根據(jù)各區(qū)域發(fā)展不同，地域環(huán)境不同的差異，對不同地區(qū)實施有針對性的治理。

（一）完善湘江流域市級政府協(xié)作信息共享機(jī)制。信息共享是實現(xiàn)政府間、部門間合作的必要前提。流域水污染是一項系統(tǒng)、全局性的復(fù)雜工程，必須加強(qiáng)政府交流合作，促進(jìn)信息資源共享，建立完善的政府協(xié)作信息共享機(jī)制。信息共享機(jī)制包括以下三個層面：一是政府部門間的信息共享。因為政府的信息資源都是各個職能部門根據(jù)各自職能分工和權(quán)責(zé)分配收集的，所以政府部門間的信息共享機(jī)制是政府工作開展的基礎(chǔ)和前提。為實現(xiàn)有效的信息共享，政府部門的信息收集工作必須合理分工，避免重復(fù);信息采集后要加強(qiáng)交流合作，進(jìn)行信息整合，建立信息庫。二是政府縱向間的信息共享。主要指的是上級政府有效獲取和利用下級政府的匯報信息，以及下級政府充分利用和獲取上級政府發(fā)布的信息。這樣的共享機(jī)制不僅有利于上級政府的科學(xué)決策，還會促進(jìn)上下級政府間的溝通。三是政府橫向間的信息資源共享。這主要指的是流域內(nèi)地方政府間的信息共享，同時也是整個信息共享網(wǎng)絡(luò)中最薄弱的鏈條。地方政府往往基于地方利益的考慮，有意設(shè)置信息壁壘和障礙，很難會主動要求共享自己的信息資源。

（二）完善湘江水環(huán)境市級政府聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。市級政府間聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制有利于彌補(bǔ)單獨執(zhí)法的不足，集中優(yōu)勢力量提高執(zhí)法效率，綜合治理跨區(qū)域水污染，維護(hù)政府間的整體利益。聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制包括以下內(nèi)容：一是加強(qiáng)交界區(qū)域聯(lián)合監(jiān)測。相鄰的市級政府環(huán)保部門組成聯(lián)合檢查隊，制定檢查計劃，對交界區(qū)域水體沿岸的企業(yè)和污染源，進(jìn)行常規(guī)和突擊檢查，規(guī)范污染企業(yè)的排污標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政府間溝通與合作，共同打擊環(huán)境破壞和不法行為，及時處理可能發(fā)生的水污染事件。二是增強(qiáng)區(qū)域保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法。對保護(hù)區(qū)域，雙方政府和環(huán)保部門要以民為本，及時調(diào)查和處理水污染超標(biāo)狀況，查出事故原因，嚴(yán)懲事故責(zé)任人，并合理補(bǔ)償利益受損的單位和群眾，必要時可以啟動司法程序，運(yùn)用司法強(qiáng)制手段。三是提升協(xié)作平臺工作效率。聯(lián)合執(zhí)法行動中，要加強(qiáng)水污染的監(jiān)測，在污染發(fā)生前或出現(xiàn)小范圍污染時，及時采取有效措施。污染事故發(fā)生后，聯(lián)合執(zhí)法組織要立即介入，監(jiān)督各方行為，保證信息的及時發(fā)布，盡快解決糾紛。

（三）完善湘江流域市級政府污染治理責(zé)任追究機(jī)制。我國水污染治理存在地方保護(hù)主義，以至于政府和環(huán)保部門監(jiān)管不力、違法不究等，再加上行政執(zhí)法人員責(zé)任不明確，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，政務(wù)透明度不高等問題，可能導(dǎo)致政府和環(huán)保部門的不作為或行為輕率。因而，要構(gòu)建執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制，追究相關(guān)執(zhí)法人員的責(zé)任，讓權(quán)力行使在陽光下。首先，確定責(zé)任追究程序，建立水污染事故執(zhí)法人員責(zé)任追究層級體系。根據(jù)水污染事故污染范圍大小，危害程度等情況，區(qū)分直接和間接責(zé)任，分層級地追究相關(guān)行為人責(zé)任，做到權(quán)力和責(zé)任相一致。其次，舉行聽證會，建立環(huán)境執(zhí)法人員問責(zé)機(jī)制。針對未履責(zé)或濫用權(quán)力，由市級政府聯(lián)合組成問責(zé)小組，調(diào)查和收集環(huán)境執(zhí)法人員的瀆職和違法行為的證據(jù)材料，并邀請相關(guān)專家和民眾參與問責(zé)，舉行聽證會。再次，依據(jù)相關(guān)法律和規(guī)范，處置瀆職和違法的環(huán)境執(zhí)法人員。依據(jù)其主觀過錯大小和事故后果來認(rèn)定處罰程度，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任和紀(jì)律處罰。另外，在環(huán)境執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制中，要確保責(zé)任追究制度的公平公正和公開透明。

參考文獻(xiàn)：

[1] 雷鳴等.湖南湘江流域重金屬污染的現(xiàn)狀與分析[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展，2010（2）.

[2] 劉耀馳，高栗等.湘江重金屬污染現(xiàn)狀、污染原因分析與對策探討[J].環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2010（4）.