英國災害防御策略及啟示

中國災害防御協會 金磊

英國災害防御策略及啟示

Disaster prevention strategy in UK and its enlightenment

中國災害防御協會 金磊

17世紀中葉，英國倫敦已徘徊在崩潰的邊緣，不僅是因為急速增加的人口對城市的挑戰，也包括瘟疫的蔓延奪去了十幾萬人的生命，但真正徹底摧毀倫敦的是1666年9月2日那場燒了4天的大火，包括圣保羅大教堂在內的倫敦主要建筑幾乎全部燃成灰燼，以至于作家艾佛林說“倫敦再也不在了”。然而，了不起的不列顛，在其后60多年時間內，浴火重生，宛如鳳凰般在灰燼中崛起，一舉成為歐洲最大的世界城市之一，成為國際貿易的風向標。現今，倫敦乃至英國成為安全的象征，從中我們能發現什么呢？它對正強化新型城鎮化建設、強化城市群及“一體化”建設的中國經濟，有哪些安全保障的管理與技術啟示呢？值得我們深思。

從倫敦大火紀念碑說起

位于倫敦橋北端的英格蘭銀行附近有座高達61米的大火紀念碑，游客可沿311階旋轉樓梯到達碑頂，俯瞰倫敦城精美絕倫的風光。倫敦歷史上最嚴重的火災發生在1666年9月2日凌晨1時，自倫敦普丁巷（Pudding Lane）一間面包房失火開始，在風的作用下火焰掠過全是木屋的街道，吞沒了泰晤士河兩岸的倉庫，蔓延了整個城市，4天中有87幢教堂、44家公司，超過1.3萬間民房被焚毀。對于此次火災，也有人如此評價其“貢獻”：它對爆發于歐洲，在1665年蔓延于倫敦且造成6萬人死亡的瘟疫是一次“根治”。同時，重建后的倫敦市告別了木屋，大量建設石頭房子，公眾衛生受到重視，還為世界貢獻了第一家火災保險機構。倫敦大火后重建的迫切需求拉動了各項建設事業，英國天文學家兼建筑師克里斯多佛·雷恩（Sir Christopher Wren）設計了古羅馬風格多利安式大火紀念碑，同時他也設計了多座教堂，包括著名的圣保羅大教堂。有統計說，當時倫敦全市年收入是12 000英鎊，可火災至少造成1000萬英鎊的損失，從理論上講需要800年才可彌補，但事實上，災后重建到了1672年即6年后，幾乎所有災民都入住新居。在今日英國，無論何處都十分注意防火門的安置使用，大火確實使這個國度增強了防災意識。佇立在倫敦大火紀念碑下，看一看350多年來倫敦乃至英國的變遷，令人感嘆，大火洗禮后的廢墟竟變成世界上屈指可數的現代化大城市。紀念碑頂端用火焰圍飾的圓球不僅是警示作用，而且寓意著人們不忘過去、珍惜今天、共同努力，使城市煥發出勃勃生機。倫敦大火紀念碑是當代倫敦發展與城市精神

的象征。

倫敦消防和應急策劃局是英國消防安全的重要力量。2000年9月，倫敦公布了社區火災安全戰略，構建了政府與公眾的聯合防災體系，每個社區均設有消防站，建立起了專業救災與社區救災相結合的防災教育體系。預防災害始終是倫敦消防和應急策劃局的工作重點。1989年，倫敦地鐵站發生火災，致31人死亡，這一事件促使倫敦消防和應急策劃局與倫敦地鐵和鐵路網絡公司建立合作機制，以確保各個機構在災難時履行各自的職責。2004年倫敦消防和應急策劃局發布第一份《倫敦安全體制》，旨在為未來的城市災害處置提供實施細則。此外，自2004年起，倫敦消防和應急策劃局建立起專業火災救助熱線，熱線開通第一周便有數千人通過電話咨詢老人防御火災的要點，此外還開設了青少年縱火者干預體系，從防災心理等方面向青少年展開防火安全教育。倫敦以預防火災為中心的安全應急工作細致入微，消防和應急策劃局與負責醫療體系的國家健康服務體系簽訂協議，在一旦遭遇火災或其它災難時，若因心情急迫撥錯了求救電話，兩個機構之間的通信交換可以自動轉接。該局在2004年已進行了2.5萬次居民家訪，并對家庭的防災能力予以常態化評估。如今，倫敦90%以上的家庭安裝了火災報警裝置。

英國的典型災害及對策

根據《突發事件應對法》，英國突發事件或危機被界定為三種類型。一是嚴重威脅人類福祉的事件（指人為災害與事故）。二是嚴重威脅生存環境的事件（如有害生物、化學物及放射性物質、洪澇災害及水安全等）。三是嚴重威脅安全的戰爭或恐怖主義。與美國不同，英國不用突發事件管理（Emergency Management），而是堅持用抗災能力（Resilience）來實施災害管理，根據突發事件的發生與發展的邏輯，英國采取的一體化應急管理對策涉及災害的“預測、評估、防止、準備、應對、恢復”6個環節。2004年頒布的《英國突發事件應對法》有4個特點：強化基層，地方層面突發事件的應對者被視為國家應急管理體系的基石；強化結構清晰，各機構職責明確；強化協調，無論是條還是塊，不管是地方還是中央，都要加強合作；強化分級應對。舉例來講，倫敦邦斯菲爾德油庫爆炸后，應急系統啟動。首先，對各種潛在風險進行綜合評估，然后做出詳細的應對方案，包括爆炸現場戒嚴范圍、居民有序疏散、消防力量調度、對地表水與地下水水質的檢測乃至對大氣質量的監測等。

下面我們來看看英國對幾類典型災害的應對之策。

霧霾

20世紀初，大部分倫敦人以煤為主要燃料，1952年12月，這些聚集已久的霧霾終于釀成史上著名的“倫敦煙霧事件”，因大氣污染造成多達1.2萬人死亡，這使政府與公眾真正意識到大氣污染的嚴重性并促進相關法律的出臺。對此英國國家科學院院士、謝菲爾德大學歷史系教授邁克·布拉迪克指出：1956年世界上第一部空氣污染防治法——《清潔空氣法案》的頒布，使倫敦抗擊霧霾迎來了一個轉折點，因為它將個人的大氣污染行為定位為“公共妨礙”即公害。此外，倫敦政府對每個家庭用煤量做了嚴格限制，開展了大規模改造城市居民的傳統爐灶，并將發電廠和重污染企業遷至郊外。此種做法持續了30年，倫敦才成功摘掉了“霧都”的帽子，如今成為令世界矚目的“生態之城”。總括倫敦防霧霾的做法是：首先，在城市結構上，減少和控制倫敦市區污染設施及企業的建設。其次，雖然倫敦產業門類齊全，但重點發展服務及創意產業，特大型制造公司在此難以生存，從而使倫敦大氣質量具備了較好的“可塑性”。此外，英國十分重視生態文化及文化力量的教育作用，他們認為：生態安全的相關政策不僅要有科學依據，更要從歷史及文化中汲取經驗，不忘歷史。縱觀倫敦“霧都”史，可以梳理出一系列科學且有效的城市規劃策略。事實上20世紀50年代愈演愈烈的城市霧霾不僅基于燃煤污染，還在于缺少針對性強的城市防污染規劃，致使城市空間無序蔓延，城市靜風、輻射逆溫及熱島現象加劇，城市中心區總有高濃度大氣污染物漂移，統計發現倫敦霧霾天氣從18世紀20天，增至19世紀60天。1938年倫敦正式通過“城市綠帶”法，“封閉同心圓”式的城市布局模式，控制住了城市無序擴張，到20世紀中葉末，倫敦煙霧總量下降37%，霧霾天數年均30天。1968年，新的《清潔空氣法》及1974年《空氣污染控制法》全面實施，為倫敦成功控制城市霧霾奠定了基礎。如今倫敦并不滿足“霧霾不再”的說法，繼續“綠色城市”建設，重點在對城市布局的優化及空間形態提升上。

防洪防災

城市洪水災害是指由于強降水或連續性降水超過城市排水能力致使城市內產生積水災害。多年來，英格蘭及威爾士都在面對洪水和沿海海岸侵襲問題，損失巨大。20世紀40年代末，英國開始重視防洪工程，截至2011

年，英國建有堤防2.4萬千米，每年會花費巨額資金開展河道治理，同時，還利用防洪墻、防洪堰、擋潮閘及排水泵站等措施進行城市洪水風險管理。商業洪水保險是英國非工程防洪措施的重要組成部分。20世紀60年代，英國保險聯合會和政府簽訂了一份“紳士協議”，指出“政府的責任是降低洪水風險，使洪水風險具有一定可保證性。英國保險聯合會成員的任務是向洪水風險區的住戶和小型企業提供財產洪水保險（英國的洪水保險是強制的“捆綁”保險）。歸納英國防洪經驗主要有：英格蘭和威爾士第一次針對洪水出臺立法草案，彌補了現有法律的約束力之不足。英國政府法律基本上是20世紀30年代制訂的，為防洪減災的新態勢需求進行了“量身立法”。該法案強調：建立保證干旱時段供水以及收緊水工業的管理規章制度；幫助各水務公司開展新型水源規劃項目；弄清各有關機構管理洪水的職責和權力；英國環境署要最大限度地提供受災區一切所需，包括技術、人員及物資等，重點解決當地山區的防災救援問題等。

地鐵安全

倫敦地鐵歷史已經超過150年。世界最早地鐵是倫敦大都會地鐵，帕丁頓車站是此線路西邊的終點站。2013年1月13日晨，在帕丁頓車站舉行了“重走地鐵路”的150周年紀念活動。地鐵是倫敦的“特產”，有無數研究和文獻記錄了倫敦地鐵的“世界第一”。倫敦地鐵的功績還包括“二戰”時曾用于地下掩體，每天保護數萬民眾，最多可容納17.7萬人。1986年11月18日，國王地鐵站發生火災，大火持續了4個小時，致32人死亡，百人受傷。火災后，地鐵里全面禁煙，并提升了安全等級。面對每天至少幾百萬人的運力與運營，安全保障是頭等大事。倫敦地鐵內安裝了嚴密的視頻監視系統。所有地鐵站和停車場都裝有監視器，多數車廂內也安裝監視器，主要是為了防恐與治安。倫敦地鐵內不停的用廣播警示乘客：如果看到沒有人看管的行李或包裹，請不要隨意觸碰，應立即告知地鐵工作人員。“緊急情況應急處理中心”是倫敦地鐵的常設機構，一旦有報警，訓練有素的工作人員會及時出動，確保事故損失降至最低。地鐵設有專門的應急處置小組，該“小組”內的相關專家會處理所有地鐵系統中發生的重大事件，如地鐵出軌、軌道斷裂、有人臥軌、地鐵列車信號故障、地鐵系統斷電、地鐵中進水等。倫敦地鐵職員還堅持每一兩年必須參加火災安全應急演練。此外，倫敦用22種語言發布的《市民突發事件應急指南》中也有許多地鐵安全防范措施。

帕丁頓車站正門入口

帕丁頓車站玻璃屋頂下面的站臺

地下水安全

安全和繁榮的真正出路在于和大自然的和諧共處。目前，地下水資源面臨的威脅主要有兩種：一是來自需求方面。如果人類使用太多的地下水源，水位就會變低，依賴地下水供給的河流以及野生動物都會受到影響。二是地下水連接著土壤，一旦受到污染，將難以治理且災難深重。在英國，影響地下水的主要因素有5個方面：需要增加；氣候變化；擴散的污染；殺蟲劑的濫用；大量的土地開采和利用等。英國環境署的目標在于提高使用地下水的質量與效率。

英國是一個島國，對地下水的依賴較大，其居民日常生活用水的35%取自地下水。因此，地下水的保護是英國自然資源保護工作的一項重要內容。

英國制訂的地下水保護措施主要有：（1）嚴格限制在水源保護區建立廢物填埋場。（2）對向地下水排放廢物實行許可證制度，禁止向地下水直接排放歐共體

80/68號條例列出的一類物質，嚴格限制向地下水排放二類物質。（3）在農村推廣“良好農業實踐準則”，促進農民科學合理地使用化肥和農藥。推行“硝酸鹽敏感區”計劃，建立硝酸鹽敏感區，凡在此區內的農戶，可免費得到政府提供的有關咨詢服務。（4）對地下水抽取實行許可證制度。發放許可證的目的是為了保證地下水不被過度抽取，從而使地下水保持一定的水量。

住房安全

建筑是百年大計，在英國處處可見“百歲高齡”的住房，統計表明倫敦民宅平均壽命在130年以上。據英國社區與地方政府部的統計，2012年英格蘭地區22%的住房未達到“宜居住房標準”，并強調其中某些住房有“妨礙房屋安全的危險”。在英國，住房及公共建筑的狀況始終處于監控之中。據英國最新版《英格蘭住房調查》指出（2012-2013年度），在英格蘭地區共有2270萬套居民住房，其中78%建于1980年之前，有1/5住宅建于1919年之前。在倫敦除了那些標志性公共建筑外，可看到大量具有維多利亞時代特色的民宅。英國的建筑質量總體水平較高，政府對設計、施工乃至建筑材料供應都有嚴格要求，鼓勵先進的施工工藝，以確保民宅的使用壽命，因此，英國住宅具有安全“樣板”之稱。英格蘭地區83%的住房由私人擁有，政府難以從他們手中征地并開發新項目，不允許“大拆大卸”，只能小修小改。政府規定：英國房主要對房屋的整體安全負責，這就要求產權人在房屋修繕時要充分考慮到所有安全要素，不能由于自家裝飾造成事故，同時也不允許破壞建筑風格。任何居民的維修改建都要在政府及法律框架下，沒有類似中國城市的那么多違法的“地下工程”。尤其重要的是，住宅安全責任到人，出了事有人問責和擔責。另外，英國強調保護性修繕，既保留了傳統文化，也最大程度地保證安全。此種做法雖未必都適合中國，但它的啟示點在于，政府依法監管及全民族的住房安全行為與意識是發自公眾本心的，是一種城市安全素質的體現。

英國城市安全管理對我們的啟示

倫敦乃至英國并非一日建成，在過去的200多年中，在城市化的進程中遇到了大量的問題，隨著時間的流逝這些經驗和教訓成為發展中國家前進的“鏡子”。英國何以從泰晤士河畔的定居點發展成大倫敦且一躍成為全球的中心之一？英國何以從一個種植馬鈴薯和放養綿羊的農業國，發展為以城市工業與文化產業為中心的工業國？作為第一個城市化率突破50%的國家，英國大約在1880－1890年完成了這個進程，到1921年，英國城市綠化率已達77.2%。曾在我國播出的英國電視連續劇《唐頓莊園》反映的時代就是英國第一次城市化進程的末期，那時政府已發現早期城市化所帶來的負面影響。

英國城市安全發展對我們的啟示

英國城鎮化發展“未跑偏”的經驗。英國的城鎮化始于18世紀中葉，在其后的一個多世紀里，英國率先完成了工業革命和城鎮化進程。在這個過程中顯現了一系列城市病及“傷痛”，以至于英國經濟史學家哈蒙德夫婦用“邁達斯災禍”來形容這段歷史，“曼徹斯特城從污穢的陰溝里流出人類最偉大的工業溪流，肥沃著整個世界，從骯臟的下水道中流出了純正的金子。”他們將城市發展的兩面性，將脆弱的城市系統乃至混亂無序描述的十分透徹。為改變此狀況，19世紀以來，英國對城市生命線系統予以改造，建造起異常復雜堅固的綜合系統，將雨水與污水分別處理，大量污染及危險企業外遷，在關鍵發展時期，城鎮化進程得到有效“糾偏”和“防誤”，“城市病”完全治愈。據英國媒體統計，自1909年頒布第一部《住宅、城鎮規劃條例》以來，英國已先后頒布了40多部與城鎮化建設相關的法律和法規，他們已經成為英國城鎮化成功發展的“秘笈”。從城鎮化綜合安全出發，英國除了防御自然災害外，尤其強調不可人為釀災，城鎮化不是破壞原有的村落格局，更不可破壞原有的生態文化根脈，絕不能人為破壞傳統環境，加劇災害的發生。

英國節慶日聚集區的公共安全經驗。2014年12月31日，新年來臨之際，上海發生死亡36人的踩踏事件，暴露出城市管理工作中風險意識的缺乏，防災與應激管理能力薄弱、更缺乏反思性的制度設計。由此聯想到我在英國感受圣誕及新年人潮的情形。12月31日夜，倫敦迎新年焰火晚會，超過50萬人聚集在泰晤士河岸邊，在議會廣場等人流集中地被分為若干區域，有專人負責統計人數，如果人數達到各區塊所能承載人數上限，將停止放行。當晚12時至次日凌晨4時，地鐵向公眾免費開放，雖然人多，但緊張有序。2015年1月1日，中午12時倫敦舉辦了新年大游行，同樣令人感慨，我在皮利迪利廣場附近等候，在市民們熱烈的氣氛中感受到一種自發的文化自覺。這或許是英國人汲取了1989年4·15踩踏事件的教訓，一直在持續不斷地進行著安全自護文化教育。