內蒙古自治區“十三五”時期擴大就業研究報告

內蒙古自治區人力資源和社會保障廳

一、“十二五”以來全區就業現狀

“十二五”期間，我區更加積極的促進就業政策體系得到完善和落實，公共就業服務體系初步形成，就業規模不斷擴大，就業結構進一步優化，保持了全區就業局勢的基本穩定。截至2014年3季度，全區城鎮新增就業人員105.5萬、農村牧區勞動力轉移就業累計1034.2萬人次、就業困難人員實現就業25.7萬人、失業人員再就業36.4萬人，分別完成“十二五”規劃目標的84.4%、85.3%、85.7%、91.1%；城鎮登記失業率低于3.8%；全區共有50.8萬名應往屆高校畢業生實現就業或落實了就業去向。

二、就業工作存在的主要問題

（一）現行政策和制度方面

1.擴大就業仍有不少體制性障礙。一是勞動力流動存在明顯制度障礙。戶籍制度以及由此派生的涉及勞動者工資、社會保障待遇乃至居住、子女教育等各方面的歧視性政策對流動的影響極為突出，不僅全面提高了轉移成本，也導致轉移后的就業普遍缺乏穩定性。在不同所有制之間，由于社會保障體系仍然未能實現廣覆蓋，眾多非公有制部門尚未納入有效的制度體系，致使勞動力在所有制之間的流動，特別是從非國有部門向國有部門的流動難以順利實現。二是有不少現行規定，如市場準入、職業資格證書制度等，與市場經濟的勞動用工、勞動力流動規律和特點還不相適應，制約了就業工作的開展。三是在穩定就業上還缺乏健全的制度機制。隨著就業結構性矛盾的日益突出和經濟下行壓力的影響，企業吸納就業的能力走弱，同時，技術提升促進產業升級，總量需求將進一步下降。高校畢業生、下崗失業就業困難人員等交織疊加，現行制度機制在應對“穩工難”上還需完善。

2.失業保險基金的籌資及管理有待完善。一方面，失業保險金的地區間結余不平衡，呼包鄂較多，而東部地區的興安盟等地明顯不足；另一方面，失業保險促進就業作用不明顯。2013年全區失業保險基金結余71.1億元，而各地區用于職業培訓259.5萬元，其他促進就業支出2.4億元，所占比例僅為2.4%。

3.政府財政投入結構和機制尚不完善。一是在政府投入結構中，就業投入不足。近年來我區對城鎮企業人員的基本生活保障資金、失業保障資金投入較多，但對促進就業的資金投入明顯不足。前者的投入是緩解暫時的困難，而后者的投入才是解決長遠的問題，因為對于具有勞動能力的勞動者來說，真正想要的是就業崗位而不是保障資金。二是政府財政投入機制不完善，下級依賴上級、地方依賴中央的傾向比較嚴重。不少地方在調整財政支出結構、加大資金投入方面尚未承擔起應承擔的責任，特別是財力困難盟市和旗縣較為明顯。

（二）工作落實方面

1.小額擔保貸款扶持創業力度不足。一是創業融資難的問題凸顯。從2013年小額貸款貼息政策調整后，貸款額度降低，扶持范圍收窄，創業者創業初期融資難的問題更加突出，特別是返鄉創業和就地就近轉移創業就業的農牧民得不到小額擔保貸款政策的扶持。二是擔保基金不足。受擔保基金與放貸額度比的降低，各地擔保基金需求量增加；加上貼息不及時，合作銀行直接劃扣擔保金暫用于沖抵貼息資金，導致部分地區如呼和浩特市、赤峰市、興安盟等地出現擔保基金嚴重不足。三是貼息資金地方負擔部分籌集難。貼息政策調整后，由地方財政負擔25%的貼息，由于地方財力有限，特別是經濟落后，財政困難的盟市、旗縣區，多數沒有將創業發展資金列入財政預算，導致貼息資金籌集難。

2.就業創業資金投入不足。受經濟下行壓力，地方財政普遍困難，各地在創業發展資金、發展家庭服務業專項資金的建立和創業園孵化基地、實訓基地、市場建設投入以及開展創業型城市創建等方面投入普遍不足，自治區雖然通過以獎代補方式對一些項目給予扶持，但因項目和資金有限，也捉襟見肘。

3.就業技能培訓層次低，與素質就業、穩定就業和高質量就業存在一定差距。受各類技能培訓項目資金整合不到位、就業技能培訓補貼偏低和勞動者就業觀念滯后的影響，就業技能定點培訓機構組織培訓和勞動者參加職業技能培訓積極性不高的問題比較突出，尤其農村牧區富余勞動力轉移就業技能培訓工作開展困難重重。現行職業技能培訓補貼標準難以適應當前技能培訓的實際需要，培訓始終處于低層次、低成本運行，拓展特色品牌和精品專業培訓受到制約。

4.基層公共就業服務平臺建設需要進一步加強。基層公共就業服務信息網絡只延伸到極個別社區，實現公共就業服務各項業務全程信息化任重道遠。距“服務供給均等化、服務方式多樣化、服務過程精細化、服務手段信息化、服務組織一體化、服務主體多元化”還有很大的差距。此外，基層就業服務平臺人員少，隊伍不穩定，辦公設備設施陳舊短缺，嘎查村勞動保障協理員補貼偏低，與日益繁重的就業工作不相適應。

（三）就業群體自身方面

1.高校畢業生。高校畢業生擇業就業觀念仍有偏差，受傳統就業觀念影響，擇業區域過度集中于經濟較發達城市，擇業部門集中于政府機關、事業單位、國有企業。在擇業認識上，普遍存在“一步到位，終生不變”的觀念，把初次擇業看得過重，大學生普遍缺乏“先就業再擇業”的就業觀念。2011-2013年，全區公務員報考職位比例平均達到1:40左右，事業單位報考職位比例平均達到1:50左右。

2.農牧民工。農牧民工受教育程度較低，受文化水平和綜合素質等影響，大多數沒有一技之長，不能穩定就業。在用工中簽訂合同率較低，有的雖然簽訂用工合同但內容不規范，僅強調了用工單位權利和農牧民工義務，農牧民工維權意識淡薄。另外，新生代農牧民工逐漸成為就業主體，對用工條件越來越高，企業穩定用工難度隨之加大。

3.就業困難人員。就業困難群體由于自身技能和戶籍制度等主客觀條件的限制，這類群體就業渠道窄，多從事著勞動強度大、工資待遇低等艱苦崗位，在城鎮就業體系中總是處于不利地位。

三、勞動力變化和就業形勢分析

當前我區就業形勢基本保持平穩，但是，就業總量矛盾和結構性矛盾依然存在，就業形勢不容樂觀。

（一）供給趨勢

我區新增勞動年齡人口于2014年底達到頂峰，之后開始出現下降，進入市場勞動力人口今后一段時間內持續增加，就業的總量壓力依然不小，尤其高校畢業生的就業、農業富余勞動力的轉移就業和就業困難群體的再就業等三個方面就業壓力較大。在市場就業機會平衡的狀況下，以高校畢業生為主體的青年就業難的問題日益突出，未來幾年將有所加劇。

（二）需求趨勢

我區經濟發展正處于從規模擴張向結構性調整的戰略拐點，經濟結構的調整必然帶來需求的變化，造成目前勞動力市場對中高級專業技術人員的用人需求增加，對初級技能勞動者的用人需求減少。從就業產業結構看，第一、第二產業從業人員比重呈下降趨勢，第三產業就業人員比重則呈現不斷上升的趨勢。2013年末，全區第一產業就業人員444.2萬人，占全部從業人員的比重為31.1%，比2010年末增加17.9萬人，所占比重下降2.5個百分點；第二產業就業人員309.2萬人，就業比重為21.7%，比2010年末減少16.1萬人，所占比重下降了3.9個百分點；第三產業就業人員673.5萬人，就業比重為47.2%，比2010年末增加155.8萬人，所占比重上升6.4個百分點。

（三）就業結構發展趨勢

1.經濟增速趨緩，將對就業產生一定影響。國際經濟發展形勢仍然不確定，風險和變數依舊較多，歐美主要經濟體面臨著財政緊縮、主權債務風險上升等諸多問題，新興經濟體面臨著經濟結構調整、出口下滑等問題，世界經濟艱難復蘇，影響著出口型經濟及就業的發展。當前國內經濟整體仍處下行中，經濟發展速度的放緩和結構的調整，客觀上會對勞動者就業結構產生影響，同時也會對就業總體規模產生擠壓效應，對勞動者就業產生影響，尤其是傳統支柱產業企業改革的重組加快、淘汰落后產能、部分行業持續低迷及產能過剩將造成結構性失業和轉型性失業，就業難度加大。就我區形勢看，2013年經濟增長9 %，2014年經濟下行持續存在，盡管處在預期目標的合理區間，但已連續兩年低水平運行，下行的壓力短時期內還難以改變，用工整體需求下降，進而極大地減少了由經濟快速增長而帶來的就業需求量的增加，影響了經濟增長對就業的拉動效應。

2.勞動力供求矛盾將繼續對勞動者充分就業產生影響。按照全區人口總數變化情況，我區總人口凈增人數1994年達到高峰，法定年齡勞動力2010年達到高峰，2011年全區法定年齡勞動力呈逐年下降趨勢。全區城鄉新增勞動人口和城鎮新增勞動人口從2014年達到高峰，從2015年二者總量逐年開始減少。在新生勞動力供給方面，按照2015年新增勞動力人數預計達28到30萬人，新生勞動力中大學生每年約12萬人，兩后生和中職院校畢業生每年約6萬人，總數約占新生勞動力一半左右。另外，農牧民工總量特別是跨省流動農牧民工的增速減緩，并逐步趨于穩定。2011年、2012年、2013年外出就業農牧民工分別是95.3萬人、80.5萬人62.8萬人,2014年三季度58.3萬人，主要分布在京津地區、東北三省以及沿海省市，從事以建筑、電子信息、家政、餐飲等服務業為主；2011年、2012年、2013年和2014年前三季度流入我區就業農牧民工分別為39.8萬人、26萬人、22.6萬人、21.6萬人，主要集中在河南、陜西、甘肅、寧夏以及四川和云南等地，分布在以呼包鄂為主的中西部地區，主要從事建筑、建材、裝修和服務等行業。

3.城鎮化中農村牧區勞動力轉移就業壓力仍然存在。“十二五”期間，我區城鎮化建設不斷加快，2011-2013年城鎮化率分別為56.6%、57.7%、58.7%，城鎮化率大幅提高，農村牧區勞動力向城鎮轉移的步伐加快，城鎮人口快速增加，勞動力轉移就業壓力增大。一是城鎮對農村牧區勞動力就業吸納能力有限，每年城鎮中新成長勞動力、高校畢業生需就業；二是農村牧區勞動力向大中型城市轉移的門檻較高。由于戶籍限制、素質技能要求、就業信息不暢通等因素，農村牧區轉移勞動力尋找工作難度大。

4.經濟結構調整和產業轉型升級對就業的影響。一方面，在自治區大力調整高能產業和淘汰落后產能時，要對涉及職工的轉移安置提供幫助；另一方面，新興產業在我區具有良好的發展前景，這其中必然導致技術技能人才短缺。此外，由于科技進步、勞動生產率提高等因素，也使一些企業減少新員工吸納，甚至排擠出部分勞動力，這也會導致就業的結構性問題。

四、“十三五”時期促進就業創業的目標

1.社會就業更加充分。就業規模持續擴大，就業結構進一步優化，就業局勢保持穩定。五年新增城鎮就業累計110萬人以上，失業人員再就業25萬人以上，城鎮登記失業率控制在4%以內。

2.勞動者素質顯著提高。完成各類職業培訓150萬人次以上；全區高技能人才總量達到65萬人，高技能人才占技能勞動者的比例達到33 %以上；專業技術人才總量達到145萬人左右。

3.職業技能培訓能力不斷提升。進一步整合資源，加大農村牧區勞動力轉移就業技能培訓基地、高技能人才培養示范基地、自治區級技能大師工作室、創業大師工作室、創業基地實訓室、職業院校師資培養培訓示范基地建設力度，充分發揮能人帶動創業效應和創業實戰效果。

4.公共服務覆蓋面持續擴大。力爭“十三五”末期，基本實現基層勞動就業社會保障公共服務的規范化、專業化、信息化、網絡化的目標，城鄉居民能夠就近享受到勞動就業和社會保障公共服務。

5.勞動關系日趨和諧。全區企業勞動合同簽訂率達到 98%、集體合同簽訂率達到 94%。全區勞動人事爭議仲裁結案率達到 95%，全區旗縣級仲裁院建設率達到80 %。勞動保障監察“兩網化”管理工作覆蓋率盟市級達到100%，蘇木鄉鎮級達到100%以上；勞動保障監察舉報投訴案件結案率達到100%。

五、對策措施

（一）深入實施就業優先戰略。堅持實施就業優先戰略，穩定就業規模。優化調整產業結構，擴大就業需求。加快改革創新，發揮小微企業就業主渠道作用。

（二）統籌推進高校畢業生等重點群體就業。統籌做好城鄉就業,鼓勵高校畢業生多渠道就業。切實加強就業援助，幫助就業困難人員實現就業。

（三）全力扶持自主創業，帶動就業增長。優化創業環境，加大創業融資支持，減輕創業負擔。提供創業經營場所支持，加強創業教育和服務。

（四）強化職業技能培訓。建立和完善適應實際需要的職業技能培訓補貼標準機制，統籌使用好各類培訓資金。整合各類培訓資源，創新培訓方式，強化緊缺型高技能人才的培養，加強小微企業公共培訓平臺建設，提升企業職工的技能素質。

(五）完善公共就業服務體系。加強公共就業服務，推進就業服務信息化建設，加強人力資源市場建設。促進失業保險、社會救助與就業創業的銜接。

（六）構建和諧勞動關系。根據經濟社會發展水平，繼續提高最低工資標準，進一步發揮工資增長指導線等制度對企業工資分配的指導作用。探索建立公共服務行業一線職工工資正常增長機制，繼續推進工資集體協商，進一步規范勞務派遣用工形式。加強勞動爭議處理，全面推進勞動爭議仲裁機構實體化建設，充實監察執法力量，提高勞動監察效能。