動物衛(wèi)生法律體系建設(shè)構(gòu)想

陳向前/中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心

動物衛(wèi)生法律體系建設(shè)構(gòu)想

陳向前/中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心

一、疫情報告制度需要修訂

疫情報告不暢的原因分析：

一是地方政府“不愿報”。雖然我們一再強調(diào)，疫情報告是個法律問題，但是由于將疫情與地方政府的政績關(guān)聯(lián)之后，上有政策下有對策就日趨顯現(xiàn)，考慮到疫情對政績和地方經(jīng)濟的影響，地方政府不愿報告動物疫情的情形并不鮮見，甚至出現(xiàn)報告動物疫情需要“常委會”定奪的做法也不在少數(shù)。有的地方發(fā)生疫情，當(dāng)?shù)卣踔翆幵覆幌Щň拶Y進行處置，也不愿向上級報告疫情。因此最好取消以是否發(fā)生疫情作為評價指標(biāo)，而設(shè)立的責(zé)任追究。建議將發(fā)生疫情后沒有按照法律規(guī)范規(guī)定及時報告，并未在限期內(nèi)采取措施予以控制、撲滅，作為問責(zé)的要素更加切合實際。

二是業(yè)主“不想報”。發(fā)生重大疫情必然要對易感動物實施撲殺，此時國家或地方政府的經(jīng)濟擔(dān)當(dāng)往往缺位，而業(yè)主卻要承擔(dān)由此而造成的絕大部分經(jīng)濟損失。報告了疫情還要承受巨大的經(jīng)濟損失，就算業(yè)主是疫情報告的法定主體，但是自然也就不想報告疫情了。因此，修訂合理補償范圍勢在必行。

三是獸醫(yī)系統(tǒng)“不敢報”。長期以來在疫情處置過程中，將疫情與獸醫(yī)系統(tǒng)的責(zé)任相關(guān)聯(lián)已成慣例，還以“沒防疫”或“沒把好門”實行“有錯推定”，并以此為由進行不當(dāng)問責(zé)，即只要發(fā)生動物疫情，先推定獸醫(yī)系統(tǒng)有錯。所以一旦發(fā)生動物疫情，獸醫(yī)系統(tǒng)首先面臨人人自危的局面，在此情形之下，再加上地方政府“不愿報”演變?yōu)椤安辉S”主管部門報告的輻射影響，獸醫(yī)系統(tǒng)不敢報告疫情也在情理之中。因此有必要進一步明確政府、獸醫(yī)部門及其工作人員只要在動物疫情控制、撲滅過程中確有突出貢獻的，就應(yīng)當(dāng)依法給予重獎或記功。

疫情報告修訂的建議

（一）明確動物疫情的災(zāi)害屬性在立法層面確立重大動物疫病為自然災(zāi)害的觀念，既是國際慣例也是國際通行做法。因此，發(fā)生一類疫病視為重大自然災(zāi)害，二類為自然災(zāi)害。既可回歸動物疫病的本來屬性，又可糾正不合理歸責(zé)。

（二）修訂獎勵制度進一步明確政府、獸醫(yī)部門及其工作人員只要在動物疫情控制、撲滅過程中確有突出貢獻的，應(yīng)當(dāng)依法給予重獎或記功。授權(quán)農(nóng)業(yè)部會同相關(guān)部門制定辦法。

（三）修訂補償條款控制、撲滅疫情而撲殺的動物、銷毀的動物產(chǎn)品和相關(guān)物品，須經(jīng)評估后以市場價格實施補償；免疫應(yīng)激死亡的，按實際損失補償。同時，將監(jiān)測采樣造成的損失，也列入適當(dāng)補償?shù)姆秶?/p>

（四）明確疫情報告的主渠道 獸醫(yī)管理體制改革前，獸醫(yī)站系統(tǒng)就是動物疫情報告的主要渠道，并經(jīng)幾十年的運行，已經(jīng)非常成功。現(xiàn)行三個主體接受疫情報告的規(guī)定，由于沒有突出疫控機構(gòu)疫情報告的主渠道作用。實際削弱了報告體系，建議明確疫情報告主渠道。

（五）規(guī)范禁止移動措施 雖然動物疫情一般發(fā)生在縣域內(nèi)，但是疫情一旦公布，甚至全省的動物及其產(chǎn)品就會遭到“封殺”。這種現(xiàn)象加劇了疫情報告中“三不報”怪圈的惡性循環(huán)。建議授權(quán)農(nóng)業(yè)部規(guī)定移動受限區(qū)域和時限。

（六）疫情確認制度不科學(xué) 動物疫情的確認本是技術(shù)行為，理應(yīng)由官方技術(shù)支撐的疫控機構(gòu)組織實施，包括國家參考實驗室等的檢測數(shù)據(jù)，只能作為疫控機構(gòu)會商、研判、確認疫情的證據(jù)。建議疫情確認主體明確為疫控機構(gòu)，主管部門只做發(fā)布者。

二、動物疫病防控方針的修訂建議

（一）提高養(yǎng)殖防疫要求 目前，國家養(yǎng)殖環(huán)節(jié)防疫門檻過低，不能保證養(yǎng)出健康動物。尤其規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)反映強烈：如果不全面提升養(yǎng)殖防疫要求，對已成規(guī)模的養(yǎng)殖企業(yè)不公平，養(yǎng)殖者不能在一個平臺上進行公平的競爭。建議提高非規(guī)模養(yǎng)殖的防疫條件與門檻。

（二）避免政府在強制免疫中包攬過多 通過修訂強制免疫條款，改變政府及部門在強制免疫中的“大包大攬”行為，糾正從事動物飼養(yǎng)活動的單位和個人卻“撒手不管”的怪異亂象。

（三）疫病監(jiān)測有待強化 應(yīng)明確將疫病監(jiān)測納入政府工作，并制定動物疫病監(jiān)測計劃，保障經(jīng)費支持，強調(diào)監(jiān)測數(shù)據(jù)在動物疫病防控中的重要作用。

（四）應(yīng)適時提出控制、消滅并重策略 在預(yù)防為主的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)將控制消滅并重策略入法。

三、有關(guān)動物疫病防控責(zé)任的修訂建議

（一）行政相對人責(zé)任缺位 長期以來，相對人動物疫病防控的法定義務(wù)一直沒有落實到位。把本來是行政相對人的“要我做”變成了“你要做”，在整個強制免疫的實施過程中，沒有一處能體現(xiàn)出強制免疫是養(yǎng)殖者的法定義務(wù)。因此，需要進一步明確界定相對人的動物疫病防控義務(wù)。

（二）政府和主管部門責(zé)任不清 獸醫(yī)主管部門越位實施政府職責(zé)，政府則往往名為負“總責(zé)”實際多有缺位。因此，需要進一步明確政府在制定規(guī)劃、經(jīng)費保障、隊伍建設(shè)等資源配置方面的責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的疫病防控職責(zé)更不清晰，應(yīng)當(dāng)把“組織群眾做好動物疫病預(yù)防與控制”，明確為其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

（三）事權(quán)不清 重大動物疫病防控的事權(quán)沒有劃分，中央、地方、企業(yè)之間在動物疫病防控方面的事權(quán)長期不明確。導(dǎo)致在重大動物疫病防控中出現(xiàn)“中央積極、地方觀望、企業(yè)等待、個體漠視”的現(xiàn)象。建議由國務(wù)院規(guī)定重大疫病防控事權(quán)劃分的基本原則，并授權(quán)農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門制定配套規(guī)范。

四、檢疫與監(jiān)管制度修訂建議

（一）限制動物長距離移動 動物疫情暴發(fā)流行與動物長時間遠距離運輸呈正相關(guān)關(guān)系，已成不爭事實。修訂時，一是將“區(qū)域區(qū)劃、風(fēng)險控制、過程監(jiān)管、可追溯管理”作為動物檢疫原則入法。二是明確規(guī)定授權(quán)省級人民政府公布跨省調(diào)運動物的指定進入通道。并由設(shè)立在指定通道上的監(jiān)督檢查站實施監(jiān)督檢查，未經(jīng)指定通道進入的，任何單位和個人不得接收。浙江、北京、上海、天津等省市已將“指定通道”寫入地方性法規(guī)。三是規(guī)定授權(quán)農(nóng)業(yè)部適時公布檢疫對象的實驗室監(jiān)測、檢測名錄和標(biāo)準(zhǔn)方法。四是明確企業(yè)責(zé)任。“好豬是養(yǎng)出來的、也是管出來的，但絕不是檢出來的”，企業(yè)要建立質(zhì)量保證體系，明確企業(yè)為第一責(zé)任人。因此，在申報檢疫時，申報人應(yīng)當(dāng)提供證明符合條件的證據(jù)。

（二）取消縣境內(nèi)流通的產(chǎn)地檢疫 將動物衛(wèi)生監(jiān)管前移至養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，縣境內(nèi)流通不再實施產(chǎn)地檢疫，但必須憑獸醫(yī)人員出具的動物健康證明在縣境內(nèi)流通。質(zhì)量責(zé)任，由養(yǎng)殖者自負。

（三）下放檢疫審批權(quán)限 將現(xiàn)行的跨省引進乳用動物、種用動物及其繁殖材料的檢疫審批權(quán)限下放到設(shè)區(qū)的市或直接下放到縣級。一來可方便辦理審批手續(xù)，二來便于引進后實施有效的監(jiān)管。

（四）融合品質(zhì)檢驗和屠宰檢疫 屠宰過程的品質(zhì)檢驗和屠宰檢疫的內(nèi)容和項目大致相似，且品質(zhì)檢驗的內(nèi)容和項目基本能夠覆蓋屠宰檢疫。由企業(yè)品質(zhì)檢驗人員在流水線上實施同步品質(zhì)檢驗，政府派駐的官方獸醫(yī)進行監(jiān)督。動物產(chǎn)品可以憑場方獸醫(yī)出具的產(chǎn)品合格證明生產(chǎn)加工、貯藏運輸、購銷經(jīng)營。這樣做可考慮：檢疫只到動物，動物產(chǎn)品不再實施檢疫。將“動物檢疫合格證明”，修改為“動物檢疫證書”不再分AB證，只設(shè)一種檢疫證書。或者修改為：獸醫(yī)衛(wèi)生證書。進一步明確相關(guān)方責(zé)任。

（五）取消檢疫收費 由于有檢疫收費項目，影響動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在地方政府財政核定監(jiān)管工作經(jīng)費，致使數(shù)百個動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依然實行自收自支，不少動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的經(jīng)費至今不能進入當(dāng)?shù)刎斦~預(yù)算，這種狀況直接影響著動物檢疫和監(jiān)管工作的順利開展。況且，在近期發(fā)生的多起檢疫人員瀆職犯罪案件中，一多半是與收費和利益相關(guān)。修訂為技術(shù)性收費項目。

（六）取消“補檢” 本來動物檢疫制度是依照行政許可要素設(shè)立的，運行模式為“依申請而發(fā)生，符合條件解除禁止”。就法律邏輯而言，補檢和檢疫是不能同時存在于法律之中的，否則有悖論之嫌。動物檢疫制度，就是禁止依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動物或動物產(chǎn)品進入流通環(huán)節(jié)。然而，“補檢”則為非法進入流通留下“口子”。

（七）確認野生捕獲的合法性 捕獲的野生動物申報檢疫時，須持有野生動物管理部門合法捕獲證書。

五、獸醫(yī)工作體系修訂建議

（一）官方獸醫(yī)工作體系需要進一步鞏固和加強 目前，動物防疫工作體系國家缺乏建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與評估的規(guī)范。有必要通過修訂管理體制的條款，授權(quán)農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門制定動物防疫體系的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和效能評估指標(biāo)，鞏固獸醫(yī)管理體制改革成果。

（二）強化動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)的職能 由于沒有突出動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)的官方技術(shù)支撐功能，其在動物防疫的行政決策、監(jiān)管執(zhí)法中的技術(shù)依托與支撐作用沒有發(fā)揮，有的地方甚至還出現(xiàn)了被邊緣化的跡象。因此，有必要修訂設(shè)置原則，明確為縣級以上人民政府設(shè)立。

（三）動物衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法體系有待完善目前，省、地、縣三級已經(jīng)全部設(shè)立了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，但是由于國家沒有動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的現(xiàn)實，既影響動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的體系完整性，也給地方的機構(gòu)改革帶來一定負面影響。有的省份在機構(gòu)改革中就提出：“既然國家不設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，我們也可以取消省、地兩級的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，只保留縣級監(jiān)督機構(gòu)”，這種意向雖然發(fā)生在少數(shù)地方，但是一經(jīng)施行，則會給整個動物衛(wèi)生監(jiān)管體系帶來巨大沖擊。因此，需要刪除第八條規(guī)定中的“地方”。并明確派出機構(gòu)的法定職責(zé)。

六、獸醫(yī)人員保健與防護修訂建議

由于沒有具體的實施細則，《動物防疫法》的本條規(guī)定實際上沒有執(zhí)行。因此，擬規(guī)定授權(quán)農(nóng)業(yè)部應(yīng)會同人事、衛(wèi)生和財政部門制定實施細則，落實獸醫(yī)人員的衛(wèi)生防護措施和保健措施。

七、確需單獨設(shè)章的建議

（一）單獨設(shè)立“動物疫病消滅和凈化”一章

國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出了控制凈化重大動物疫病的策略。建議單獨設(shè)立 “動物疫病消滅和凈化” 一章，明確相關(guān)法律制度和措施。

1.實施《規(guī)劃》需要立法支持。現(xiàn)行《動物防疫法》設(shè)計的法律制度和法定措施對凈化和根除動物疫病存在諸多缺位。如強制免疫的法律制度，就對海南等地建立“非免疫無疫區(qū)”的舉措形成實際的法律制約與限制。還對《規(guī)劃》提出的退出免疫的防疫措施，構(gòu)成法律限制。

2.現(xiàn)行法律不完全適用動物疫病的消滅與凈化。一是需要規(guī)定動物疫病狀態(tài)的法定情形，并授權(quán)農(nóng)業(yè)部制定疫病“控制、撲滅、消滅和凈化”的遞進指標(biāo)。二是需要規(guī)定強制免疫退機制。并授權(quán)農(nóng)業(yè)部及省級獸醫(yī)主管部門可增、減強制免疫的病種和區(qū)域。

3.涉及疫病的術(shù)語與國際規(guī)則不接軌。OIE規(guī)定，某種動物疫病沒有達到其規(guī)定撲滅標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，即視為該種疫病的疫區(qū)。因為受“非疫區(qū)”根深蒂固的影響，很容易誘導(dǎo)人們在疫區(qū)與疫病上產(chǎn)生誤解，即以為“疫區(qū)”只要解除了封鎖，自然就成了“非疫區(qū)”，有的甚至還以為該動物疫病也消滅了。長此以往，人們（包括政府及獸醫(yī)主管部門）就會自然而然地放松對疫病防控的關(guān)注、重視與投入。但事實上，撲滅一次疫情相對容易，而消滅一個疫病則是非常困難的。

4.疫區(qū)定義慎用。修訂時，將可“疫點、疫區(qū)、受威脅區(qū)”限定為“發(fā)生動物疫情的”。

5.劃分風(fēng)險等級。依據(jù)疫病控制狀態(tài)，劃定所謂“非疫區(qū)”區(qū)域的風(fēng)險等級，并限制動物由高風(fēng)險區(qū)域向低風(fēng)險區(qū)域流動。

（二）單獨無害化處理一章

正常年份，每年產(chǎn)生近億頭死亡或淘汰豬、十?dāng)?shù)億只死亡或淘汰禽類及其他死亡動物，針對數(shù)量如此巨大的死、棄動物，無害化處理任務(wù)非常繁重。因此，需要遵循“政府主導(dǎo)、市場運作；統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜；財政補助、保險聯(lián)動；強化監(jiān)管、依法治理”的原則，探索不同養(yǎng)殖條件下的無害化處理模式。在本章，明確死、棄動物的無害化處理原則和相關(guān)法律制度。并將動物防疫法中相關(guān)無害化處理內(nèi)容的條文全部納入本章。

1.完善法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。授權(quán)農(nóng)業(yè)部制定無害化處理的配套法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

2.確立原則。死、棄動物無害化處理涉及規(guī)模養(yǎng)殖場和分散飼養(yǎng)動物的農(nóng)戶與居民，還涉及屠宰加工和產(chǎn)物利用；處理過程中既涉及處理技術(shù)的有效性，又涉及死、棄畜禽收集、運送、處理及監(jiān)督的系統(tǒng)化管理環(huán)節(jié)。因此，可將“政府主導(dǎo)，科學(xué)布局、合理規(guī)劃”作為設(shè)置無害化處理公共設(shè)施和場所的基本原則入法。

八、法律責(zé)任部分調(diào)整建議

（一）部分行為規(guī)范需要調(diào)整。“兩高司法解釋”涉及《動物防疫法》的，主要為第二十五條和無害化處理的規(guī)定，可以參照食品安全法的體例，直接引用刑法條款，追究刑事責(zé)任。尚不構(gòu)成犯罪的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)予以行政處罰。

（二）適當(dāng)調(diào)高罰款等行政處罰幅度。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們的收入和生活水平也在不斷提升。加之，《食品安全法》和《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法律規(guī)范，對同類違法行為規(guī)定的處罰幅度，均高于《動物防疫法》。因此，需要調(diào)整處罰幅度，以期達到重典治亂之目的。

九、與相關(guān)法律銜接的建議

《動物防疫法》所調(diào)整的動物及動物產(chǎn)品名錄，也需要與《畜牧法》《進出境動植物檢疫法》等相統(tǒng)一。修訂時，一是可授權(quán)農(nóng)業(yè)部制定名錄；二是可采用列舉式如豬、牛、羊、兔、馬、驢、騾、雞、鴨、鵝等表述動物種類，盡量窮盡可能傳播動物疫病的動物；三是分類表述動物產(chǎn)品，即供人食用類和非食用類，或者先表述食用動物產(chǎn)品，后表述非食用產(chǎn)品。同時，需要進一步協(xié)調(diào)與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》等相關(guān)監(jiān)管制度的銜接問題。

動物衛(wèi)生與食藥監(jiān)管的職責(zé)劃分： 1.準(zhǔn)出制度：農(nóng)業(yè)部門主管準(zhǔn)出的監(jiān)管，但主要由監(jiān)督機構(gòu)與以實施；2.準(zhǔn)入制度：食藥部門主管準(zhǔn)入的監(jiān)管；3.第一責(zé)任人制度：企業(yè)對產(chǎn)品負責(zé)（品質(zhì)檢驗）；4.屬地管理政府負總責(zé)；5.聯(lián)合執(zhí)法機制建立多方聯(lián)合執(zhí)法機制。

十、增加術(shù)語定義的建議

（一）原法定義移到附則。將原動物防疫法法中的“動物疫病”、“動物防疫”、“執(zhí)業(yè)獸醫(yī)”、“無規(guī)定動物疫病”等術(shù)語定義移到附則。

（二）增加新定義。增加了“動物疫病控制”、“動物疫病撲滅”、“動物疫病消滅”、“動物疫病凈化”、“動物疫病根除”等狀態(tài)定義，以及“動物檢疫”的定義。（本文根據(jù)會議資料整理，未經(jīng)本人審閱，如有出入，以其個人意見為準(zhǔn)。）