動物衛生法律體系建設構想

陳向前/中國動物衛生與流行病學中心

動物衛生法律體系建設構想

陳向前/中國動物衛生與流行病學中心

一、疫情報告制度需要修訂

疫情報告不暢的原因分析：

一是地方政府“不愿報”。雖然我們一再強調，疫情報告是個法律問題，但是由于將疫情與地方政府的政績關聯之后，上有政策下有對策就日趨顯現，考慮到疫情對政績和地方經濟的影響，地方政府不愿報告動物疫情的情形并不鮮見，甚至出現報告動物疫情需要“常委會”定奪的做法也不在少數。有的地方發生疫情，當地政府甚至寧愿不惜花巨資進行處置，也不愿向上級報告疫情。因此最好取消以是否發生疫情作為評價指標，而設立的責任追究。建議將發生疫情后沒有按照法律規范規定及時報告，并未在限期內采取措施予以控制、撲滅，作為問責的要素更加切合實際。

二是業主“不想報”。發生重大疫情必然要對易感動物實施撲殺，此時國家或地方政府的經濟擔當往往缺位，而業主卻要承擔由此而造成的絕大部分經濟損失。報告了疫情還要承受巨大的經濟損失，就算業主是疫情報告的法定主體，但是自然也就不想報告疫情了。因此，修訂合理補償范圍勢在必行。

三是獸醫系統“不敢報”。長期以來在疫情處置過程中，將疫情與獸醫系統的責任相關聯已成慣例，還以“沒防疫”或“沒把好門”實行“有錯推定”，并以此為由進行不當問責，即只要發生動物疫情，先推定獸醫系統有錯。所以一旦發生動物疫情，獸醫系統首先面臨人人自危的局面，在此情形之下，再加上地方政府“不愿報”演變為“不許”主管部門報告的輻射影響，獸醫系統不敢報告疫情也在情理之中。因此有必要進一步明確政府、獸醫部門及其工作人員只要在動物疫情控制、撲滅過程中確有突出貢獻的，就應當依法給予重獎或記功。

疫情報告修訂的建議

（一）明確動物疫情的災害屬性在立法層面確立重大動物疫病為自然災害的觀念，既是國際慣例也是國際通行做法。因此，發生一類疫病視為重大自然災害，二類為自然災害。既可回歸動物疫病的本來屬性，又可糾正不合理歸責。

（二）修訂獎勵制度進一步明確政府、獸醫部門及其工作人員只要在動物疫情控制、撲滅過程中確有突出貢獻的，應當依法給予重獎或記功。授權農業部會同相關部門制定辦法。

（三）修訂補償條款控制、撲滅疫情而撲殺的動物、銷毀的動物產品和相關物品，須經評估后以市場價格實施補償；免疫應激死亡的，按實際損失補償。同時，將監測采樣造成的損失，也列入適當補償的范圍。

（四）明確疫情報告的主渠道 獸醫管理體制改革前，獸醫站系統就是動物疫情報告的主要渠道，并經幾十年的運行，已經非常成功。現行三個主體接受疫情報告的規定，由于沒有突出疫控機構疫情報告的主渠道作用。實際削弱了報告體系，建議明確疫情報告主渠道。

（五）規范禁止移動措施 雖然動物疫情一般發生在縣域內，但是疫情一旦公布，甚至全省的動物及其產品就會遭到“封殺”。這種現象加劇了疫情報告中“三不報”怪圈的惡性循環。建議授權農業部規定移動受限區域和時限。

（六）疫情確認制度不科學 動物疫情的確認本是技術行為，理應由官方技術支撐的疫控機構組織實施，包括國家參考實驗室等的檢測數據，只能作為疫控機構會商、研判、確認疫情的證據。建議疫情確認主體明確為疫控機構，主管部門只做發布者。

二、動物疫病防控方針的修訂建議

（一）提高養殖防疫要求 目前，國家養殖環節防疫門檻過低，不能保證養出健康動物。尤其規模養殖企業反映強烈：如果不全面提升養殖防疫要求，對已成規模的養殖企業不公平，養殖者不能在一個平臺上進行公平的競爭。建議提高非規模養殖的防疫條件與門檻。

（二）避免政府在強制免疫中包攬過多 通過修訂強制免疫條款，改變政府及部門在強制免疫中的“大包大攬”行為，糾正從事動物飼養活動的單位和個人卻“撒手不管”的怪異亂象。

（三）疫病監測有待強化 應明確將疫病監測納入政府工作，并制定動物疫病監測計劃，保障經費支持，強調監測數據在動物疫病防控中的重要作用。

（四）應適時提出控制、消滅并重策略 在預防為主的基礎上，應當將控制消滅并重策略入法。

三、有關動物疫病防控責任的修訂建議

（一）行政相對人責任缺位 長期以來，相對人動物疫病防控的法定義務一直沒有落實到位。把本來是行政相對人的“要我做”變成了“你要做”，在整個強制免疫的實施過程中，沒有一處能體現出強制免疫是養殖者的法定義務。因此，需要進一步明確界定相對人的動物疫病防控義務。

（二）政府和主管部門責任不清 獸醫主管部門越位實施政府職責，政府則往往名為負“總責”實際多有缺位。因此，需要進一步明確政府在制定規劃、經費保障、隊伍建設等資源配置方面的責任；鄉鎮政府和街道辦事處的疫病防控職責更不清晰，應當把“組織群眾做好動物疫病預防與控制”，明確為其應當承擔的責任。

（三）事權不清 重大動物疫病防控的事權沒有劃分，中央、地方、企業之間在動物疫病防控方面的事權長期不明確。導致在重大動物疫病防控中出現“中央積極、地方觀望、企業等待、個體漠視”的現象。建議由國務院規定重大疫病防控事權劃分的基本原則，并授權農業部會同有關部門制定配套規范。

四、檢疫與監管制度修訂建議

（一）限制動物長距離移動 動物疫情暴發流行與動物長時間遠距離運輸呈正相關關系，已成不爭事實。修訂時，一是將“區域區劃、風險控制、過程監管、可追溯管理”作為動物檢疫原則入法。二是明確規定授權省級人民政府公布跨省調運動物的指定進入通道。并由設立在指定通道上的監督檢查站實施監督檢查，未經指定通道進入的，任何單位和個人不得接收。浙江、北京、上海、天津等省市已將“指定通道”寫入地方性法規。三是規定授權農業部適時公布檢疫對象的實驗室監測、檢測名錄和標準方法。四是明確企業責任。“好豬是養出來的、也是管出來的，但絕不是檢出來的”，企業要建立質量保證體系，明確企業為第一責任人。因此，在申報檢疫時，申報人應當提供證明符合條件的證據。

（二）取消縣境內流通的產地檢疫 將動物衛生監管前移至養殖環節，縣境內流通不再實施產地檢疫，但必須憑獸醫人員出具的動物健康證明在縣境內流通。質量責任，由養殖者自負。

（三）下放檢疫審批權限 將現行的跨省引進乳用動物、種用動物及其繁殖材料的檢疫審批權限下放到設區的市或直接下放到縣級。一來可方便辦理審批手續，二來便于引進后實施有效的監管。

（四）融合品質檢驗和屠宰檢疫 屠宰過程的品質檢驗和屠宰檢疫的內容和項目大致相似，且品質檢驗的內容和項目基本能夠覆蓋屠宰檢疫。由企業品質檢驗人員在流水線上實施同步品質檢驗，政府派駐的官方獸醫進行監督。動物產品可以憑場方獸醫出具的產品合格證明生產加工、貯藏運輸、購銷經營。這樣做可考慮：檢疫只到動物，動物產品不再實施檢疫。將“動物檢疫合格證明”，修改為“動物檢疫證書”不再分AB證，只設一種檢疫證書。或者修改為：獸醫衛生證書。進一步明確相關方責任。

（五）取消檢疫收費 由于有檢疫收費項目，影響動物衛生監督機構在地方政府財政核定監管工作經費，致使數百個動物衛生監督機構依然實行自收自支，不少動物衛生監督機構的經費至今不能進入當地財政全額預算，這種狀況直接影響著動物檢疫和監管工作的順利開展。況且，在近期發生的多起檢疫人員瀆職犯罪案件中，一多半是與收費和利益相關。修訂為技術性收費項目。

（六）取消“補檢” 本來動物檢疫制度是依照行政許可要素設立的，運行模式為“依申請而發生，符合條件解除禁止”。就法律邏輯而言，補檢和檢疫是不能同時存在于法律之中的，否則有悖論之嫌。動物檢疫制度，就是禁止依法應當檢疫而未經檢疫的動物或動物產品進入流通環節。然而，“補檢”則為非法進入流通留下“口子”。

（七）確認野生捕獲的合法性 捕獲的野生動物申報檢疫時，須持有野生動物管理部門合法捕獲證書。

五、獸醫工作體系修訂建議

（一）官方獸醫工作體系需要進一步鞏固和加強 目前，動物防疫工作體系國家缺乏建設標準與評估的規范。有必要通過修訂管理體制的條款，授權農業部會同有關部門制定動物防疫體系的建設標準和效能評估指標，鞏固獸醫管理體制改革成果。

（二）強化動物疫病預防控制機構的職能 由于沒有突出動物疫病預防控制機構的官方技術支撐功能，其在動物防疫的行政決策、監管執法中的技術依托與支撐作用沒有發揮，有的地方甚至還出現了被邊緣化的跡象。因此，有必要修訂設置原則，明確為縣級以上人民政府設立。

（三）動物衛生監管執法體系有待完善目前，省、地、縣三級已經全部設立了動物衛生監督機構，但是由于國家沒有動物衛生監督機構的現實，既影響動物衛生監督機構的體系完整性，也給地方的機構改革帶來一定負面影響。有的省份在機構改革中就提出：“既然國家不設立動物衛生監督機構，我們也可以取消省、地兩級的動物衛生監督機構，只保留縣級監督機構”，這種意向雖然發生在少數地方，但是一經施行，則會給整個動物衛生監管體系帶來巨大沖擊。因此，需要刪除第八條規定中的“地方”。并明確派出機構的法定職責。

六、獸醫人員保健與防護修訂建議

由于沒有具體的實施細則，《動物防疫法》的本條規定實際上沒有執行。因此，擬規定授權農業部應會同人事、衛生和財政部門制定實施細則，落實獸醫人員的衛生防護措施和保健措施。

七、確需單獨設章的建議

（一）單獨設立“動物疫病消滅和凈化”一章

國務院發布的《國家中長期動物疫病防治規劃（2012—2020年）》（以下簡稱《規劃》），提出了控制凈化重大動物疫病的策略。建議單獨設立 “動物疫病消滅和凈化” 一章，明確相關法律制度和措施。

1.實施《規劃》需要立法支持。現行《動物防疫法》設計的法律制度和法定措施對凈化和根除動物疫病存在諸多缺位。如強制免疫的法律制度，就對海南等地建立“非免疫無疫區”的舉措形成實際的法律制約與限制。還對《規劃》提出的退出免疫的防疫措施，構成法律限制。

2.現行法律不完全適用動物疫病的消滅與凈化。一是需要規定動物疫病狀態的法定情形，并授權農業部制定疫病“控制、撲滅、消滅和凈化”的遞進指標。二是需要規定強制免疫退機制。并授權農業部及省級獸醫主管部門可增、減強制免疫的病種和區域。

3.涉及疫病的術語與國際規則不接軌。OIE規定，某種動物疫病沒有達到其規定撲滅標準的區域，即視為該種疫病的疫區。因為受“非疫區”根深蒂固的影響，很容易誘導人們在疫區與疫病上產生誤解，即以為“疫區”只要解除了封鎖，自然就成了“非疫區”，有的甚至還以為該動物疫病也消滅了。長此以往，人們（包括政府及獸醫主管部門）就會自然而然地放松對疫病防控的關注、重視與投入。但事實上，撲滅一次疫情相對容易，而消滅一個疫病則是非常困難的。

4.疫區定義慎用。修訂時，將可“疫點、疫區、受威脅區”限定為“發生動物疫情的”。

5.劃分風險等級。依據疫病控制狀態，劃定所謂“非疫區”區域的風險等級，并限制動物由高風險區域向低風險區域流動。

（二）單獨無害化處理一章

正常年份，每年產生近億頭死亡或淘汰豬、十數億只死亡或淘汰禽類及其他死亡動物，針對數量如此巨大的死、棄動物，無害化處理任務非常繁重。因此，需要遵循“政府主導、市場運作；統籌規劃、因地制宜；財政補助、保險聯動；強化監管、依法治理”的原則，探索不同養殖條件下的無害化處理模式。在本章，明確死、棄動物的無害化處理原則和相關法律制度。并將動物防疫法中相關無害化處理內容的條文全部納入本章。

1.完善法規和標準建設。授權農業部制定無害化處理的配套法規和技術標準規范。

2.確立原則。死、棄動物無害化處理涉及規模養殖場和分散飼養動物的農戶與居民，還涉及屠宰加工和產物利用；處理過程中既涉及處理技術的有效性，又涉及死、棄畜禽收集、運送、處理及監督的系統化管理環節。因此，可將“政府主導，科學布局、合理規劃”作為設置無害化處理公共設施和場所的基本原則入法。

八、法律責任部分調整建議

（一）部分行為規范需要調整。“兩高司法解釋”涉及《動物防疫法》的，主要為第二十五條和無害化處理的規定，可以參照食品安全法的體例，直接引用刑法條款，追究刑事責任。尚不構成犯罪的，由動物衛生監督機構予以行政處罰。

（二）適當調高罰款等行政處罰幅度。隨著社會經濟的發展，人們的收入和生活水平也在不斷提升。加之，《食品安全法》和《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》等法律規范，對同類違法行為規定的處罰幅度，均高于《動物防疫法》。因此，需要調整處罰幅度，以期達到重典治亂之目的。

九、與相關法律銜接的建議

《動物防疫法》所調整的動物及動物產品名錄，也需要與《畜牧法》《進出境動植物檢疫法》等相統一。修訂時，一是可授權農業部制定名錄；二是可采用列舉式如豬、牛、羊、兔、馬、驢、騾、雞、鴨、鵝等表述動物種類，盡量窮盡可能傳播動物疫病的動物；三是分類表述動物產品，即供人食用類和非食用類，或者先表述食用動物產品，后表述非食用產品。同時，需要進一步協調與《農產品質量安全法》和《食品安全法》等相關監管制度的銜接問題。

動物衛生與食藥監管的職責劃分： 1.準出制度：農業部門主管準出的監管，但主要由監督機構與以實施；2.準入制度：食藥部門主管準入的監管；3.第一責任人制度：企業對產品負責（品質檢驗）；4.屬地管理政府負總責；5.聯合執法機制建立多方聯合執法機制。

十、增加術語定義的建議

（一）原法定義移到附則。將原動物防疫法法中的“動物疫病”、“動物防疫”、“執業獸醫”、“無規定動物疫病”等術語定義移到附則。

（二）增加新定義。增加了“動物疫病控制”、“動物疫病撲滅”、“動物疫病消滅”、“動物疫病凈化”、“動物疫病根除”等狀態定義，以及“動物檢疫”的定義。（本文根據會議資料整理，未經本人審閱，如有出入，以其個人意見為準。）