環保稅立法改革倒計時

◎ 文 《法人》見習記者 王映

環保稅立法改革倒計時

◎ 文 《法人》見習記者 王映

環保稅立法已是刻不容緩，在這一過程中，如何保證制度設計科學、合理、適應當前經濟及社會形勢是首要議題。同時，還應充分考慮可能產生的困難和問題，在制度設計上將解決辦法盡可能前置

2015年3月5日，李克強總理在政府工作報告中點了“環保稅”的名。

“做好環保稅立法工作”，短短九個字讓從2008年就已經開始起草準備工作的環境保護稅立法又一次成了公眾關注的焦點。

近年來，以霧霾為代表的環境問題凸顯，公眾的環境危機感不斷累積。早在2000年前后,我國的環境問題就已經上升到了國家環境安全的高度,對整個國家及社會的穩定、人民生活、生命財產造成了威脅。環境問題早已經到了危急關頭。

因此，作為環保政策與經濟政策結合的產物，環保稅立法改革被寄予厚望。

新任環保部部長陳吉寧在今年兩會期間的記者會上提及“環保稅立法”時表示，不少清潔生產技術、治理手段的紅利沒有釋放出來，是由于環保政策沒有跟經濟政策和發展政策實現深度融合。

有業內人士指出，中國環保行業面臨投入資金、監管力度雙重不足，嚴峻的環境形勢下，迫切需要運用稅收，調節發展和保護的關系，通過市場機制來分配環境資源。

不過，財政部部長樓繼偉在談及環保稅改革時表示，環保稅主要是把現在的收費改成稅，不能都指望環保稅來解決類似大氣污染、霧霾等等這樣的問題，這類問題屬于每個人的責任。如水污染，就要向排放污水的收費，造成大氣污染的企業和個人也要受到懲罰。

按照“十二五”規劃，環保稅預期的目標是在“十二五”期間開征。如今已經步入2015年，也是全面完成“十二五”規劃的收官之年，環保稅仍徘徊在正式立法程序的大門外。但外界已經感受到一個明確的信息，環保稅立法改革邁出實質性步伐已經進入倒計時。

高層助推迎來新契機

環保稅從最早被提出到現在，至少已經經歷了七年的探討。早在2008年初，財政部會同環境保護部、國家稅務總局七年立法路就啟動了開征環境保護稅的具體研究制定工作。2010年7月，環境稅征收方案初稿出爐。8月，國家環境保護部環境規劃院表示，環境稅研究已取得階段性成果，三部局將向國務院提交環境稅開征及試點的請示。

2011年，財政部等相關部門表示贊同適時開征環境稅的建議。全國人大財經委員會建議三部門研究開征環境稅方案的同時，根據稅收法定的原則，抓緊環境稅法的論證評估工作，適時提出立法建議。2012年，根據財政部條法司第二年公布的《2012年財政法律制度建設情況》顯示，《環境保護稅法》（送審稿）正在履行會簽程序。

2013年，三部局向國務院正式報送了環境保護稅立法的請示，國務院法制辦根據征求意見對送審稿進行了修改。2014年，環境保護稅法被列入2014年國務院立法工作計劃。2015年初，國務院立法工作計劃明確，環境保護稅法立法將盡快提請審議。

《法人》記者從權威人士處獲悉，目前環保稅立法的基礎工作已經完成，正在等待國務院法制辦對送審稿再次征求意見。而在3月中旬，國務院法制辦已經將送審稿提交給全國人大財經委，人大財經委可能提前介入環保稅立法的前期工作，共同研究起草其中的重大問題，推動其如期提請審議。

從今年起，被稱為“史上最嚴”的新《環保法》正式實施。其中，從原則上對排污費以及排污費與環境保護稅相銜接進行了規定：“依照法律規定征收環境保護稅的，不再征收排污費。”

“環保稅寫入新《環保法》的過程比較有戲劇性。”中國人民大學法學院教授周珂告訴《法人》記者。在《環保法》修訂過程中，曾主張過將環保稅寫入《環保法》的專家并不多。一是因為對此有研究的環境法專家本身不多；二是因為專家學者認為，環保稅在本次《環保法》修訂中很有可能不了了之，被采納的可能性不大。所以在前幾次修訂稿中，并沒有出現環保稅的身影。但是在人大常委會審議草案的過程中，有代表提出將環保稅寫入草案之中，并在最終稿中將環保稅納入了其中。

周珂對這一細節評價道：“可以說這一次，立法機關走在了學者和公眾的前面，應當還是中央決策層的考慮，推動了環保稅被納入修法之中。這對環保稅和環境治理來說都是好事，也從側面論證了環境保護需要基本國策的推進，這并不見得要求各方一定取得共識，而是要來自國家最高層的超前認識。”

這一看法也得到了中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授的認同：“據我對立法機關的了解，人大的態度非常積極。”

七年立法路

今年的全國兩會上，全國政協委員賈康提交了《關于加快環境稅立法過程》的提案，這已經不是他第一次呼吁開征環保稅了。類似的建議，他已經連續講了很多年。

2011年，當時身為財政部財政科學研究所所長的賈康，對環保稅的開征速度還很樂觀：“‘十二五’期間我國應該會啟動環境稅，而企業所得稅也會相應調整。”

然而，隨著環保稅在立法過程中遭遇反復和爭議不斷，去年賈康在接受媒體采訪時表示，預計在2014年內都不會有實際動作，因為來不及走完立法程序。而在今年，卸下財科所所長一職的賈康對環保稅立法出臺的具體時間又表示“不好預測”。

“部門間的博弈導致立法設計中出現了不斷反復。” 施正文教授告訴《法人》記者。而亦有環保系統人士對記者分析，參與立法的部門間利益平衡是導致環保稅立法推進困難的原因之一，而其中主要問題就是針對征收管理制度。

目前在我國，環境收費包括排污、污水和垃圾處理等費用，其中排污費是在環保稅立法中主要的改革對象。而根據2003年開始施行的《排污費征收使用管理條例》規定，排污費目前的征管體制是環保部門核收。

現在，環保稅未來征收模式基本已經確定采取環保部門配合稅務機關征收的模式，即環保認定、稅務征收的征管模式。

“雖然《征收使用管理條例》出臺之后，排污費的征收較從前已經嚴格許多，但是仍與環保部門的自身利益緊密相連。如果將費改稅，其實技術上并不存在太大問題，但是肯定會影響環保部門的利益。”周珂告訴《法人》記者。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文教授在接受《法人》記者的采訪時也認為，環保部門的利益將在費改稅的過程中被觸碰。

認知屬于機體認識以及獲取知識的智能加工過程，常出現在學習、記憶、思維、情感等行為中，而認知障礙主要是指機體認識以及獲取知識的智能加工過程出現異常，導致機體出現學習、記憶、思維、情感等行為障礙，部分患者同時伴有失語、失認等病理改變。換言之，當機體的認知功能出現問題時，其思維、情感、意志等會出現一系列變化，且有研究證實，認知功能缺陷者常伴有特殊的個性特征，如內向、好幻想、敏感、孤僻、思維缺乏邏輯性等。

“排污費協議收費的現象在全國都存在，比如本來應該收一萬但是卻收五千，環保部門既收了錢，企業也享受到了優惠。收費并非全國統一，因此存在地方保護主義。”常紀文表示，環保稅立法之后將核定與征收分開，但是排放基數等信息都掌握在環保部門手中，必然會涉及真實收費的問題。而《立法》法規定稅收法定原則，既然有國家法律規定，就必須要真實地收取，在核查時可能會把現在很多地方弄虛作假的環境數據都暴露了。

“另一個問題就是積極性。”常紀文向《法人》記者解釋。原來排污費由環保部門征收，也由環保部門使用，費改稅之后環保部門無法直接利用這筆錢款，但是卻有很多事業單位需要養活。雖然現在事業單位改革，環評和環境規劃等部門在脫鉤，以后環保部門財政規劃的壓力會小一些，但是仍然會影響環保部門的積極性，而地方國土部門也存在類似的問題。

除此之外，費改稅也給環保部門的核算提出了更大的要求。按照《排污費征收使用管理條例》規定：環保部門負責污染物排放核定工作，具備監測條件的，按規定的監測方法進行核定；不具備監測條件的，按物料衡算方法進行核定。而在實踐中很多都是按照物料和能耗來折算、核算的。而環保稅立法后，對不能監測的核定將要求用自動核算，這對環保部門提出更大要求。

也有觀點稱，在環保部門利益受到影響的同時，稅務部門也可能認為征稅是它們的權限，環保部門不應該插手。有財稅專家曾在接受媒體采訪時表示：“稅務部門希望把稅基能夠計算得簡簡單單，最好計算機一按就可以知道。”而《法人》記者獲悉，稅務部門也曾考量過自己組建隊伍進行核算。但是由于環保稅的核準較為復雜，專業度需求高，而且將會和環保部門現有隊伍重復，因此作罷。此外，費改稅后，國家發改委將直接喪失排污費價格審批權。

他山之石如何攻玉

環境稅這一提法最早出現，是在英國現代經濟學家、福利經濟學的創始人庇古1920年出版的著作《福利經濟學》中。而直至20世紀70年代，將稅收作為環境保護的政策措施逐漸成為一些發達國家的選擇。

發達國家發展至今，已經建立了比較完善、協調的環境稅制，包括能源稅、交通稅、污染稅和資源稅等多個稅種類型，對促進能源資源節約和環境保護發揮了重要作用。無論從制度內容還是從征收管理方面，我國的環保稅制度設計都不可避免地會將國外環保稅實踐作為經驗借鑒。

“我認為我們對可能產生的困難和問題的估計不足。”盡管環保稅立法出臺已指日可待，但對于“引進”環保稅立法，常紀文有著自己的擔憂，“中國的很多制度是從外國直接拿來，但是對可能產生的問題沒有預估。借鑒國外環保稅當然是好事，但是轉為我國立法之前，應該更進一步調研國外環保稅征收后所產生的問題，以提早應對。”

目前，在經濟合作與發展組織（OECD）國家中，絕大部分都征收和環保相關的稅目。按照OECD的統計口徑，燃油稅、消費稅和資源稅都算作環境稅。加拿大麥啟泰律師事務所合伙

人、中國業務部共同主席李欣恩向《法人》記者介紹道：“OECD主張環保稅為最有效的方法，可以促使污染產品的真實成本被反映出來，且可以讓最終消費者以真實成本做選擇。”

然而，北美地區在環保稅制度設計中卻有著不同的取向。李欣恩告訴《法人》記者：“美國聯邦政府其實到今天也沒有全面確立環保稅制度。”目前，美國在普及環保稅上采取的措施是鼓勵稅多于懲罰稅。

而在加拿大，政府更多采取平衡手段促進環保，所以環保稅只是其中一部分，其他手段包括了監管、鼓勵、補助手段等。

由此看來，各國對于環保稅制度的設計都有著特殊的考量。

五大問題冷思考

在經過了三中全會、四中全會和新《環保法》的醞釀后，環保稅立法改革對費改稅已經形成一致意見。

環保領域“費改稅”將對改善我國環境問題起到的積極作用值得期待。學界普遍認為：環保稅的征收能夠以更穩定、權威的方式，通過提高污染物排放成本，降低污染物排放量；推動節能環保技術的研發與推廣；通過科學化的手段評估企業行為，引導企業行為。

常紀文在接受《法人》記者采訪時指出，雖然目前從總體上看，推進環保稅立法是大勢所趨，但是仍有五個問題需要立法機關進一步思考解決。

“在我國現有環境容量有限的情況下，環保稅是否能有效地調節市場行為？”常紀文首先發問。

我國環保稅立法的開端與國際上“綠色稅制”風潮的興起不無關系，但是不得不看到國外的環境容量和制度環境與我國存在著很大不同，“據我所知，歐洲的環境稅制度很多是在環境改善之后，在環境容量有充足空間的前提下，進而用稅收來調節行為。但是在現在我國霧霾、水污染等環境形勢嚴峻的情況下，其實并沒有足夠的環境空間留給市場調節”。

“費改稅的目的是什么？是增加政府財稅收入還是調節行為？”常紀文認為這兩者都很有必要。

我國在提出環境領域費改稅的初期，更多出于增加財政收入的考慮。常紀文告訴《法人》記者：“若純粹以增加政府財政收入為導向，這是很危險的。面對現在環境污染嚴峻的局面，如果單純以收稅為目的，企業將可能面臨巨大壓力。但如果不以財稅收入為目的也會產生新的問題，比方說，治理污染需要經費，但是經費收不上來。”

“費改稅的范圍如何確定？是只包括污染物排放，還是包括生態保護稅等？”常紀文向《法人》記者解釋道，太寬或者太窄都將存在問題。

常紀文表示，如果征稅范圍太寬，實施起來并不現實。但如果太窄，那就無法實現費改稅的初衷。而對于碳稅、自然資源稅、生態資源稅等是否要包括進去，都需要進一步調研。據《法人》記者了解，在過去幾稿環境稅送審稿中，關于碳稅是否納入其中一直存在反復，而目前的立法設計中，二氧化碳已經被排除在征稅范圍之外。

“費改稅如何協調不同稅收之間的關系？如何協調地區間、人群間的差異？”對于平衡標準稅率的重要性，常紀文認為，這關系到費改稅的目的是否能夠實現。對此問題，環保部環境規劃院副院長王金南也認為：“環境稅費標準高低直接決定經濟手段的功能發揮。環境稅必須有精確簡單的稅基、實現穩定的收入和具有環境有效性。”

與之相關的就是稅率是否應當有區域差異，“現在在排污費之下，地區之間因為經濟發展情況的不同收費標準有著較大差異，但是如果環保稅立法之后全國統一稅率標準，將會引起很多問題。這就需要細化、解決國家稅收法定原則與地方的區域差異性問題” 。

“我認為普及環保稅需要考慮的一大問題是對低收入人士的公平性，因為環保稅的征收將關乎日常生活用品。”李欣恩就環保稅立法中可能產生的差異問題表示關注，“在美國和加拿大，對于環境相關的消費稅一般會對低收入家庭有所補助，以確保不把壓力加在低收入家庭中。”

“最后就是環保稅由誰使用？用于哪些方面？”對于這一學界存在分歧的問題，常紀文向《法人》記者表示，“環境稅應該專款專用，只能用于環境保護。”

但對于稅款專用問題，學界也存在不同觀點，施正文在接受《法人》記者采訪時就表示，環境稅的使用不應做專款專用處理，應該納入一般預算之中統籌使用。

“在中國，只要決定了、敢干，都可以實現，只是是否細致的問題。”對于環保稅立法的未來，常紀文認為，“先通過立法把這件事情做起來。但是事情應該想多一些，很多難處要顧及全。”

在看到環保稅可能為環境改善帶來一系列好處的同時，需要注意的是我國環保稅立法改革仍處于探索期。由于環保稅立法中在理論和操作層面存在的種種問題，環保稅的出臺不宜急于求成，最好先行試點。不過環保稅立法時至今日，還是呼吁加速立法、盡快征收的聲音更為迫切。

財政部財政科學研究所近日發布的煤控財稅政策路線圖中設想：2016年開始征收環境保護稅，2019年左右開始征收低稅率水平的碳稅。結合多位專家做出的2016年完成環境保護稅立法的設想，已經可以期待環保稅立法改革已經進入了倒計時。