內蒙古礦區土地復墾問題及對策建議

龐欣超， 王友鳳， 吳 全， 范曉冰

(內蒙古自治區土地調查規劃院,內蒙古呼和浩特 010010)

內蒙古礦區土地復墾問題及對策建議

龐欣超， 王友鳳， 吳 全， 范曉冰*

(內蒙古自治區土地調查規劃院,內蒙古呼和浩特 010010)

摘要近年來內蒙古采礦用地逐年遞增，因礦山開采造成的土地破壞得不到及時復墾，成為制約內蒙古礦區土地可持續發展的首要問題。該研究通過調研分析了內蒙古礦區土地復墾存在的問題，主要是采礦用地復墾難度較大、土地復墾資金匱乏、破壞土地水土流失嚴重、復墾表土得不到保障、缺少專門的土地復墾管理機構以及土地復墾意識薄弱等6個方面。對于這些問題，提出了編制科學的礦業用地復墾方案、完善土地復墾保證金制度、采取分期復墾措施、加大監督管理、引進公眾參與機制等促進礦區土地復墾合理化的對策建議。

關鍵詞土地復墾；問題；建議；礦區；內蒙古

土地復墾是指因生產活動和自然災害破壞的土地，采取措施使其達到可用狀態的活動。內蒙古自治區幅員遼闊，成礦地質條件優越，礦產資源豐富，具有礦產種類多，廣域分布，能源和礦產資源優勢明顯的特點，是我國重要的能源和原材料生產基地。但開發礦產資源為國民經濟發展供給動力和原料的同時，也對土地和生態環境造成了破壞，尤其是對礦區的土地資源造成了嚴重的負面影響。礦區土地科學有效復墾利用不僅僅是解決礦區生態環境問題的有效措施，還是采礦可持續發展的關鍵，更是促進國民經濟、推動社會發展的必然要求。

1內蒙古礦業用地土地復墾現狀

內蒙古2012年采礦用地規模已達158 048.89 hm2，而2009年第二次土地調查采礦用地為142 712.23 hm2，采礦用地年均增長3 834 hm2，占年均增長建設用地總量(2.97萬 hm2)的12%以上。根據內蒙古2012年國土資源地質環境統計網絡直報資料，截至2012年底，因礦業開發占用、破壞的土地面積為209 623 hm2，比2012年新增5 640 hm2，占礦山用地面積的27.78%。內蒙古土地復墾潛力很大，Ⅰ級待復墾土地資源面積為57 937.90 hm2，Ⅱ級土待復墾土地資源面積為35 432.20 hm2，Ⅲ級待復墾土地資源面積為20 273.70 hm2[1]。其中待復墾土地多數是由于采礦破壞造成的，但目前內蒙古礦業用地復墾幾乎處于停滯階段。因礦山開采造成的土地破壞得不到及時復墾，礦業用地面積每年加速遞增，成為制約內蒙古礦山土地可持續發展的首要問題。

2礦區土地復墾存在的問題

2.1生態環境脆弱，礦區土地復墾難度較大內蒙古礦山主要聚集在內蒙古中西部偏遠山區，氣候干旱，風沙大，自然條件差，降水量少而不勻，寒暑變化劇烈，是這一地區的顯著特點。根據《土地復墾質量控制標準》，恢復草地的有效土層厚度最低為20 cm，但這在環境惡劣的內蒙古西部地區也是很難實現的。另外，這些地區地表植被及土壤經過長達十幾年甚至是幾十年才能形成，群落結構簡單，本地鄉土物種一旦遭到破壞，恢復礦山的土源和水源都難以得到保證。礦產資源開采方面，內蒙古礦產資源埋藏較深，并且主要以露天開采為主，開采完畢后會形成難以回填的露天采坑，礦山也很難恢復到原有狀態或可利用狀態。即使加大投資進行復墾，復墾后期管理難度大，復墾土地生產力及取得的效益低，不能維持礦業用地的可持續利用。

2.2土地復墾資金匱乏，復墾工作開展艱難根據《土地復墾條例》和《內蒙古自治區地質環境保護條例》，礦山企業是礦山環境治理的責任主體。這就要求礦山企業負責礦山環境保護與恢復治理和礦山土地復墾義務，治理費用列入生產成本。土地行政主管部門要求礦山開采前必須繳納土地復墾保證金，任何單位和個人不得截留、擠占或挪用。雖然規定了土地復墾費用的來源，但由于很多礦山企業是自負盈虧，企業自身的運營轉本身就需要大量的資金，很難再從基本建設中支付復墾資金[2]。內蒙古地區礦山露天開采較深，最后形成的一個采坑很難恢復，所收取的復墾保證金遠遠無法滿足回填最后一個采坑的資金缺口，于是很多礦山企業選擇放棄復墾保證金而不進行最后的土地復墾，最終導致土地恢復資金短缺。

2.3破壞土地得不到及時復墾，水土流失嚴重根據國家《土地管理法》《土地管理法實施條例》和《內蒙古自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定，礦業用地屬于建設用地。目前除鄂爾多斯露天煤礦試行國家的臨時用地政策以外，內蒙古其他盟市礦業用地必須先經征地，再以出讓的方式獲得農牧民集體所有土地的使用權。礦山企業以征地方式獲得的土地使用權為50年，而根據開采計劃及儲量的不同,實際開采年限也不同，少則3～5年，多則幾十年甚至上百年不等。礦區部分土地開采完畢后，就不再需要該土地，但礦山企業仍然繼續擁有土地的使用權。由于復墾后的土地效率低甚至沒有效益，絕大多數企業都采取末端治理方式，即所有礦區破壞的土地都是在開采最后2年才開始治理，導致大量礦區土地閑置，開采完的露天采坑得不到及時復墾，加劇了水土流失，造成了嚴重的資源浪費和礦區環境破壞。

2.4表土剝離保護措施不當，土地復墾得不到保障土地復墾中表土剝離再利用是指將建設過程中占用地塊的表層耕作層，通過一定的機械措施，鏟除搬運到固定場地存儲，并進行保護處理，待土地利用結束后，再將儲存的表土運回廢棄土地上完成造地復墾的過程。礦山開采過程中，隨著大量的土石方開挖、回填，不可避免地會破壞表土。表土資源作為多年形成的熟化土壤，其有機質含量、種子庫密度等對于礦區土壤恢復和植被重建極為重要[3]。在內蒙古地區，表土尤為可貴。礦山開采生產過程中，通過采取科學、合理、可行的表土剝離與儲存措施,達到保護珍貴表土資源的目的,從而保障土地復墾工程的順利進行。但是由于大部分礦山企業土地復墾意識薄弱，在礦產資源開采過程中無表土剝離保護意識，致使地表熟土資源損失和浪費，甚至產生污染。這不僅增加了復墾造地時土方調配產生的額外資金投入，同時還增加了造地外調土方的熟化費用和時間，復墾后的土壤肥力也得不到保障。

2.5缺少專門的土地復墾管理機構土地復墾作為一項系統工程，復墾工作既涉及地方政府及農業、水利、環保、林業等多個部門，又涉及大量的礦山企業。與此同時，開展礦區土地復墾，還需要完成大量的技術性和事務性工作，如礦區復墾土地現狀質量評估、復墾工程量核算、礦山土地區域復墾規劃、土地復墾過程監管，以及復墾后的驗收等。但截至目前，內蒙古涉及礦區土地復墾的相關工作僅由國土資源部門單部門負責，土地復墾機構不健全。并且不同旗縣局監管該項業務的部門也不同，造成從事土地復墾的專業人員較少，與有關部門之間協調不足，制約了礦區土地復墾工作的開展。礦地復墾是一個相對較復雜的綜合性學科，這就要求國土部門負責設立專門部門來管理協調。例如成立專門的礦地執法辦公室，實行統一實施和協調全部的土地復墾工作，明確該機構的職責范圍，避免形成多個執法主體、多個部門管理，職責交叉，導致相互推諉扯皮，法律責任不明確，對執法責任的問責制度和違法處罰監管責任追究不到位。

2.6礦山企業土地復墾意識薄弱內蒙古地區不論是在礦區還是在農村，人們對保護土地資源和生態環境認識普遍薄弱。在開采礦產資源過程中隨意濫占和開墾礦區土地，破壞地表植被并遺棄廢棄地的現象十分嚴重。有的忽視或根本不懂土地復墾，甚至很多礦山企業認為繳納了土地使用費便可以隨意使用土地，若環境保護措施達不到相關部門的要求，交點罰款就可以了。這種意識給保護礦區環境及土地復墾加大了難度。而且內蒙古大部分礦區分布廣泛并且距離城市較遠，僅靠政府部門監管是遠遠不夠的。

3礦業用地復墾建議

3.1結合相關規定，編制符合內蒙古地區實際的礦業用地復墾方案根據現行的土地復墾相關的規范，結合內蒙古東西部自然條件差異，并根據不同礦種對土地的破壞方式、破壞程度，編制符合內蒙古地區的礦業用地復墾方案。對不具備復墾條件的礦區，只采用工程措施防止滑坡、泥石流等災害發生以保障周邊牧民安全。土地復墾剩余資金應交由政府管理，用于當地生態環境保護及提高農用地質量等方面，不得挪作他用。

3.2進一步完善土地復墾保證金制度針對目前土地復墾保證金不足、礦山企業不進行土地復墾的問題，應借鑒國外的礦山土地復墾立法和實踐經驗，例如在相關法律法規中明確規定在礦山企業不覆行土地復墾義務時，除扣除土地復墾保證金外，還應該承擔法律責任。在土地復墾保證金繳納方面采取分期歸還的措施，即當復墾階段性工作完成時，在達到驗收標準的前提下，歸還部分土地復墾保證金，這樣可以有效地推動礦山土地復墾進度。在此基礎上，制定優惠鼓勵政策，對土地復墾工作做得好的礦山企業給予減免土地使用稅等獎勵措施，調動礦山企業進行土地復墾的積極性。

3.3擴大臨時用地使用范圍，采取分期復墾措施根據內蒙古地區大部分礦山是露天分期開采的現狀，針對礦區首采區土地閑置，水土流失嚴重等問題，并依據內蒙古礦山礦種、開采方式及自然條件等特點，對開采后可以復墾的礦區擴大臨時用地供給政策，采取分期供地、分期開采、分期復墾和分期還地的措施。礦山企業在完成首期土地復墾任務、由土地行政主管部門驗收合格后，才能繼續申請下一期的用地計劃，做到“申請一片，開采一片，復墾一片”。

3.4加大土地復墾監督管理，做好表土儲存保護工作內蒙古旗級人民政府土地管理部門要加大土地復墾的監督管理，督促采礦單位做好土壤保護工作。根據礦區實際土層情況，參照土地復墾規劃設計，編制符合本礦區開采方式及年限的表土儲存及保護方法。并在各礦區加大表土儲存重要性的宣傳，提高礦山企業的表土儲存意識。對破壞表土或浪費表土的企業應加大經濟處罰力度，用于表彰土地復墾工作做得好的礦山企業。

3.5完善土地復墾管理機制土地復墾涉及范圍廣泛的土地，因此有必要成立一個統一的專門機構來協調各部門的工作。建議內蒙古地區成立旗縣級土地復墾管理辦公室，實行同一實施和協調土地復墾相關工作，并明確該辦公室的職責范圍，從而加強礦區土地復墾監管。政府應明確土地復墾范圍，盡快建立技術規范和礦區土地復墾標準，引入公眾和媒體監督機制。在行政上要明確土地復墾管理工作的具體內容，明確“管什么”；在技術上針對內蒙古不同地區氣候、地形地貌、礦產資源開采方式等特點，建立礦區土地復墾的技術規范和驗收標準，建立起地區特色的管理制度；在監管上引進公眾和媒體監督機制，構建不同的監督模塊，實現靈活組合的模塊化監管。

3.6引進公眾參與機制，提高礦業公司責任意識在礦區土地復墾過程中，引進公眾參與機制，給礦主、其他相關人員留有足夠的參與空間，將土地復墾工作置于公眾監督之下。礦山企業在任何時間，因為不合理的開發利用造成土地損毀，或者采取了不當的土地復墾措施等問題，都會遭到公眾起訴，受到政府的懲罰。在土地復墾過程中尊重當地農民的建議，并讓當地農村富余勞動力參與到礦山復墾過程中，利用先進的土地復墾技術與農民的實際經驗，因地制宜選擇鄉土草種或樹種。讓公眾參與監督礦區復墾，可以提高復墾進度，又能保證土地復墾效率。對于后期管護成本高和管護難度大的問題，也可以把復墾后的土地交于當地農民管理，采取“誰管理，誰受益”的政策，調動當地農民參與土地復墾的積極性。土地復墾管部門應要求礦業公司在礦山開采前設立專門的土地復墾管理人員，負責礦山土地復墾規劃設計，并按土地土復墾管理部門要求報送礦山土地復墾進度報告。隨著全社會環保意識的增強，礦業公司的土地復墾和環境保護意識也逐漸提高，在法律規范、政府監管、公眾參與下，土地復墾逐漸成為礦業公司的自覺行為[5]。根據“邊開采、邊復墾”的原則，不論是政府部門，還是礦山企業，或是當地農民，都要在追求經濟效益的同時，兼顧社會效益和生態效益，達到經濟、社會和生態一體化的最佳綜合效益。

參考文獻

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[2] 程琳琳.我國礦區土地復墾保證金制度淺析[J].中國礦業，2008(9): 21-22.

[3] 劉小翠,白中科，尼妮沙.草原礦區土地復墾中表土資源管理研究[C]//紀念中國農業工程學會成立30周年暨中國農業工程學會2009年學術年會(CSAE2009)論文集.山西農業大學學報編輯部,2009：1659-1662.

[4] 干飛.我國礦業用地：研究框架與文獻綜述[M].中國土地資源經濟研究院，2012:47-50.

[5] 孫英輝.礦業用地管理制度改革研究[M].中國土地礦產法律事務中心，2012:118-123.

中圖分類號S28

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2015)30-244-03

基金項目內蒙古自治區黨委組織部，內蒙古產業創新(創業)人才團隊(2013～2015年)資助項目；內蒙古鄂爾多斯野外科研基地項目。

作者簡介龐欣超(1983- )，女，蒙古族，工程師，碩士，從事節水灌溉方式及土地整治綜合研究。*通訊作者，副高級工程師，從事土地規劃利用研究。

收稿日期2015-09-16

Inner Mongolia Mining Area Land Reclamation Problems and Suggestions

PANG Xin-chao，WANG You-feng，WU Quan，FAN Xiao-bing*(The Inner Mongolia Autonomous Region Land Survey of Sarft，Hohhot，Inner Mongolia 010010)

AbstractMining lease progressive increased yearly in Inner Mongolia.The land destruction caused by mining couldi’t be reclamated in time, which become as a primary problem restricting the sustainable development of mining area land of Inner Mongolia.The restriction factors of mining area land reclamation in Inner Mongolia were analyzed,such as great difficulties of reclamation, lack of funds, serious soil erosion of disruptive land, unguaranteed topsoil for reclamation, lack of specialized management agencies, and weak awareness of land reclamation.For these problems, the countermeasures and suggestions of making scientific mining land reclamation plan, improving the system of land reclamation margin， taking installment reclamation measures, strengthening the supervision and management, introducting public participation mechanism were put forward to promote rationalization mining area land reclamation.

Key wordsLand reclamation；Problems; Suggestions; Mining area；Inner Mongolia