基層協商民主視野中的農村黨員懇談首議制的實踐

中共上海市青浦區白鶴鎮委員會

[摘 要]上海市青浦區白鶴鎮黨委探索實行的黨員懇談首議制，引導農村每一位黨員發揮出主體作用，切實履行黨員的義務和權利，在黨員代表議事會的基礎上實現延伸、拓展，在程序上進一步規范，在內容上不斷補充完善，使黨內民主實化、細化。

關鍵詞農村黨建；懇談首議制；上海青浦

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）12-0037-03

上海市青浦區白鶴鎮黨委在實行黨員代表議事會制度的基礎上，探索在全鎮試行黨員懇談首議制，由村黨組織搭建平臺，建立制度，引導全體黨員發揮主體作用，對黨員代表議事會制度進行延伸，把黨員代表議事的“線性”流程拓展為“環形”流程，閉合事前匯聚民意和事后監督評議環節，對農村黨員代表議事會制度進行深化和完善，產生了一定的聚合效應。

（一）農村政治生態的轉變。伴隨著社會轉型進程，社會變遷、體制的轉軌、思想觀念多元化，農村的政治生態也在原有的基礎上體現時代的變化。

一是基層單一民主選舉模式得以豐富和發展。在選舉民主的探索中，協商民主功能也日漸受到重視，系列的協商民主程序成為新的基層民主制度生長點。這也說明基層民主已經向更為實質的民主決策延伸。

二是由單純的個人利益訴求轉向對公共利益的訴求。隨著新農村建設的深入發展和村級公共利益的日益凸顯，廣大民眾參與民主的目的不再局限于個人利益最大化，更多的是關注公共利益的增益與擴大，民眾參與公共治理，最大限度地增進公共利益，以形成對公共事務的理性共識。

三是一種上下互動、權力雙向運行的治理機制開始形成。基層協商民主的發展，不僅為基層黨組織的領導權力與民眾的自治權利提供了一種極富價值的探索，同時也為重新理解基層民主治理提供了一種新的維度與視角。基層協商民主發展的目的在于利用權威、協商與合作等多種手段去引導和規范各種公共事務的治理。

四是農村基層服務型黨組織建設開始凸顯。黨的十八大報告提出了建設基層服務型黨組織的戰略任務，不僅彰顯了馬克思主義執政黨的先進性品格，而且適應了我國傳統社會向現代社會轉型的歷史性要求。基層服務型黨組織建設在各個地方不斷突破原有體制機制局限，形成了眾多各具特色的地方經驗。

（二）基層黨組織建設的困境。在農村政治生態實現良性轉型的同時，農村基層黨組織建設面臨著巨大的轉型困境。

一是黨組織機體不夠健康。由于部分黨組織班子人員不夠團結，軟弱渙散，村級經濟薄弱無力辦事等原因，大大削弱了黨組織的凝聚力、號召力和戰斗力。同時，由于受場地、經費的限制，部分村居黨員的組織生活開展不規律，不便利。

二是黨員代表履職能力有待加強。部分黨員代表不能發揮代表作用，履職意識不強，不能代表最廣泛的人民群眾利益，不能反映普通百姓的合理訴求。

三是黨員主體作用發揮不夠。部分黨員責任感、使命感不強，黨員意識淡薄，不能很好發揮黨員作用。個別黨員甚至與黨組織離心離德，宣傳不利言論，在群眾中造成了不良影響。

在此背景下，建構多元治理主體的制度性合作關系，實現其合作共治是農村基層走向善治的重要途徑。黨員懇談首議制度也因此應運而生。

青浦區白鶴鎮引導農村每一位黨員發揮出主體作用，切實履行黨員的義務和權利，按照黨員“先了解、先討論”的原則建立了黨員懇談首議制，既是對協商民主的一種創造性轉換，又是一種提升，具有典型的本土化特色。它代表了基層協商民主發展的一種新趨勢和新成果。

（一）現實定位。首先，黨員懇談首議制促使民主商談納入正式的制度框架內，探索在行政過程吸納公眾參與，提高政府決策的合法性和政策執行的有效性；其次，黨員懇談首議制主要圍繞公共議題，通過懇談讓民眾對決策認可，同時給基層政權以責任和義務約束；再次，黨員懇談首議制作為一種原創性的民主載體，是在既有框架下的改進與創新，展示了具有首創精神和現實價值的本土化民主資源，又闡釋了鄉村協商民主實踐的動力、機制、價值及趨向，豐富了基層民主治理的發展模式。

（二）黨員懇談首議制的運行機制。黨員懇談首議制，由村黨組織搭建平臺，建立制度，引導全體黨員發揮主體作用，對黨員代表議事會制度進行延伸，這里最重要的機制體現在議事“三部曲”：

一是會前廣聽博采。先由村黨組織與黨員簽署“黨員承諾書”，并劃分好片區，確定好聯系戶。隨后，每名黨員各自走訪定點聯系的村居民，時時保持密切聯系，在平時的生活接觸中了解村民的熱點、難點、疑點問題，能夠當場答復的當場答復，能夠當場解決的當場解決。對一時不能答復或解決的，事關全局或重要的議題、議案，記錄至《記載冊》供懇談會討論。組長再將懇談會上經黨員充分醞釀后的意見、建議帶到議事會，為黨員代表議事會做好充分準備。

二是會中談述議評。采用談、述、議、評等方式進行懇談首議。“談”黨員與黨員之間交流思想，討論問題，解決思想困惑；“述”組長介紹村“兩委”班子對有關決議的推進、落實情況，解答黨員提出的相關問題；每名黨員陳述各自收集到的信息；“議”即黨員討論、商議下季度需列入議事會議題事項進行討論，達成共識，形成本小組關注議題；“評”即對相關決議村黨組織和村委會實施、推進情況，或村民關注問題解決結果的評價。

三是會后監督評價。由議事會代表將會上形成的議題提交村黨組織，并將會上黨員的“談、述、評、議”的有關情況匯總上報至村黨組織。如有需“兩委”班子決策事項，則待決策落實后，再將結果通過黨員代表、黨員、村民群眾逐層返回。并根據需要，由黨員對所聯系村民開展解釋、宣傳，再次征求意見建議，做出滿意度評價。

懇談首議的規則有如下四個方面：一是分組安排：按照地域化原則，或根據村實際情況進行分組。每組設組長1名（一般由黨小組長、黨員代表兼任）。根據村實際，每名黨員聯系本村戶，一般不超過15戶村民。二是會議時間：原則上每季度召開一次，時間自定，原則上應在黨員代表議事會召開前進行。三是會議地點：由各小組自行決定，原則上在村民家中召開。四是會議形式：由組長召集本組內的黨員召開會議，輔以網絡等形式進行。召開懇談會議，一般應遵循以下七項基本程序：一是會議召開前，黨員走訪定點聯系的村民，收集相關信息，開展宣傳引導，為村民釋疑解惑。對一時不能答復或解決的，事關全局或重要的問題，記錄至《記載冊》供懇談會討論。二是組長在征得本組內多數黨員同意后，確定懇談會議日期、地點，于會議召開前一周左右，通知每位黨員。 三是懇談會議必須有不少于五分之四的黨員到會方可召開。懇談會議上，采用談、述、議、評等方式進行懇談首議。“談”黨員與黨員之間結合形勢交流思想，解決思想困惑；“述”組長介紹村“兩委”班子對有關決議的推進、落實情況，每名黨員陳述各自收集到的信息；“議”即黨員討論、商議需列入議事會議題事項進行討論，達成共識，形成本小組關注議題，無需列入的則落實相關黨員群眾予以解決；“評”即對相關決議村黨支部和村委會實施、推進情況，或村民關注問題解決結果的評價。四是組長對懇談會議的議題、商議內容、評價結果等情況，做到記錄詳細，并做好資料歸檔等工作。五是懇談會議形成的議案，由組長帶到黨員代表議事會再次進行討論。六是議案落實情況，由組長負責及時向黨員通報，再由黨員告知定點聯系群眾。七是引進第三方參與機制，結合組團式聯系服務群眾工作，邀請聯系本村的機關或其他有關黨員參與進來。也可邀請有關專家、黨代表、人大代表、黨務干部、大學生村官等共同參與。

（三）黨員懇談首議制的實施情況。白鶴鎮黨委在勝新村試點懇談首議制后，于2013年9月在全鎮村居范圍內廣泛實行。按照地域化原則并兼顧各村實際，將黨員進行分組，每名黨員聯系本組村民。并把議事能力強、工作積極性高和群眾威望高的老黨員、黨員代表推選為組長，最終形成村黨組織班子成員聯系組長，組長聯系黨員，黨員聯系本村戶的“三級聯系”網絡。在懇談首議制度的施行中，緊貼農村實際，精心設置了各種活動載體。同時，在黨員懇談首議制的運行中，引進了第三方參與機制。邀請聯系本村居的有關黨員參與進來，并注重邀請有關專家、黨代表、人大代表、黨務干部、大學生村官等共同參與，進一步拓寬意見建議的收集面，提高議事的質量，積極發揮外部力量的作用。

黨員懇談首議制保障了基層民主、規范了民主決策、強化了監督管理。該制度在村居推廣運用的兩年來，在解決農村改革發展穩定問題上收到了良好效果。

一是完善了結構，使議事制度更趨完滿。懇談首議制在黨員代表議事會制度的基礎上增加了事前匯聚民意和事后監督評議環節，使制度更加完滿。并且通過自下而上對群眾需求的回應性，打通群眾訴求渠道，體現促進決策的科學性和民主性。將基層“兩委”班子從“我要決策什么”轉化為“要我決策什么”，在決策模式上實行了轉變。

二是聚合了黨員，為黨員發揮作用搭建平臺。懇談首議制度讓每名黨員先知道、先討論、先行動，切實保障了黨員的權利，增強了黨員意識，激發了黨員的使命感和責任感。實行黨員懇談首議制以來，出席組織生活會以及各項公益活動的黨員人數都較以往有所增長，黨員參加活動的熱情也隨之高漲。

三是暢通了民意，密切了黨群、干群關系。通過“三級聯系網絡”，廣泛收集村情民意，及時做好“下情上傳”，同時，又把上級的方針政策、村居“兩委”班子的重要決定、項目建設情況等通過原路徑逐層返回，及時做好“上情下達”，使基層群眾真正“聽懂領會”黨的聲音，領會村“兩委”決策意圖，不斷把矛盾化解在基層，密切了黨群、干群關系。實行黨員懇談首議制以來，各村居上訪事件明顯減少。

四是推進了民主，實現黨組織領導下的村民自治。懇談首議制的實施，從授權決策、參與協商、監督評議等方面明確了制度及內容上的規定。通過發揮黨員的自主決策權，以民主的方式把黨員群眾關心的難點、焦點問題解決在基層，真正實現黨組織領導下的村民自治。

五是搭建了平臺，為黨建和服務提供平臺。通過懇談首議，進行“小班化”的組織生活會，克服了原先全村黨員集體召開組織生活會時間有沖突、場所不便利的弊端，有效保證了村居黨員組織生活的正常化。同時，利用懇談會議便利、親民的特點，為其他黨建工作創造有利條件。

通過懇談首議制度的實施與體現出的效果，可以總結提煉出一些可借鑒的經驗價值。

一是要堅持黨的領導，充分彰顯出民主性。無論是民主懇談、黨員代表議事會制度，還是村民議事制度、鄉村典章，這些基層協商民主機制在運行過程中對協商議題的選擇、協商時機的把握、協商程序的控制和協商結果的運用，都是在黨組織領導下有序進行的，充分體現了堅持黨的領導原則。這樣既能夠擴大民眾直接有序的政治參與，更好地保證人民當家作主的權利，又能夠有利于堅持中國共產黨的領導，符合社會主義民主政治的本質要求。

二是要促進基層民主治理向縱深拓展。“民主懇談”、“黨員議事”、“黨群議事”等凸顯的協商民主功能，在鄉村治理中發揮了越來越重要的作用。黨員懇談首議制主要是把基層協商民主的功能，嵌入基層“黨-村”二元權力結構中，進一步理清和完善村黨支部與村委會的行政功能和自治職能的分工與協調，充分保障了廣大民眾的各項民主權利，促進了社會穩定與和諧。

三是注重呈現多元主體的復合型治理特征。基層協商民主是社會管理體制創新的有效形式之一。有組織的協商與談判可以提高群眾的理性與克制，而基層黨委、政府則可以加強規則制定與仲裁能力，可以提高政府的有效性與權威性。黨員懇談首議制作為一種基層協商民主模式，進一步突出了“議事”商談與“決策”的功能，是對鄉村公共事務進行共治的一種重要形式，不僅化解了基層選舉民主的一些弊端，同時增強了基層民主治理的功效，實現更好的民主治理績效。

四是注重提升村民自治能力。民眾經過這種“本土化”的協商民主訓練，把具有一定抽象意義的民主政治制度逐漸轉化為具體的、日常化的、生活化的經驗性感知，并以此嘗試解決現實政治生活中的問題。他們不僅在穩定有序的基層民主實踐中創新了基層協商民主的形式，豐富了其內涵，還在協商過程中學會了依法、理性地行使民主權利，提升了參政、議政的能力。

■ 責任編輯：周奕韻