政府工具對美國非營利組織的影響——以MFN，BCC和DCCK為例

張遠鳳 萊斯特·薩拉蒙 梅根·韓多克

非營利組織是民間的、獨立于政府的、不以營利為目的而開展各種志愿性的公益或互益活動的正式組織 (薩拉蒙，2008)。傳統上，美國人認為非營利組織與政府之間是相互獨立的關系。實際上，美國政府與非營利組織之間在保持相對獨立的同時一直存在著合作關系 (Frumkin，2002)。20世紀60年代以來，約翰遜總統實施“偉大社會”和“向貧困宣戰”等政策，通過向非營利部門提供資源，非營利組織成為美國社會服務供給體系的核心組成部分 (Gibelman＆Demone，1998)。尤其是自1996年以來，以“從福利到工作”為基本理念的新一輪社會服務政策改革大幅度減少了對貧困弱勢群體的現金救助，而代之以各種社會服務。2007年，非營利組織占社會服務機構 (包括企業和非營利組織)總數的55%、雇傭人數的65%和收入的75%。到2011年，社會服務類非營利組織的數量與1996年相比翻了一番。美國人現在比以往任何時候都更加依賴非營利組織來提供各種社會服務 (Salamon，2012a)。由政府負責安排項目和資金，由非營利組織或企業負責生產和提供服務，這種方式被薩瓦斯和薩拉蒙等人稱為“公私伙伴關系”(Public-Private Partnership，PPP)。

更多地依靠非營利組織來提供服務并不意味著政府角色的弱化，恰恰相反，這意味著政府更多地介入社會服務之中，并且對非營利組織的影響越來越大。自1960年代中期以來，美國政府在傳統的稅收優惠等激勵措施之外，通過撥款(grants)、購買服務合同 (purchase-of-services contracts)和憑單 (vouchers)等工具為非營利組織提供資金，政府工具成為非營利組織的一個主要收入來源。到2007年，非營利部門的收入來源中，服務收費、政府工具和慈善捐贈所占比例分別為45%、38%和17%(Salamon，2012a)。也就是說，非營利組織收入的將近四成來自政府工具。不僅如此，不論政府資金占多大比例，整個非營利組織都必須遵守政府的要求與規制。通過這種方式，傳統上獨立于政府的社會服務機構如家庭與兒童服務機構如今都被納入了政府規制的范疇。

政府工具的普遍運用對政府自身和非營利組織都產生了深遠的影響?，F有文獻著重探討了政府工具對公共行政的影響，而對非營利組織本身又有哪些影響呢?本文試圖構建一個完整的分析框架，結合政府工具運用較為成熟的美國案例，從治理、管理、績效和特有屬性等方面來考察政府工具對非營利組織的影響。

一 概念及分析框架

(一)政府工具的概念

政府工具又稱政策工具 (public policy instrument)或治理工具 (governing tools)。20世紀80年代以來，政府工具研究成為公共管理和公共政策領域的一個新的學科分支 (陳振明，2009)。英國學者胡德 (C.Hood)，荷蘭學者尼斯潘(K.M.Van Nispen)，美國學者彼得斯 (B.Guy Peters)、薩瓦斯 (E.S.Savas)和薩拉蒙 (L.Salamon)以及中國學者張成福和陳振明等都對政府工具進行了研究。盡管這些研究已經取得了豐富的成果，但是迄今為止，這些學者并未就政府工具的概念和分類達成共識。本文不打算就此展開討論，只是就研究需要對相關概念進行定義。

所謂政府工具，就是可以辨識的集體行動的方法，人們通過這些方法采取制度化的集體行動，解決公共問題。政府工具有三個特征:第一，政府工具有一些共同屬性，這些共同屬性使其得以識別，并且每一種具體工具都有其區別于其他工具的特征;第二，每一種工具都規定公共行動的結構，它不是隨意的或臨時的，而是一種制度化的行動模式，規定了公共行動各方的權利與義務;第三，這種制度化的行動是一種集體行動，目的是解決公共問題 (薩拉蒙，2002)。按照這個定義，薩拉蒙識別出了13種政府工具①這13種政府工具是:直接行政、社會規制、經濟規制、合同、撥款、直接貸款、貸款擔保、保險、稅式支出、收費及使用者付費、債務法、政府公司和憑單制。。其中，除了稅收優惠之外，撥款 (grants)、合同 (contracts)和憑單 (vouchers)是政府利用非營利組織提供公共服務最常用的政府工具。這些政府工具的使用始于1960年代，到1990年代臻于成熟 (Gibelman＆Demon，1998)。盡管憑單在兒童照顧、就業培訓和住房等服務中得到廣泛應用，但是由于憑單是一種市場化工具，它對非營利組織的影響是間接的。因此，本文著重討論撥款和合同對非營利組織的影響。

撥款是政府機構給受款機構 (一般是公共機構或非營利組織)或個人撥付款項。通過這種方式，某一政府機構提供資金，接受撥款的另一政府機構或非營利組織提供服務，由多個政府機構或由政府機構和非營利組織共同承擔公共服務供給責任。所有聯邦政府部門和機構都給州和地方政府撥款，就撥款項目和金額而言，健康和人類服務部 (Department of Health and Human Services)是最大的撥款機構 (Beam＆Conlan，2002)。

購買服務合同是政府與非營利組織之間的協議，規定非營利組織提供服務，政府支付費用 (Salamon，2002)。在購買服務合同制度的早期階段，合同安排十分寬松，合同條款也不嚴密，往往只規定時間、金額、服務對象和服務類型，只有最低限度的報告要求。到1980年代中期和1990年代末，政府購買服務合同受到廣泛質疑，質疑內容主要在四個方面:成本無效率;合同執行不到位;缺乏政府監管;服務質量不夠好。自1990年代末以來，政府購買服務合同制度趨于完善，績效合同 (performance-based contracts)和結果合同 (result-based contracts)成為政府購買服務合同的主要形式。服務提供者只有在所提供服務達到特定績效目標時才能報銷費用 (Boris et al.，2010)。

Beam＆Conlan(2002)等學者認為，撥款和購買服務合同對非營利組織的影響是不同的。在撥款方式中，款項一旦撥付，實施項目的責任就轉移到受款機構。由于受資源和能力的限制，撥款機構對受款機構的監督和評價都是很有限的，相關法律和合同對收款方的信息報告要求往往也不嚴格。購買服務合同往往詳細規定了所應提供的服務、有關提供方式的安排，以及付款方式等等。在合同制中，服務提供者若未能按照合同規定提供服務，可能面臨司法程序。但在撥款方式下，由于相關法律和合同規定不夠嚴密，一般不會面臨法律訴訟，只是以后不能再繼續獲得撥款。

(二)案例分析框架

根據既有文獻，本研究從以下四方面建立關于政府工具影響非營利組織的分析框架:一是對非營利組織的使命導向和治理結構的影響;二是對非營利組織管理的影響;三是對非營利組織績效的影響，包括效率、有效性、公平性和回應性;四是對非營利組織獨特性 (distinctiveness)的影響，包括政策倡導、創新以及獨立性等。

1.對非營利組織使命導向和治理結構的影響

政府撥款和購買服務合同等政府工具對非營利組織的影響，首先要考察使命導向和治理結構等方面。由于政府通過撥款和購買服務合同文件明確規定服務內容和服務對象，盡管非營利組織參與政府的決策過程，但是非營利組織不能像從前一樣自主定義自身的宗旨和使命。政府績效合同可能要求非營利組織改變其關注領域，比如由原來關注本社區的需求轉變為關注政府的服務目標和服務對象。有時為了迎合政府關注的短期目標，非營利組織甚至不得不犧牲長遠目標。另一些時候，非營利組織為了贏得政府合同而擴大自己的服務領域和服務范圍 (Salamon，2012a)。政府工具還可能通過對理事會成員結構和規模的規定，改變非營利組織的治理結構和行為方式。非營利組織的理事會規模可能變小，成員更多是專業人員而不是社區的普通居民，使得社區的參與度下降。同時，為了獲得政府工具支持，建立和維護與立法機構、政府部門的關系成為非營利組織的負責人 (CEO)的一個主要任務 (Smith＆Lipsky，1993)。

2.對非營利組織管理的影響

這一維度主要考察對組織規模、專業化要求、志愿者管理以及合同管理等方面的影響。

為了在競爭政府合同中占得優勢，非營利組織努力追求更大的規模，組織結構也變得復雜。政府合同往往限定了非營利組織的行政成本占經費的比例，這使得非營利組織更加追求規模效益。規模更大的機構往往也更容易掌握項目申請技巧。有時，非營利組織為了尋求收入渠道多元化，不得不建立營利性分支機構。如Boris等人的研究表明，馬里蘭州3914個人類服務組織中，只有717個機構獲得政府合同，這些機構相對都是規模比較大的機構 (Boris et al.，2010)。

政府資金可能使非營利組織更專業化。政府合同往往要求非營利組織采用新技術，借鑒商業管理技術，雇傭更多專業人員。政府往往還要求承包方滿足一些全國性認證機構設定的要求。以兒童服務為例，全國性認證機構主要有:美國兒童服務聯盟、家庭與兒童服務認證委員會 (COA)等。越來越多的非營利組織增加能力建設投入，包括引進新的IT系統，招募更多專業化的行政和項目管理人員等等。

政府合同對非營利組織的雇員和志愿者可能都具有影響。對雇員的可能影響包括:其一，由于合同對專業化的要求，越來越多的非營利組織雇員具有社會工作、行為科學等專業的大學學位;其二，法律與合同提升了對非營利組織的問責要求，降低了其自治程度。法律對非營利組織雇員的工作環境做了日益嚴格的規定。有些學者指責，非營利組織的雇員正在成為新的“基層官僚”;其三，根據Smith＆Lipsky(1993)的研究，由于小型非營利組織的雇員專業化程度低于大型機構，工會化程度也比較低，他們的報酬遠低于從事同樣工作的公務員和大型非營利組織的雇員。政府工具也可能改變對志愿者的要求，進而影響到志愿者的參與度。Downs，et al.(2003)的研究表明，志愿者仍然在非營利組織的理事會中扮演重要角色，但在直接提供服務的崗位中，由于政府對專業技能的要求提高，對志愿者的背景檢查更為嚴格，志愿者參與度大幅下降。

非營利組織在管理政府合同方面也遇到很多挑戰。主要的問題是:合同金額不能覆蓋全部成本;延遲付款，合同變更，項目申請和報告要求繁復耗時，非營利組織缺乏必要資源來負擔績效評估成本 (Boris et al.，2010)。

3.對非營利組織績效的影響

結合社會服務的特點，擬從效率、效果、公平性和回應性等四個方面來分析對組織績效的影響。與有形產品相比，對服務績效的定義和評估要困難得多。由于社會服務往往用于改變弱勢群體的行為或其生活環境。因此，社會服務本身很復雜，并且涉及許多不可控因素，導致服務結果往往存在很大的不確定性。所以，績效衡量就成為一個難題，有時連專業人士內部都很難達成一致 (De-Hoog＆ Salamon，2002)。

“效率”可以成本為主要衡量指標。雖然非營利組織提供社會服務的成本明顯低于政府直接提供服務，但是成本的節約不是來自勞動生產率而是來自低工資。優質服務是需要花錢的，不論它是由政府提供還是由非營利組織提供。實際上，由于政府合同往往通過設置工資上限、壓低工資總額來控制服務成本，因此社會服務的低成本在很大程度上是由非營利組織員工的收入遠遠低于政府公務員帶來的，而不是非營利組織提高勞動生產率的結果。低收入還降低了非營利組織對高素質人才的吸引力。非營利組織員工與從事相同工作的公務員之間存在巨大的工資差距。政府雇員通過工會集體談判使其工資增長與通貨膨脹率保持一致，而非營利部門的員工還沒有形成強有力的工會，這使得其在工資談判中處于不利地位，導致了非營利部門低收入和高離職率的惡性循環。又由于缺乏培訓和監管，服務質量也要差得多。結果，為美國最弱勢群體服務的員工，其工作價值被低估，沒有得到公平的報酬 (Gibelman＆Demone，1998)。

“有效性”簡單來說就是服務質量。與政府直接提供服務相比，非營利組織的服務質量如何呢?非營利組織普遍采取了服務質量提升項目 (quality improvement program)來提升服務質量以滿足顧客需求。行業協會也十分關注服務質量。比如，馬里蘭的非營利協會制定了“非營利部門卓越標準”，幫助提高服務質量。因此，總的來說，非營利部門的服務質量是持續提升的 (Salamon，2012a)。

在服務的公平性與回應性方面，非營利組織與政府的關注點是有差別的。政府對服務公平性更加敏感，更為注重保證所有具備資格的人能夠獲得同等服務。但非營利部門往往更注重回應性，注重滿足首先提出需求的顧客，而不是最有資格的顧客。比如說，非營利組織一般不會將找上門的求助對象拒之門外，而政府則往往對服務對象設定了嚴格的甄別標準，對于不符合規定標準的對象，即便是找上門來也不能為其提供服務。一旦接受政府合同，非營利組織就必須在回應性方面作出讓步 (Smith＆Lipsky，1993)。

4.對特有屬性的影響

非營利組織的作用不僅是提供服務，人們還期望其保持相對于政府的獨立性，并在政策倡導和社會變革等方面扮演重要角色。Salamon(2012b)和Frumkin(2002)等人將獨立性、政策倡導和社會創新歸納為非營利部門的特有屬性 (distinctiveness)，這些特有屬性也是非營利組織社會合法性的根基。因此考察政府合同對非營利組織特有屬性的影響非常有意義。

首先，政府工具可能影響到非營利組織的獨立性。傳統觀念認為政府與非營利組織是兩個相互獨立的部門。但是，現在這種觀念已經越來越不合時宜，兩者之間越來越傾向于相互依賴 (Salamon，2012b)。傳統的、基于社區的非營利組織具有利他性、自愿性和獨立性等價值遺產。然而，非營利部門正在失去這種相對于政府的獨立性特征。隨著非營利組織對政府資源依賴性的增強，一旦政府合同減少或者終止，對非營利組織的影響是災難性的。在絕大多數購買服務合同的談判中，雙方的地位是不平等的，政府部門在談判過程中的主導地位日益增強。不過關于政府工具對非營利部門獨立性的影響有兩種不同看法。一些人認為政府工具削弱了非營利部門的獨立性，非營利部門正在變成“國家的代理人”(Smith＆Lipsky，1993)。另外有些學者則認為從長期來看，政府工具對非營利部門的積極影響大于消極影響。公共部門資助志愿部門有著悠久的歷史傳統，并不是什么新鮮事。從19世紀初到19世紀末，在政府資助下建立了許多以拯救兒童或救助兒童為宗旨的非營利組織。到20世紀，政府對非營利部門的資助持續增加。1965年以來，兒童福利增長的最關鍵因素就是政府購買服務合同的增加 (Smith，1989)。

其次，政府工具還可能影響到非營利組織的政策倡導活動。政策倡導是通過各種活動和溝通方式來影響公共政策。比如，兒童政策倡導就是使個人和群體對于兒童的需要具有敏感性，并喚起社會對這些需要的積極應對。倡導者往往游說立法機構采用某項法案，通過辯論影響某項法案的通過或否決，倡導還可以采用其他方式如建議、協商、教育、說服、施壓、對抗及法律行動，并且努力與兒童政策有關的政府官員或議員保持聯系，并監督他們的工作。一些研究者認為非營利組織在政策倡導方面不夠積極，他們認為一旦非營利組織接受了政府工具，其代表弱勢群體進行游說的能力就會大打折扣。許多非營利組織擔心倡導活動可能破壞他們與政府的關系，包括規制和資助方面的關系，聯邦政府會通過立法限制非營利組織的倡導活動 (Gibelman＆Demone，1998)。然而，盡管存在這些障礙和限制，許多非營利組織仍然努力開展倡導活動，并且贏得了社區的廣泛支持。尤其在州一級的政策倡導十分必要，在居家照顧、兒童福利和心理健康等服務領域，州的規制和政策尤其重要，許多非營利組織與州和地方政府保持著良好關系 (Salamon，2012b)。

最后，政府工具可能影響到非營利組織的社會創新功能。社會創新是社會企業家的領域，正如企業家通過商業創新推動經濟進步一樣，社會企業家通過社會創新推動社會進步。傳統上，非營利組織的一個重要功能是首先發現社會問題，并且通過創新來尋找解決之道。在找到行之有效的解決辦法之后，再通過政策倡導將其推銷給政府，通過政府力量使之成為普遍性服務，推動整個社會的進步。由于社會創新的風險性，與政府相比，作為私人部門的非營利組織在這個領域具有顯著的優勢。但是，在非營利組織高度依賴政府工具的情況下，政府合同對短期績效的要求可能降低非營利組織的承受風險的愿望與能力(Frumkin，2002)。

二 案例選擇及研究方法

本文選擇三個在社會服務領域有影響力并且接受政府工具的非營利組織為研究對象。選擇這三個非營利組織主要出于以下考慮:首先，這三個組織的收入來源不同，代表了三種典型情況，又代表了兩種主要的政府工具 (政府撥款和政府購買服務合同)。MFN的收入幾乎全部來自政府撥款;BCC的收入主要來源于政府購買服務合同;DCCK只有不到一半的收入來自政府購買服務合同。對這三個組織的研究既可以檢驗政府工具對非營利組織的影響是否與政府資助占非營利組織收入比例相關，又可以考察政府撥款和政府購買服務合同兩種工具對非營利組織的影響是否存在區別。其次，這三個案例中，非營利組織的服務對象都是兒童和青少年，組織規模比較接近，具有較好的可比性。最后，選擇這三個案例也是由于其可獲得性。這三個非營利組織都在巴爾的摩和哥倫比亞特區，都與霍普金斯大學公民社會研究中心有長期聯系，愿意接受實地考察和訪談。當然，這些特點也可能使得這三個案例難以代表美國所有非營利組織的情況。本文只是探索性研究，這三個案例主要是用于檢驗根據文獻研究得出的假設。本文是質性研究，主要采用了調研訪談的研究方法，主要依據訪談對象和研究者的理性判斷來得出政府撥款和購買服務合同對這三個非營利組織的影響。

數據來源包括三個非營利組織的官方網站、對三個非營利組織的CEO的訪談及其提供的內部文件資料、相關政府機構網站以及相關學術論文和著作。三個非營利組織的基本情況如表1所示，MFN關注于兒童和家庭服務，絕大部分收入來自政府撥款。BCC從事寄宿式兒童服務，其收入來源包括政府合同和慈善捐贈。DCCK為華盛頓特區公立學校的貧困學生以及其他需要幫助的機構和群體提供餐飲服務，主要收入來源包括政府合同、創收業務和慈善捐贈。這三個機構的年收入都在1千萬美元以上，屬于大型非營利組織。

表1 三個非營利組織的基本狀況

續表

MFN成立于2009年，是由成立于1945年的馬里蘭兒童委員會 (MCC)和成立于1986年的家庭之友 (FOF)合并成立的。MFN是一個介于政府、兒童與家庭服務機構之間的中介機構，它管理著兩個服務網絡:由22個家庭支持中心組成的家庭服務資源網和由12個兒童服務資源中心構成的兒童服務資源網。聯邦政府和馬里蘭州政府撥款給MFN，MFN再以合同方式向旗下34家兒童和家庭服務機構購買服務。MFN的角色是提供合同管理、財務監督、技術支持、人員培訓、績效評估等服務。MFN還是馬里蘭州最主要的兒童福利倡導機構。2013年MFN總收入的96%以上來自政府撥款，主要是聯邦政府的健康和人類服務部的“啟智計劃”項目 (Head Start)和州政府教育部門的撥款。

兒童照顧委員會 (BCC)由衛理會牧師創辦于1874年，是一個基于信仰(faith-based)的兒童福利機構，為需要生理、心理、文化或社會支持的兒童和家庭提供服務。BCC的主要服務項目是寄宿式兒童服務 (Residential Child Care)，BCC每年服務于1300名左右由政府社會服務部門和司法部門推薦來的孤兒、被遺棄的兒童以及受到虐待的兒童。這些孩子來自馬里蘭州、西弗吉尼亞和哥倫比亞特區華盛頓。2013年BCC總收入的67.8%來自州政府的合同，10.3%來自醫療補助 (Medicaid)，18.4%來自捐款本金 (Endowment)的理財收入。BCC的收入中比較特別的就是捐款本金的理財收入。1983年，BCC得到300萬美元捐款，現在捐款總額達到1億美元，這筆捐贈款成為BCC的資本金。

哥倫比亞特區中心廚房 (DCCK)是社會企業家羅伯特·艾格于1989年創辦的一家全美知名的“社區廚房”。DCCK的食物來自從華盛頓地區的農場和食品公司的品質合格但不好銷售的食物。DCCK的主要業務是為首都華盛頓公立學校的貧困學生和當地的其他非營利組織提供餐飲服務，以及廚師培訓、承辦宴席以及營利性食品業務。2013年DCCK的總收入中，捐款、捐物 (主要是食品)占47.8%，政府合同占40.5%，承辦宴席和其他收入占11.7%。DCCK的政府合同來源于華盛頓公立學校系統，聯邦政府農業部的營養項目撥款給華盛頓教育局，教育局撥款給公立學校系統，公立學校采用招投標的形式將貧困學生餐飲服務外包給企業或非營利組織。

三 分析與討論

案例研究發現撥款與政府合同對非營利組織的影響沒有顯著差異。在這三個案例中，政府對MFN的資助方式主要是撥款，對BCC和DCCK主要是購買服務合同。因為MFN并不直接提供服務，而是政府與服務機構之間的中介組織，因此采取了撥款方式。研究發現，隨著政府對撥款管理的不斷改進，撥款文件的規定越來越詳細，內容幾乎與政府購買服務合同沒有明顯區別，政府對撥款與合同項目的管理過程也相似。只不過合同在服務數量和價格方面的規定更為詳細。在這三個案例中，我們并沒有發現撥款與合同之間的顯著區別。兩種政府工具的管理過程和監管方式都很相似。具體而言，撥款和合同都是建立在法律的基礎上，盡管撥款文書較為簡單，但具有法律約束力的撥款項目申報書幾乎與合同一樣詳細，只是合同比撥款對服務價格和數量的規定更為詳細。

但從對這三個案例的研究來看，撥款和購買服務合同這兩種政府工具對非營利組織的治理與管理、績效和特有屬性都產生了顯著的影響。

(一)對使命導向和治理方面的影響

政府工具影響了這三個非營利機構的使命導向、治理結構和功能。政府工具決定了MFN完成使命的程度，影響BCC發生使命轉移，促使DCCK擴大了使命關注范圍。同時，政府工具影響了理事會的構成，規定了CEO的薪酬水平并影響到其工作內容。

政府工具對三個機構的使命導向具有不同的影響。對于MFN來說，幾乎所有資金都來自政府撥款，盡管MFN全程參與項目決策，但是它的使命和服務領域幾乎完全是由政府撥款項目確定的。MFN的CEO威廉姆斯 (Williams)女士抱怨說，政府沒有給她們足夠的經費去做她們應該做的事情，不僅馬里蘭州，整個美國都應該有更好的兒童早教體系。與歐洲國家相比，她們除了給一些貧困兒童提供服務之外，其他服務項目幾乎一無所有。公共政策和政府合同對BCC的服務對象的規制使得其使命導向由長期服務轉向短期服務。BCC早先是一個孤兒院，由衛理會的牧師推薦青少年到這里接受服務?，F在，所有來這里的孩子都是由地方政府的社會服務部門、教育部門或者法院推薦來的。因為法律規定只有這些機構才有權推薦。對BCC影響更為嚴重的是，早先一個孩子可能在5歲時被送過來，在這里一直待到21歲。現在這些孩子的平均年齡從14歲上升到17歲，在BCC生活的平均時間縮短到9～18個月。這使得BCC很難為他們提供有效的服務來幫助他們克服所面臨的人生困境，這是過去5年來BCC遇到的最大挑戰。

政府工具還影響到三家機構的理事會中專業人員比例增加。BCC是一個具有宗教背景的社會服務機構，衛理會的教會確定BCC理事會的構成，但具體人選必須符合政府合同中規定的理事會成員具有專業背景的要求。政府合同規定BCC必須“具有理事會或類似的顧問機構作為治理監督機構，其成員必須具有治理、財務管理、籌款、兒童福利或者治療性寄宿式兒童服務機構管理方面的經驗”。BCC的相關協議和章程還要求“三分之二的理事會成員必須與衛理會有關”。

由此，維持與政府的關系也成為三家非營利組織CEO的主要工作內容之一。正如BCC的CEO柯西歐說:

CEO的頭上有三頂帽子，第一頂帽子是日程運營，第二頂帽子是與政府一起工作，第三頂帽子是保持與理事會的聯系。

(二)對組織管理方面的影響

案例研究發現，政府工具對三家非營利組織的規模、專業化程度、志愿者參與度以及合同管理都產生了顯著影響。

政府工具對非營利組織的規模的影響程度取決于其收入來源的多元化程度。政府工具對MFN的影響最大，因為政府撥款幾乎是其唯一資金來源。2003年，MFN旗下的家庭服務資源中心就已經有了32個成員，由于2003年州政府遭遇預算危機，給MFN的預算削減了200萬美元，MFN不得不關閉其中6個服務機構。DCCK自2010年起開始競爭公立學校系統的餐飲服務合同，政府合同使其業務擴展到公共服務領域，由一個慈善機構轉變為一個從事多元化業務的混合性機構。BCC盡管正在遭遇行業領域的寒冬，但由于其在行業領域長期積累的顯著優勢，在很多同行關閉業務或縮減規模的情況下，暫時沒有減少服務規模的壓力。

政府工具對這三個組織在專業化方面的影響主要涉及雇傭專業人員以及采用新的信息技術。這三個機構像企業一樣采取了非常專業化的運作方式。法律和合同都要求它們雇傭有從業許可證的專業人員。比如說，啟智計劃法 (Head Start Act)就對師資培訓做了明確規定，要求截至2013年所有參與啟智計劃項目的教師都必須有畢業證書，其中一半要有學士學位。兒童福利方面的規定也有類似要求。由于政府的政策以及自身的要求，BCC的絕大部分雇員擁有兒童服務工作、公共護士、行為科學等方面的學士學位，臨床社會工作者擁有碩士學位。

專業化的另一個趨勢是利用新技術尤其是信息技術。比如，DCCK開發了一個在線信息系統來管理每年15，000名志愿者。MFN開發了一個名為LOCATE!的信息系統，該系統搜集了馬里蘭所有注冊的兒童服務機構的信息，家長們可以運用這個系統方便地尋找所需的兒童服務。這個系統還用于搜集、分析馬里蘭州兒童服務的供給、需求和成本等信息。

在這三個案例中，專業化要求提高了雇員的教育背景，政府工具還影響到雇員的薪酬和離職率以及志愿者的參與度。MFN和BCC付給雇員的報酬超過社會服務行業的平均水平，DCCK付給雇員最低生活工資和優厚的福利，因為MFN和BCC對雇員的專業要求更高一些。BCC能夠負擔有競爭力的報酬是因為其1億美元的捐贈本金帶來的理財收入可以負擔一部分養老金和福利開支。BCC還為雇員報銷攻讀碩士的學費。這些待遇使得BCC的離職率保持在2%～5%，而行業平均離職率約為10%。MFN較高的報酬來自政府對其服務的認可。DCCK支付優厚福利的錢來自其經營性收入。盡管MFN和BCC這樣的大型機構能夠負擔較好的報酬，但整個兒童服務行業的報酬是相當低的。2009年，“啟智計劃”項目支付給教師的平均工資是2.6萬美元，而公立學校教師同期平均工資是4.5萬美元。

政府工具的影響使得MFN和BCC的志愿者參與度下降，但DCCK志愿者的參與度上升。MFN和BCC的志愿者主要是理事會成員，因為這兩個機構對服務人員的專業化要求很高。在兒童服務領域，美國法律對從業人員包括雇員、顧問、承包商和志愿者都規定了嚴格的背景審查要求，每年要進行兒童保護登記和背景方面的司法審查。盡管BCC鼓勵志愿者接受審查并愿意為此支付費用，也很少有人愿意這樣做。由于餐飲服務不需要直接與服務對象打交道，DCCK相對來說沒有那么高的專業要求，志愿者比較容易參與進來。因此，每年在DCCK的廚房服務和提供送餐服務的志愿者一直在增加。

這三個組織都遇到合同管理方面的挑戰。盡管合同管理制度在1990年代已經趨于完善，但仍然有些問題不可避免。本文研究的三個機構沒有遇到延遲支付等問題，但是申請和報告程序過于復雜費時、合同變更以及對配套資金(money matching)的要求仍然困擾著他們。以MFN為例，馬里蘭州教育部是MFN最大的資助者，他們網上發布招標文件，MFN按照招標文件要求準備并提交了標書。一個月之后，教育部打來電話要求MFN按新要求修改合同，新的要求里面服務對象變了，價格也變了。MFN只好重新做標書。好不容易做好了新的標書，再次提交給教育部。沒過幾天，教育部又打來電話，再次要求修改標書。MFN可以把這種情況向州政府投訴，但是他們一般不會這么做。他們的做法是將情況反映給馬里蘭非營利組織協會，由協會向州長反映情況。不過，協會也會十分注意分寸，因為州政府是他們最大的客戶，他們長期以來與州政府保持著良好關系，合同管理主要是一個合作過程。

配套資金是另外一個挑戰。比如說，啟智計劃經費只能覆蓋80%的成本，MFN必須找到20%的配套資金。MFN往往請求州政府為聯邦政府項目提供配套資金，但有時候也不一定能夠成功。

多頭監管和過度規制對三個組織都是一個挑戰。比如說，BCC每年要接待不同政府部門的4次現場檢查，每次5天。其中三個主要的州政府部門，人力資源部、青少年服務部以及健康和心理衛生部的要求是基本一樣的，但是由于政治方面的原因，很難將這些部門的檢查合并到一起。不過，由于美國政府具有很高的透明度和對腐敗的高度警覺，在政府工具項目中極少出現腐敗問題。

(三)對組織績效的影響

就組織績效的四個維度——效率、有效性、公平性、回應性而言，三個案例研究沒有發現政府工具對其效率的影響，但對服務質量、公平性和回應性存在的影響較為顯著。

就效率而言，由于三個案例都是各自領域的佼佼者，尤其是BCC和MFN在馬里蘭州擁有近乎壟斷的地位，經費來源較為充足，三個非營利組織付給管理人員和員工的工資都高于行業平均水平，因此，不存在壓低工資而節約成本的現象。勞動生產率和管理效率方面由于數據不足，難以做出確切判斷。

在質量方面，政府和非營利部門都十分注重服務質量。政府通過法律與合同規定來確保服務質量，非營利組織則通過質量提升計劃和各種認證來改進質量。許可證要求是政府確保承包人滿足最低質量保證的一個有效手段，美國政府要求所有撥款與合同項目的申請者必須具有相應服務領域的許可證。比如說，所有寄宿式兒童服務承辦人都必須提供馬里蘭州寄宿式兒童服務許可證。為了贏得合同，BCC擁有馬里蘭州人力資源部、馬里蘭州健康和心理衛生部、馬里蘭州教育部、哥倫比亞特區衛生部等多個部門頒發的許可證。政府法律和合同還設置了最低質量標準 (minimum quality standards)，對優質服務提供獎勵，并確保平等獲得服務。2009年，馬里蘭兒童委員會“為21世紀做好準備”的行動計劃，為教育、住房、健康、就業、家庭與社區支持等等領域制定了標準。政府與非營利組織的合同每年續簽一次，每次續簽都要滿足當年的最低質量標準。由于哥倫比亞特區的健康學校法 (Healthy School Act)規定所有的餐飲都必須符合聯邦政府農業部制定的標準，不遵守規制的行為要受到經濟處罰。因此，DCCK承包公立中學餐飲服務的第一年就因為有兩次提供的食物未達到合同規定的標準而退款500多美元給政府。

這三家非營利組織都實施了質量提升計劃 (Quality Improvement，QI)，并且獲得各種提升管理水平和服務質量的認證書 (accreditations)。然而，在效率和質量之間仍然存在取舍關系。比如說，BCC認為州政府減少接受寄宿式兒童服務機構的人數的做法并非什么社會創新，其動機主要是節約成本。BCC為一個孩子提供一年寄宿服務的成本高達9.5萬美元，治療式寄養服務的成本是3.6萬美元，家庭寄養服務的成本是1.2萬美元，而收養的成本是8000美元。

回應性和平等獲得服務也是政府要求非營利組織必須做到的績效領域。MFN必須要保證合法的受益人平等獲得服務，并且要為學生、老師和其他受益人解決具體困難，以便他們能夠平等地參與到服務項目之中。DCCK有義務協助政府為每一個合乎條件的貧困學生提供餐飲服務。

此外，我們還發現，依靠非營利組織比依靠政府機構直接提供服務相對來說更少政治掣肘，使得服務項目的啟動和終止較為容易。如果由政府機構直接提供服務，一旦啟動了某個服務項目，建立了相應的組織機構，服務機構作為既得利益者，往往會通過各種方式影響立法機構和政府部門，即便該項目或機構管理不善、績效不佳也很難將其關閉。而外包給非營利組織來提供服務就可以避免這個問題。比如，MFN就曾經關閉績效最差的幾個服務機構，這些機構的負責人跑到州長辦公室沖著州長大喊大叫，還跑到議員辦公室對議員抱怨，如果這個機構是政府機構，立法委員和政府官員就會有很大政治壓力，但是由于關閉這個機構的決策是MFN做出來的，議員和州長可以輕松地說:“非常抱歉，這個決定不是我們做出來的，我們很同情你，但愛莫能助?！?/p>

(四)對特有屬性的影響

現有文獻將特有屬性定義為非營利組織相對于政府的獨立性，及其在政策倡導和社會創新中的角色。從案例研究來看，CEO們首先就非營利組織的獨立性提出了自己的看法;其次，政府工具對非營利組織政策倡導功能產生了相當大的影響，但對社會創新功能的影響不大。

盡管這三家機構與政府的關系各有不同，但他們都認為獨立性不再是非營利部門最重要的特有屬性。MFN自打出生就依靠政府工具，BCC直到今天仍然與衛理會保持密切關系，DCCK的收入中經營性收入超過政府合同。但是，三個機構的CEO都認為，非營利部門最重要的特征不在于其與政府的關系，而在于其是由使命驅動的 (mission-driven)，盡管使命感的來源有所不同。MFN和DCCK都是世俗機構，他們都強調自己的使命感，正如MFN的CEO威廉姆斯女士說:

非營利組織最重要的一點是其純粹是由使命驅動的。我在企業工作過，也在政府工作過。企業只關心利潤。政府要面對各種相互競爭的利益訴求，有時候是金錢，有時候是政治，有時是完成任務，關注點隨時在變，這對政府是巨大的挑戰。MFN為政府工作，但我們不是政府的一部分。我想政府也不會認為我們是它的組成部分。我們是一個非營利組織，我們的使命是為兒童和家庭服務。

BCC的CEO也認為其驅動力不是來自政府，而是來自使命感。BCC是一個深深基于信仰的組織，盡管它是以世俗化的方式在運作，在其工作場所必須優先遵守法律的規定而不是信仰的要求，但是其使命感在很大程度上受到其宗教背景的影響。

就政策倡導而言，MFN是最積極的倡導者，BCC次之，DCCK再次之。在美國公共政策情境中，社會服務機構同時必須扮演倡導者的角色。正如唐斯所說，兒童福利機構具有雙重角色，即提供服務和影響公共政策。MFN自認為是促進建立兒童服務、早期教育和家庭支持的強大體系的催化劑，在地方、州和聯邦三個層面積極開展倡導活動。自1945年誕生之日起，MFN就是馬里蘭州最積極的政策倡導者之一。MFN的前領導人特雷西·蘭斯伯格 (1919～2001)是當地及全國知名的兒童服務倡導者。目前，MFN有四個注冊說客，其中包括其CEO威廉姆斯女士，她說:

我們必須對形勢保持高度敏銳，了解公共領域正在發生的一切。尤其是當我們有那么多政府資金的情況下，我們不得不對形勢的進展保持警覺。

MFN不僅自己積極投身政策倡導，還與其他會員組織一起合作開展倡導活動。威廉姆斯戲稱在馬里蘭的兒童服務領域有五大家族:全國少年兒童教育協會馬里蘭分會、全國兒童服務協會、啟智計劃協會、馬里蘭家庭和兒童服務協會以及學前課后教育協會。這五個行業組織在政策倡導方面都十分活躍。

不同于MFN，倡導不是BCC或DCCK的主要關注點。BCC除了理事會成員和CEO有時以個人名義進行一些倡導活動之外，主要依靠其他一些會員機構進行倡導，這些機構中有的還提供認證服務。DCCK在政策倡導方面不太活躍，但也參與了有關反對削減食品券，以及保護有過犯罪前科者的就業權利的政策倡導活動。因為其廚師培訓項目的學員很多是有犯罪前科者，他們在畢業后往往因為歧視找不到工作。

在社會創新方面，三個非營利組織都十分積極，但創新動力主要來自領導者的創新意識與創新能力，與政府工具關系不大。MFN首創了兒童和家庭服務網絡，將兒童服務與家庭服務資源整合起來。在建立網絡的過程中，MFN開發并積累了這個行業領域的專業知識和技能。長期以來，政府項目和資金來源的分散化使得美國的兒童服務和家庭服務呈現出碎片化局面，嚴重影響兒童和家庭服務的有效性。MFN在馬里蘭州促成了二者的整合。

2008年，DCCK在經濟危機造成捐贈收入減少的情況下，開始嘗試社會企業模式，并且將盡最大努力實現資源整合利用。DCCK在原有的中心廚房之外建立了一個社會企業，名為營養實驗室 (Nutrition Lab)，在那里實驗各種創意，比如食品加工、承辦宴席、健康食品開發和零售等等，這些業務的發展帶來的收入用于支持中心廚房的廚師培訓和為貧困人群提供免費食物等服務項目。DCCK還創造性地將其三大類業務，即公共服務 (為公立學校提供餐飲服務)、慈善服務 (為無家可歸者提供免費食物)以及經營性業務 (營養實驗室)，整合起來進行運作。比如說，DCCK的承辦宴席服務，其業務往往來自其慈善服務的志愿者和捐贈者，很多志愿者也是捐贈者，很多捐贈者又稱為志愿者，捐贈者和志愿者在舉辦各種慶典和活動時就把餐飲服務外包給DCCK，他們還將DCCK推薦給自己的朋友和客戶。又比如，DCCK的廚師培訓項目的很多學員是社區里有犯罪前科者，他們畢業之后成為DCCK的雇員。DCCK的CEO邁克爾·科廷 (Curtin)說:

很多人認為只有企業才需要以創新的方式贏得市場份額，非營利機構應該很老實本分、安全謹慎，不應該冒險。確實，我們在支付雇員工資和福利方面非常小心謹慎，對我們工作帶來的影響非常小心謹慎，我們不是為了盈利而創新，我們是為了社區變得更好而創新。

四 結論

本文通過三個案例的研究發現，不論政府資助是不是非營利組織收入的主要來源，都對非營利組織產生了全面的影響;撥款與購買服務合同對非營利組織的影響沒有顯著差異。撥款和購買服務合同這兩個政府工具對三個非營利組織的治理和管理、組織績效以及特有屬性等方面產生了顯著的影響，參見表2。案例研究發現了大部分假設的支持性證據，也發現了與部分假設不一致的證據，同時還發現了一些假設中沒有涉及的情況。

表2 政府工具對三個非營利組織的影響

首先，政府工具對三個非營利組織的使命導向、理事會結構和CEO的工作內容產生了顯著的影響。政府工具限定了MFN的使命，使得BCC的使命導向發生改變，促使DCCK擴大了服務對象和服務范圍。政府工具使得更多專業人員進入三個機構的理事會，并使建立和維護與政府的關系成為三個機構CEO工作的主要內容之一。

其次，政府工具對三個非營利組織的管理能力產生了顯著影響。政府工具使得三家非營利組織都追求規模經濟效應，因為規模越大在競爭政府撥款和合同時更有優勢。由于規模優勢和專業能力優勢，MFN和BCC在遇到政府削減預算和減少服務對象的時候能夠將負面影響降到最低。政府工具的要求使三個機構的管理專業化水平不斷提高，工作環境更加法律化。但是，三個非營利組織合同管理方面仍然遇到了一些問題。

再次，政府工具對三個非營利組織的績效產生了明顯影響。在成本方面，由于三家非營利組織都是行業領域的領導者，收入來源較為穩定，并不需要壓低雇員工資來降低成本。但由于缺乏足夠信息，不能對三家非營利組織的勞動生產率和管理效率做出評價。在有效性方面，三個非營利組織的服務質量都在行業領域樹立了口碑，并且處于不斷改進過程之中。三家機構的民間性，減少了啟動與終止項目的政治壓力，使得組織機構和項目的調整與政府直接舉辦相比具有更大的靈活性。在平等性和回應性方面，除了BCC認為法律規制加強而回應性有所降低之外，三個組織在平等性和回應性方面都隨著服務能力的提升而提升。

最后，也是最重要的是政府工具對非營利組織特有屬性的深遠影響。政府工具改變了非營利組織植根于社區、獨立于政府的傳統形象，形成了與政府相互高度依賴的關系，以至于三個非營利組織的CEO都不再強調對政府的獨立性，轉而強調其使命導向和社會價值。三個非營利組織中只有MFN積極參與政策倡導，BCC和DCCK在政策倡導方面都不活躍。盡管三個非營利組織都在社會創新方面有突出表現，但是三個CEO都認為創新源于其創始人和歷任領導者的遠見和能力，主要不是得益于政府工具的影響。

本文只是建立在三個案例基礎上的探索性研究，需要更大范圍、更多樣本的進一步研究才能形成政府工具對美國非營利組織影響的全面認識。

陳振明 (2009):《政府工具導論》，北京:北京大學出版社。

〔美〕薩拉蒙 (2008):《公共服務中的伙伴》，田凱譯，北京:商務印書館。

Beam，D.R.and Conlan，T.J.(2002)，“Grants”，in Salamon L.(ed.)，The Tools of Government-A Guide to The New Governance，London:Oxford University Press.

Boris，E.T.，et al.(2010)，“Findings from the 2010 National Survey of Nonprofit Government Contracting and Grants”，Center on Nonprofits and Philanthropy，Urban Institute.

DeHoog，R.H.＆ Salamon，L.(2002)， “Purchase-of-Service Contracting”，in Salamon L.(ed.)，The Tools of Government-A Guide to The New Governance，London:Oxford University Press.

Downs，S.W.，et al.(2003)，Child Welfare and Family Services-Policies and Practices(7th Edition)，Allyn＆ Bacon.

Frumkin，P.(2002)，On Being Nonprofit:A Conceptual and Policy Primer，Boston:Harvard University Press.

Gibelman，W.＆ Demone，H.W.(eds.)(1998)，The Privatization of Human Services-Case Study in the Purchase of Services，New York:Springer Publishing Company.

Smith，S.R.(1989)，“The Changing Politics of Child Welfare Services:New Roles for the Government and the Nonprofit Sectors”，68(3)Child Welfare.

Smith，S.R.＆ Lipsky，M.(1993)，Nonprofits for Hire——The Welfare State in the Age of Contracting，Boston:Harvard University Press.

Salamon，L.(2002)，The Tools of Government-A Guide to The New Governance，London:Oxford University Press.

—— (2012a)，America's Nonprofit Sector(3ndEdition)，Foundation Center.

—— (2012b)，The State of Nonprofit America(2ndEdition)，Brookings Institution Press.