節能減排背后的地方治理機制

○ 鐘新慧，張學政

(1．中國人民大學 財政金融學院，北京 100872;2．中關村科技園區海淀園 博士后科研工作站，北京 100089)

一、引 言

“十二五”以來，中國政府圍繞單位GDP能耗降低16%左右、主要污染物排放總量減少8%-10%的預定目標，先后通過優化產業結構、加強工業領域節能、狠抓千家企業節能、發展循環經濟、加快技術進步、強化政績考核、推進能源價格改革、完善監督管理體制等八大措施積極推進節能減排。2014年前三季度，單位GDP能耗同比下降4．6%，這是“十二五”以來我國單位GDP能耗的最大降幅，但單位GDP能耗和氮氧化物排放量下降率前三年分別只完成五年總任務的54%和20%，與60%的進度要求還有明顯差距。要實現“十二五”目標，后兩年單位GDP能耗須年均降低3．9%以上，氮氧化物排放量須年均下降4．2%以上，遠高于前三年平均降幅。

實現“十二五”節能減排目標的形勢嚴峻，主要源于推動節能減排的兩大支撐因素——技術創新和產業調整難以在短期內形成質的突破。國際經驗表明，技術進步與產業調整對節能減排的貢獻度分別為30%-40%、60%-70%，但在能源價格改革滯后、技術創新遭遇自身存在的漸進性、階段性、長期性特點制約的背景下，中國當前的節能減排過于依賴產業結構調整。回顧“十一五”以來的節能減排歷程，發現中國節能減排更多來自于“兩高一資”為主的行業應對中國經濟周期自發性調整的結果。在中國經濟尚未打破增長底限的背景下，“兩高一資”產業主要通過經濟擴張時期的政府強制性調整和經濟放緩時期市場自發性調整兩種途徑實現收縮。但隨著我國經濟進入增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段，作為“三駕馬車”之一的出口增長放緩，消費貢獻短期內難以提高的現實導致經濟增長過于依賴投資，基于投資驅動的地方政府強制性調整產業的動力開始弱化。在以優惠能源價格為代表的政策支持下，“兩高一資”的產業投資開始呈現回升，形成了對節能減排進一步推進的挑戰，這反映為2011、2012、2013年單位 GDP能耗分別只下降了2．01%、3．6%、3．7%，未完成預期進度，究其原因，是作為承擔產業政策調整的地方政府的治理機制尚未徹底轉型，在基于政績考核等體制性力量下演變為節能減排工作推進的短期性受挫。因而，正確地分析地方政府節能減排行為并尋求構建正確的地方政府治理機制，以規避當前節能減排過多依靠以“關停并轉”為主的行政性管制，成為“十二五”時期內節能減排目標能否順利完成的關鍵。

圖1 歷年單位GDP能耗、二氧化硫排放量、化學需氧量同比下降圖

二、節能減排背后的地方治理機制分析

中國地方政府治理機制在節能減排領域的癥結在于中國現有的治理結構難以實現公共性、合法性、地方性的三者兼容，體現為在地方政府合法性更多由中央或上級賦予的背景下，地方性的利益競爭阻擾了公共性產品的供給。其中，公共治理依托于政府為主體的層級節制、主次分明的官僚結構;合法性的邊界通過中央或上級政府的管制與禁止，而非通過激勵或促進來確立;地方性的決策體現為命令和控制公眾，而非和公眾協作或互助，在缺乏平等、彈性、柔化的網絡組織背景下，社會公眾的被迫應對或被動接受，而非主動參與，最終體現為激勵機制扭曲、約束機制弱化、傳導機制失靈。該機制作為節能減排的政策性工具體現為以利益誘導的激勵性機制、行為強制的約束性機制和道德宣揚、身體力行的傳導性機制。

中國三十年改革開放取得的成就很大程度上得益于探索出一套適應速度型經濟增長的各方利益兼容的制度設計，但隨著管制型政府逐漸向規制型政府發展，現有的治理機制在短時期難以得到有效、快速的調整，導致以規制型特征為主的節能減排進展緩慢。

(一)激勵機制的扭曲

中國地方政府治理機制的地方性，體現為地方政府的最大激勵來自于政績考核，即基于GDP的官員晉升激勵促使地方官員有更強的政治動力促進經濟發展，由此形成粗放式的經濟發展慣性。這在自上而下的合法性授權體制下，演變為地方政府應對節能減排的公共性缺失，導致地方政府節能減排的動力普遍不足。

1．自上而下的政績考核

現有的地方政府的合法性權力來源是導致經濟增長為主的速度型目標與節能減排為主的規制型目標的兩者之間的權重失衡的首要因素。自上而下的政績考核制雖然有利于地方政府在經濟增長、財政收入等增長型目標函數與中央政府實現有效的兼容，但規制型的發展要求環保節能應作為經濟增長的底限卻由于地方政府以自由裁量權空間和利益邊界日益清晰而屢屢被打破。地方政府的自上而下的合法性權威授予決定了官員的權力來自于上級政府的授予而非社會公眾民意的集體表達。相應地，地方政府治理目標函數更多地體現為追求經濟規模和財政收入增長的雙重最大化，而不同于西方政府治理模式函數中的追求社會公眾福利的最大化。“在當前中國政治體制下，地方官員由中央任命，其政治命運很大程度上取決于對中央政策風向標的遵循和執行情況。”〔1〕基于GDP增長的政治競標賽而非社會公眾民意的集體表達成為上級考核下級的主要標準。由于節能減排對經濟效益的影響更多地體現為見效慢、投入大、周期長的U型特征，相對于GDP和財政收入的立竿見影式的政績效應，在現有的任期制內，理性的官員往往選擇GDP與財政收入作為努力目標，以規避任期制下的短期性與節能減排的滯后效應所導致的“前任栽樹，后任吃果”的政績代際轉移效應。更重要的是，節能減排即使成效顯著，但是以GDP為核心的增長目標難以凸現，意味著官員晉升的機會更加渺茫。

基于自上而下的合法性權威授予的政績考核體系引發的節能減排動力不足，在以自由裁量權和地區利益邊界為主的地方性特征日益凸現的地區競爭下，甚至扭曲為節能減排的負動力，即中國以碳為主的能源消費及其導致的污染在競爭機制下，一旦超越區域自有的屬地化管理范圍，就扭曲為正外部性收斂和負外部性擴散。

(1)正外部性收斂。即體現為地方政府應對經濟拉動效應強、就業吸納規模大的企業在節能減排領域的讓渡和區域間能耗污染的梯度轉移。前者體現為在GDP導向的政績考核體系下，地方官員具有強烈的投資饑渴癥。因此，各地競相招商引資，不斷降低本轄區的土地價格和環保標準，其降低意愿隨著政府等級的延伸而愈加強烈。以基層政府為例，由于其資源整合能力薄弱，不可能提供提供企業發展所需金融、咨詢、物流服務，導致大型企業難以落戶，從而，基層政府在招商引資中不得不引入一些高能耗、高污染的企業。后者體現為以低能源成本補貼GDP的快速擴張，提升了地方官員應對政績考核的晉升預期。而市場經濟所伴隨的資本流動性增強了企業“用腳投票”的話語權。其中，高能耗企業與地方政府之間討價還價能力的提升正是基于GDP為基礎的政績考核體系和區域之間競爭所導致的資本吸納的“囚徒困境”，因而放松環保和能耗要求成為地方政府改善投資環境、制度創新、優惠政策之外的最后底牌。這在區域之間反映為東部地區消極地借助產業轉移(高能耗企業向中西部地區轉移)以實現能耗排污標準保持在中央政府設定的最低界限;中部地區由于區位優勢、產業配套能力優于西部地區，因而遵循著產業梯度轉移規律，成為承接國際和東部地區“兩高一污”產業的主要載體，這也將導致中部地區的節能減排任務艱巨;西部地區由于資源稟賦形成的高能耗產業比較優勢，也強化了節能減排的鎖定效應，在產業結構短期內難以調整的背景下，將比東部和中部地區面臨著更大的節能減排壓力。

表1 2013年的中國區域節能進展概況

(2)負外部性擴散。體現為減排帶來的正外部性被其它區域共享導致地方政府減排動力不足，甚至出現放任污染排放對環境的污染，從而呈現出地方政府的個體理性行為導致集體行為的非理性。由于政績考核體系形成的晉升具有零和博弈的色彩，這導致地方政府官員更加專注本區域的經濟發展，從而使得跨區域的減排和治污合作更加困難。由于官員對于具有正向溢出效益的節能行為的激勵不足和負向溢出效應的污染激勵過度，這意味著地處區域交接的地區的節能減排受到“冷落”，以規避上述地區的發展成果最有可能溢出到鄰近競爭地區。一個有趣的現象便是弱弱、強強毗鄰地區的合作意向較弱，而強弱地區的合作則相對較強，原因在于競爭背景下的經濟實力接近地區的合作凈收益越不確定，地方官員合作的動力越弱;強弱毗鄰地區的愿意合作在于其官員不用擔心經濟位次的更迭，而且經濟發達的地區與落后地區不可能在一個政治競爭的序列。近年來，江浙邊界，蘇皖邊界，蘇魯邊界，內蒙、贛、鄂、川、黔等邊界的環境污染糾紛不斷增加，正是放松節能減排的結果。一個典型的例子便是寧夏石嘴山市和內蒙古烏海市、阿拉善盟在寧夏與內蒙古交界地區相繼建成8個工業園區所導致的環境污染。甚至，在屬地化管理的行政區內也由于污染的外部性導致跨區域的河流治理力度不足，江蘇藍藻暴發的原因正是多年來太湖邊上的常州、蘇州、無錫疏于治理，導致地處太湖死角的無錫成為污染的最終承擔者。

2．政府間的標尺競爭

自上而下的合法型權威授權在節能減排中仍然依托“以速度論英雄、以速度為核心”的干部考核機制，實行以行政發包為主的責任分解路徑，導致地方各屆政府難以擺脫標尺競爭的困境，出現了指標層層加碼，最終作為實踐主體的基層政府往往難以實現上級的預設指標，節能減排淪為口號減排。在標尺競爭下，地方政府往往會效仿其它地方政府的相關政策，以保證政治晉升的競爭力。雖然同級政府之間的相互監督和學習能夠提高政府部門的運作效率，但也使節能減排政策的推行遭遇更大阻力，體現為“又好又快”的指導思想扭曲為“又快又好”的現實行為。

很多地方政府難以實現公共性與地方性利益兼顧，面對著由強制性“關停并轉”可能誘發的社會失業、經濟增長受挫、秩序振蕩等威脅地方利益的不確定因素，地方政府往往采取治標不治本的措施來平衡地方利益與公共利益，一個典型的事實便是通過以調整能源消費結構的行為來替代產業結構的調整而確保完成節能減排目標。如以電能取代煤炭等一次性能源消費，開始成為各地區應對節能的主要措施之一，這種通過將能量密度低的煤炭轉化成能量密度高的電力的方式，雖然直接降低了單位GDP能耗，但卻提升了單位電耗。以2011年為例，除了上海、黑龍江之外，各地區的單位GDP電耗下降速度幾乎都小于煤炭，甚至有一半以上地區的單位GDP能耗呈現下降趨勢，而電能消耗量快速上升，在中國目前主要依靠燃煤發電的背景下，進一步增加了燃煤釋放的污染物。

圖2 2011年中國各地區單位GDP能耗和電耗指標變化率(%)

(二)約束機制的弱化

約束機制的弱化主要包括條塊不分的橫向監管弱化和信息不對稱導致的縱向監管軟化。

1．條塊分割的不清

政府主導型的治理系統應對節能減排的策略源自“官僚制”，即遵循專業化分工、委托—代理、層級節制三重邏輯，希冀達到以問題導向設立部門、平衡公共利益與職業官僚自利的目的。專業化的環保部門在與隸屬政府、上級環保部門之間形成雙重委托—代理機制中，呈現出塊狀關系凸出、條狀關系弱化的特征。原因在于，雙重領導體制下的上級主管部門負責工作業務的“事權”，而地方隸屬政府負責“人、財、物”的供給，這必然導致地方政府以“人、財、物”的資源配給權影響職能部門的“事權操作空間”，并最終損害國家節能減排政策的權威性和統一性。這在現實中體現為，作為“塊塊”管理特征非常顯著的環保部門由于受到屬地化分級管理的支配和影響，導致應對減排的公共產品的覆蓋范圍遵循行政隸屬關系，違背了其跨地域、全國性的特征，導致本質上屬于全國性公共產品的環保產品被人為的切割。部門的屬地化管理(即所謂的塊狀管理)是中央政府激勵地方政府經濟發展動力的重要基石，但單純的“一刀切”在改革之初造成了信貸、土地成為中國經濟周期性起伏的首要因素，雖然中央政府通過后來的垂直化管理(條狀管理)較大幅度地改變了“一放就亂、一收就死”的宏觀調控怪圈，但在節能減排領域，現有的條塊關系日益凸現出不適應經濟發展的特征，體現為:具有公共性產品的減排遭遇地方屬地化管理的制約，作為“塊塊管理”特征非常明顯的環保部門由于受到屬地化分級管理的支配和影響，體現為雙重管理體制下的“塊塊關系明顯、條條關系薄弱”。環保部門的統管部門和分管部門之間出現競爭，缺乏部門合作。上級環保部門對下級環保部門的支配力和權威不足，導致條條關系不突出。相比之下，環保部門的屬地化管理意味著環保部門只是地方政府的組成部分，體現為其人事、財權掌握在地方政府手中，因而從根本上服從于政府的整體利益，不可能具有獨立的環保利益，必然受到政府的整體價值和整體利益的約束。

規制型發展要求處理好政府內部的“條塊協調”關系。政策差異的本質在于權力分布不均和部門的利益沖突。在發展主義語境下，與經濟增長緊密相關的部門位(勢)高權(力)重，其掌握著項目審批、資源分配、行政收費等權力，因而在政策制定過程中擁有過多的發言權和自主權。相反，規制型部門缺乏相應的權力，在不少政府官員看來，這些部門不僅無法帶來經濟上的增量，反而會“阻礙”增長的速度，因而在整個序列中顯得位(勢)低權(力)輕，〔2〕因而也導致了環保部門不可能獨立于地方政府部門作出有損于地方政府發展利益的決策，這意味著地方政府環保動力不足無法通過內部治理機制得到糾正。即使環保部門具有獨立的利益訴求，但也無法擺脫地方政府借助于地方性資源對其施加的有效壓力。近年來，不斷出現的環境污染事故、居高不下的能耗水平既有官企勾結、行賄受賄的因素，也有環保部門的塊狀管理所致。地方政府的保護主義和不作為體現為針對污染企業保護傘色彩濃重。即使是作為中央部門的環保部的政策力度也遭遇了梯度遞減效應，遭遇來自各個政府層面和部門利益集團的阻力。始于2005年的綠色GDP評價體系的試點最終由于與統計部門在發布內容和方式上的重大分歧和地方政府的層層阻力而擱淺，日益嚴重的環境和能源問題的解決之策最終仍然是中央的問責制和責任狀，這正是中央運用政治錦標賽的行政發包制。環保部門的“先政府、后環保”的性質決定了其對企業的差別化待遇，諸如類似鐵本事件的民營企業違規操作以及跨國公司黑名單的反復出現，都難以凸現環保部門針對國企的監控和制裁力度。相比民企和外企而言，國企尤其央企遍布于石化、煤炭、化工、冶金、電力、運輸、建材等高耗能領域，但卻迄今為止，尚未見到一份關于國企的污染清單。此外，環保部門的屬地化管理也是造成區域節能減排合作不力的原因之一，上述太湖藍藻事件以及廈門PX項目評估事件都無一例外地凸現出環保部門屬地化管理的弊端。

2．信息傳導的非對稱性

既有的地方政府治理的合法性權威最終來自于中央政府的權威授予，國家民眾委托中央政府給予地方政府的權力授予，割斷了地方政府與各自區域內社會民眾的利益授權紐帶。作為最有資格和能力監督和評價政府服務質量的主體——社會公眾參與度不足，因而在來自社會的評價尚未進入政績考核體系的背景下，上級政府獲取下級政府能力和服務質量的信息成本非常高昂，導致地方政府在節能減排等約束性指標的實際執行中的行為扭曲。更重要的是，設計節能環保的許多指標在現有技術體系下難以得到有效的測度，因而存在著極大的調節空間。節能減排的執行更多體現為對小型的“兩高一污”的“關停并轉”，進而引發的社會不穩定性。在中央節能減排力度不斷加大的情況下，一些地區特別是中西部地區依然逆流而上，對“兩高企業”違規供電，特別是在山西、陜西、寧夏、內蒙四省交界地區，供電企業對電石、鐵合金、焦化行業未達標的企業違規供電。類似于山西晉能集團在未履行相關報批手續情況下，以自備電廠名義向其所屬高耗能企業供電的例子層出不窮。

(三)傳導機制的阻塞

體現為地方政府關于節能減排的設定目標難以轉變為現實，其深層次原因在于既有的財政分權體制和市場機制的缺位、產業路徑鎖定效應、地方治理內部的條塊失衡，導致地方政府節能減排的能力不足，體現為財稅引導能力、環境治污能力、節能降耗事后治理能力的不足，結果難以充分轉化為預設目標的實現。

1．財政性分權

始于1994年的分稅制改革旨在重構中央和地方的財政關系，以提升中央財政比重來達到國家在經濟社會諸多領域的控制力，最終促使地方政府治理結構從以往的行政與財政統一縱向集權控制，轉變為在基本行政規范與官員任免方面繼續縱向集權控制，而在財政收支方面實行逐級分權管理，但在行政性分權的主流改革趨勢下，“財權上收、事權下放”的演變格局使得下級政府在完成上級政府的多任務委托(如經濟增長、擴大就業、維持秩序、公共服務、節能減排)時，面臨著經濟社會發展投入方面財力不足的制約，難以實現由以經濟建設為中心的職能向社會與經濟并重發展的職能轉變。同時，優先保障上級政府財政的傳統財政分配機制由于政府多層級(中央、省、市、縣、鄉鎮)導致財政轉移支付的“滲漏”效應，放大了地方財政對社會公共產品供給的制約效應。與此同時，具有準公共產品特征的節能減排所具有的跨區域性決定了具有局部利益的地方政府在現有的治理結構(如政績考核、區域競爭)下難以保障上述公共產品的完全供給。中國既有的政府治理結構在體制內體現為中央向地方政府的不斷分權。但是，在人們對分權好處津津樂道的同時，卻往往忘了有些政府職能必須由中央政府來執行。本應由中央政府提供的公共產品卻通過傳統的行政發包制強制性的分配給地方，其形成的節能減排的屬地化管理導致中央政府在節能減排方面的實質性缺位，直接引發中央財政針對環境保護投資的比重過低，2013年節能環保支出3383億元，僅占全國公共財政支出的2．42%。節能減排的行政發包制導致地方在面對傳統的公共產品供給(社保、教育、衛生)之外，額外面臨新的產品供給(節能減排)，而現有的財政體制轉型要求地方加大對教育、衛生、社保等公共領域的支出規模，在一定程度上對地方政府的節能減排投資形成了擠出效應。

2．非制度性分權

中央和地方的關系，雖然在憲法等法律中有規定，但頗為模糊。中央和地方的利益關系，更多不是通過法律界定，而是通過政策文件甚至一事一議的“討價還價”來調整。在這種背景下，地方政府出于對地方利益的維護，對中央法令“一言九‘頂’”，中央部門則基于合法權威的授予者“高高在上”，對地方事務過度干預，結果對公共性事務缺乏明確的制度化分工，這在節能減排領域反映為中央與地方、地方與地方之間的協商機制不足。中央地方之間缺乏協商機制，導致節能減排的指標分解違背了多目標優化原則，忽略了各地節能潛力的現實。中國地區之間經濟發展水平的差距導致地區能源效率差異化(東中西部的能耗水平不同)，東中西部地區呈現梯度遞增的能耗水平，因而亟需中央針對地方形成差異化的能源分擔機制，對經濟發展相對落后的中西部地區，其節能減排指標的完成應充分考慮其經濟發展現狀，而現行的節能減排目標仍然沿襲傳統的行政分權路徑，依靠自上而下、層層分解的行政發包制，缺乏與地方政府的協商，沒有考慮到各省區發展階段與產業結構布局的差異與特殊性，依然體現出“一刀切”的顯著特征。在全國31個地區中，中央分配的能耗指標與地區之間規劃的指標吻合率不到13%，其中，除了山東、內蒙古4個地區之外，高達27個地區的能耗規劃指標不高于中央分配指標，顯示了中央在能耗分解指標中缺乏與地方協商、忽略地方實際區情的傳統體制思維模式，從而為能耗目標的完成進度制造了先設性障礙。

圖3 中國單位GDP節能降耗各項指標一覽

三、結論和建議

中國地方政府治理機制與節能減排的現實沖突在于其內在的合法性、公共性、地方性之間的失衡。追本溯源，只有重新探析三者之間的均衡點，才能進一步完善地方政府應對節能減排的激勵機制、約束機制和傳導機制。而在當前中國正處“兩個共生過程即向政治民主轉型、向以自由市場為主要經濟生產和分配機制的轉型;同時還要平衡國內國際的各種壓力”〔3〕的背景下，雖然“通往市場經濟和民主政治的途徑可以并行不悖，然而經濟轉型中的不安全感會對新興的民主結構造成威脅和扭曲”，〔4〕這也意味著地方性、公共性、合法性領域的根本性變革成本之大、風險之大。因而，在中國當前轉型階段，政治自由與社會福利必須與經濟發展保持平衡，一個切實可行的折中方式在于重新架構節能減排的激勵機制、約束機制和傳導機制，以完善中國節能減排的治理環境。

注釋:

〔1〕Kai-yuen，Youqiang Wang，Decentralization with Political Trump，Vertical Control Local Accountability and Regional Polarization，Working paper Series in Department of Economics，The Chinese University of Hong Kong，No．145，2002．

〔2〕薛瀾、胡穎廉:《從速度發展到科學發展:和諧社會建設面臨的公共管理挑戰》，《展望中國》，經濟管理出版社，2008年。

〔3〕〔4〕豬口孝、愛德華·紐曼:《變動中的民主》，吉林人民出版社，1999年。