國外政黨黨內監督路徑探析及其啟示

葉子全

[摘 要]國外政黨加強黨內監督的主要路徑有：發展黨內民主制度促進黨內監督；嚴肅黨紀黨規來加強黨內監督；利用新媒體創新黨內監督的形式。這些做法對于新時期中國共產黨加強和改進黨內監督具有重要的啟示作用。

[關鍵詞]國外政黨；黨內監督；路徑

[中圖分類號] D73/77 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）12-0052-04

黨內監督是黨內權力健康運行的有效保障，是遏制黨內腐敗的有利武器，其是否有效關系政黨的黨風與紀律，進而關系政黨的紀律性、權威性與合法性。因此，國外政黨普遍重視黨內監督，把黨內監督作為加強自身建設的重要環節，在實踐中積極探索完善黨內監督的機制與方法，并積累了許多有益經驗。

黨內民主制度是政黨權力運行機制的重要組成部分，是對政黨權力運行的有效制約和監督的重要手段，對于黨內監督具有促進作用。由此，國外政黨大多通過發展黨內民主制度來加強對黨內權力的制約，提升黨內監督有效性。

（一）革新黨內選拔機制，加強授權監督。黨內選拔機制直接涉及到黨內權力的授予問題，黨內授權是黨內監督的邏輯起點，只有從黨內授權開始就保障黨員的選舉權和監督權，才能從源頭上控制被授權者的權力。英國工黨的領袖選舉制度，改變過去由議員投票的做法，同時取消集團投票，采用“一人一票制”，使黨員能夠直接參與黨內領袖的選舉。[1]法國社會黨改革了黨的總統候選人和黨的各級議員候選人的推選方法，黨的總統候選人實行黨內直選，黨的各級議員從過去由上層指定，改為由地方黨組織通過選舉產生，同時實現了屆中全國代表會議的制度化。[2]實現黨內領袖的直選有利于保證黨員選舉權和監督權，從而對黨內最高領導人權力制約。許多發展中國家政黨也在產生黨的領導人時重視完善民主程序，引入競爭和選舉機制，如突尼斯憲政民主聯盟在2003年舉行的“四大”上，推出了參加下屆市政選舉的候選人，其中2/3由直選產生，婦女候選人比例增至25%，選舉150名中央委員時實行了差額選舉。社會主義國家的一些執政黨也在實踐中不斷健全黨內高級干部的產生程序，對其進行監督和制約，如越共實行中央委員和重要領導干部差額選舉和信息公開化，在2006年“十大”換屆選舉中，各省部級黨委黨的差額選舉均達到了15%以上，常委的差額選舉則高達20%，并首次實行“半數票否決”制，160名中央委員和21名中央候補委員從206名候選人中差額選舉產生，黨的總書記也由差額選舉產生，在選舉前，越共將包括黨和國家領導人在內的所有候選人的基本情況、家庭地址和電話等向全社會公開，以便黨員干部和群眾直接監督。[3]

（二）完善黨內集體領導體制，防止權力過分集中。黨內實行集體領導可以最大限度防止黨內權力過分集中，減少濫用權力和權力尋租的空間，保證黨內權力的有序健康運行。德國社民黨在1999年通過設立總書記這一新的領導職位，協助黨主席統管全黨，來改善黨的主席權力過大的狀況。瑞典社民黨增設了兩位副總書記，協助總書記分管黨的組織和宣傳。法國共產黨最高領導人是由全國代表大會選舉產生的全國書記，但如果大會覺得必要，可以再選出一位主席與全國書記實行集體領導。[4]一些社會主義國家的執政黨為防止權力過分集中，通過完善黨的領導體制和工作機制來加強集體領導。如越共在2001年就制定和通過了黨的各級領導機關新的工作制度，規定黨的總書記、政治局、書記處、中央紀律檢查委員會和中央委員會在履行職責時，要將集體領導和個人分工負責緊密相結合，各項重大主張、干部任免等都必須通過集體討論決定，個人不得擅自拍板。

（三）改善黨內決策機制，加強對決策權的監督。國外政黨很重視從改善黨內決策機制方面來加強對決策權的監督，主要表現在三個方面：一是建立黨內重大決策廣泛征求黨員的意見的制度，如英國工黨在全黨建立公決模式，就黨內的一些重要事務進行全員投票表決；突尼斯憲政民主聯盟在重要的政策出臺前，都要在基層廣泛討論，逐級收集黨員的意見，供領導層決策時參考。二是在決策程序方面建立黨內協商制度，如新加坡人民行動黨在推出某項政策之前，先要說服自己的國會議員，如果議員堅持反對，黨就會根據他們的意見對該政策重新進行研究、調整，然后才付諸實施。德國、奧地利社會黨則形成黨、政、議會三方領導人每周定期會晤、就重大問題共同協商和決策的制度。三是建立允許黨內不同意見競爭的制度。法國社會民主黨允許黨內不同意見的存在，并建立通過競爭達到議題多元化的制度，在2003年5月召開黨的代表大會之前，黨內五個不同派別都向代表大會提交了各自的方案，最終以奧朗德為首的主流派獲得全黨62%的支持票，這一派提交的議案遂成為指導該黨今后發展的綱領性文件。[5]黨內決策機制的進一步改善，有利于對黨內決策權的監督與制約。

政黨紀律，是政黨按照一定的原則，根據黨的性質、綱領、任務和實現黨的路線、方針、政策的需要而確立的各種黨規、黨法的總稱，是黨的組織和全體黨員必須共同遵守的黨內行為規范。政黨紀律關系到政黨的組織性、統一性和權威性，進而決定了政黨力量。因此，國外許多政黨都很重視加強黨紀監督。

（一）建立科學完備的黨內法規制度體系，使黨內監督有規可依。國外許多政黨注重加強黨內法規建設，通過健全黨內管理機制和行政法規，規范黨員的言行。一是黨內制度和紀律規定全面細致，具有很強的針對性和可操作性。一些政黨出臺法規和規定，既涉及黨員干部的政治責任又涉及黨員干部的政治道德以及作風，如老撾出臺了《領導干部禁令》、《高級領導干部政治責任》等文件；古共除了頒布《國家干部道德法規》外，還制定了《反貪污法》和《干部公務員法》；新加坡人民行動黨建立了諸如黨務守密、個人操守、適任考核、進修要求等嚴格制度。這些法規和制度，全面而細致，具有很強的操作性。同時許多國外政黨為加強對黨政干部的財產監督，都在一定程度上建立官員財產申報制度，如坦桑尼亞革命黨（坦革命黨）規定黨和國家領導人、政府部長和公職人員任職時需公布個人財產，之后每年公布一次。二是根據形勢需要，及時出臺一些新的規章制度。如巴西勞工黨2009年制定的《勞工黨道德和紀律條例》嚴格規定了黨員籌集競選資金的相關紀律，黨員一經查出違反黨紀即作出迅速處理，涉嫌犯罪部分須移交司法機關定罪。馬來西亞巫統出臺對各級黨政官員的分級式“高薪養廉”制度，一旦發現黨內或政府官員涉嫌貪腐則嚴懲不貸。[6]埃革陣九大將反腐列為全黨近期的工作重點，在既有反腐法律框架基礎上增加“官員反腐問責制”，加大對有關負責人的連帶懲治力度。此外，埃革陣對涉貪案件的懲罰嚴苛，黨政干部不論受賄金額多寡，只要被舉報便會被拘捕并移交法院進行聽證審問，若被證實無罪便當庭釋放，若證實涉貪則面臨牢獄之災，涉貪情況稍嚴重的則被判刑入獄20—30年，對黨政干部形成強大約束。[7]endprint

（二）設立專門的黨內監督與仲裁機構，提高黨內監督機關的獨立性與權威性。黨紀黨規能否有效執行，關鍵在于設立權威而獨立的黨內監督與仲裁機構，賦予其執紀問責的權能。西方一些主流政黨為確保議員出席并按本黨意志行事，建立了黨鞭制度，如英國工黨在黨內設立了督導員，督導員的職責明確廣泛，包括協助工黨領袖了解黨內情況，督促工黨議員遵守黨的紀律，采用強制辦法使工黨議員按黨的意圖在議會中發言和投票，對不聽從命令的工黨議員實施懲戒措施，直至建議領袖將其開除出議會黨團。西方一些重視黨內監督的左翼政黨，也建立獨立而權威的黨內監督機構，如德國社會民主黨監督機構有兩個，即監察委員會和仲裁委員會，都獨立于黨內的其他權力部門。監察委員會委員由全國黨代表大會通過無記名投票方式選舉產生，不能擔任黨的其他領導機構的職務，不與黨存在任何經濟依附關系，擔任政治職務時不可從事有償工作。為了減少官員腐敗的可能，德國社民黨對黨內官員實行輪換制和嚴格的親屬回避制。社會主義國家的一些執政黨，也建立了較高層次的黨內監督機構，如越南共產黨成立了由中央總書記任主任、中央政治局直接領導的中央防治腐敗指導委員會來懲治腐敗。一些發展中國家的政黨，如馬巫統，在黨內設立反貪委員會，同時又在各級政府設置反腐局，兩個監督機構相輔相成，對黨政干部形成監督合力。巴西勞工黨2007年通過決議加強“全國道德紀律委員會”建設，充分發揮其對黨員干部的監督作用。

（三）旗幟鮮明反對腐敗，對黨員干部違紀違法現象采取“零容忍”。國外政黨對黨員干部的違紀違法現象一般都采取嚴懲，既有利于保持政黨的權威性和純潔性，又有利于贏得民心、爭取選民。首先是對黨員干部的違法行為采取“零容忍”。如2013年埃革陣掀起新一輪反腐風潮，甚至動用國家安全情報機構力量，抓捕包括埃革陣成員黨“阿民運”全國執委、埃稅務和海關總局局長梅拉庫（正部級），稅務海關系統50多名高官以及涉嫌行賄的富商，并對其他三個政府系統進行公開點名和警告。[8]巴西勞工黨以“反腐斗士”形象上臺，2011年以來羅塞夫政府先后將涉嫌腐敗的總統辦公廳主任、交通部長、農業部長、旅游部長、體育部長、勞工部長、城市部長等高級官員解職。在最高法院審理“大型月費案”過程中，勞工黨兩任前主席、前財務主管等黨內高官鋃鐺入獄，羅塞夫頂住黨內元老壓力，支持司法機關獨立辦案，并提拔案件主審法官巴爾博薩為最高法院院長和國家司法委員會主席。[9]其次是對黨員干部的違紀行為，采取嚴懲，確保黨紀黨規的剛性約束。如印度國大黨為準備迎戰2014年全國大選，大幅調整黨內人事安排，免去了前不久對1984年針對錫克教徒報復性騷亂事件發表不當言論并違反黨內規定的賈格蒂斯·泰勒的總書記職務。在2001-2005年英國工黨執政期間，工黨議員對內閣投反對票的比例不到1%。只有那些資深的前部長、晉升無望的后座議員才敢于違反本黨議員投出反對票。因為黨內會議上公開批評工黨的伊拉克駐軍政策，年逾八旬的該黨議員沃爾特·沃爾夫岡被強行帶離會場；而另一位工黨議員加洛韋本則因在公開場合與工黨唱反調，被工黨領袖布萊爾開除黨籍。

（四）對黨內重要人物實施重點監督，以上率下。國外政黨黨內監督的重點一般都會放在黨內重要人物身上，這是由于黨內權力往往集中于黨內重要人物和關鍵少數手中，加強對他們進行重點監督，一方面能夠提高監督的針對性與有效性，另一方面有利于在黨內形成示范效應，形成對全黨的有力震懾。如馬巫統黨內規定高級官員必須申報財產，內閣成員均向總理申報財產并接受總理審查，其他官員則向公共服務局申報并接受該局監督，在社會上形成較好的示范效應。埃革陣2011年推動實施“個人財產申報法案”不到一個月，前主席梅萊斯及其他高級領導人便帶頭公布個人及家庭財產，國內各大主流報刊及時刊登有關申報情況，在全黨和全國范圍引起積極反響。越共實行質詢制度，任何一個中央委員都可以對包括總書記、政治局委員和書記處書記在內的其他委員提出質詢，也可以向政治局集體提出質詢。如質詢人對被質詢人的回答不滿意，還有權繼續質問下去，直到滿意為止。瑞典社會民主黨努力啟發黨員干部的自覺性，通過“協議”形式推動政府高官和黨內領導干部經濟狀況公開化。[10]

當前，新興傳媒迅速發展，廣泛介入政黨政治，對政黨自身監督的作用日益增強，成為政黨接受社會監督的最直接的媒介。由此，國外許多政黨都在努力探索運用新媒體創新政黨黨內監督的新機制、新方法，發揮其黨內監督的積極作用。

（一）利用新媒體形式加強黨務公開，保障黨員知情權和監督權。政治公開是民主監督的前提條件與基本要求。在信息化的浪潮下，20世紀90年代開始，各國政黨紛紛利用新媒體提高政黨的開放性與透明度，通過網絡平臺及時發布黨內事務，提升自身的透明度、公開性，主動接受黨員群眾的監督，這種路徑成為防止權力濫用的有力屏障。德國社民黨提出“網絡黨”的概念，民眾可以通過網頁辦理入黨手續，同時，為了加快黨內的信息溝通，啟動了“紅色電腦”和“紅色手機”兩個重要計劃，前者旨在將所有12500個基層組織全部連入內部信息網；后者利用移動終端技術（如手機）向黨的各級領導和大部分普通黨員發布消息。目前德國社民黨總部處理的基層黨組織和黨員的來信的方式，80%通過電子郵件，該黨還規定有關部門必須在兩天內對基層黨員的信函作出答復，以保證溝通的有效性。[11]英國工黨非常重視自身網站建設，其信息量、時效和質量上都在世界各國政黨中首屈一指。它能及時公布正在討論的黨的重大問題、各種倡議和文件草案，并提供交流平臺，征求普通黨員的意見和建議。還有一些政黨利用互聯網作為黨內溝通的載體，使黨員能夠在網上進行方便、快捷的大范圍交流，實現組織溝通的信息化，增強黨內生活的公開化，使監督范圍得以擴大。如法國社會黨通過定期或不定期地組織各級領導人與黨員或黨的支持者之間的網上見面會，讓黨的領導人直接回答人們所關心的問題并利用網絡全程轉播黨的代表大會，實現黨內生活公開化。

（二）通過新媒體平臺建立群眾監督機制，更好發揮群眾對黨員干部的監督。群眾監督是促進黨內監督的重要外部力量。國外許多政黨通過新媒體，使群眾監督政黨得以有效展開。新加坡人民行動黨建立政府民意調查機構，并于2009年將其正式確定為政府與民眾溝通的電子平臺。通過該平臺的實時輿情監控與收集，通過公眾論壇、手機短信、電郵以及臉書（FaceBook）等社交新媒體，政黨能夠深度了解民意民怨以及官員腐敗違紀的行為，使黨員干部、政府官員行為能夠暴露在民眾之中，從而能夠及時有效的監督黨員干部。埃革陣為彌補“體制內監督”的先天缺陷，于2009年支持“道德與反腐委員會”和“政府官員道德監察辦公室”牽頭成立包括政府各部、公民社團、商界以及反對黨在內的“全國反腐聯盟”和“反腐協商合作論壇”，構建全天候監督網絡，將打擊腐敗和瀆職的斗爭從個別黨政部門“單兵作戰”向全社會共同參與的“集團作戰”方式轉變，取得較好效果。endprint

（三）通過網絡媒體、社交平臺等輿論形式，拓展黨內監督的渠道。隨著信息技術的發展，輿論對政黨及其成員的監督作用日益彰顯，極大的豐富了政黨監督自身干部和黨員的渠道和方式。在確保消息來源的可靠性并且不涉及泄露國家機密的前提下，西方國家報紙、電視、廣播等在監督政治活動中具有較大的獨立性，并成為最重要的社會監督形式。而對于黨派之爭、官員腐敗以及政治丑聞，則常常能夠吸引大量的讀者，成為新聞媒體追蹤的焦點。2009年經媒體曝光的英國“騙補門”事件就導致工黨、保守黨多名議員辭職。英國法律規定議員和政治高官享有每年高達2.4萬英鎊的職務津貼，可以用于住房、公務出差和聘請秘書等支出。然而，根據英國《每日電訊報》的披露，不少議員涉嫌濫用了這一“優惠政策”，將津貼用于非職務用途。該消息經公開報道后，先后導致兩名工黨議員和一名保守黨議員辭職。[12]前德國國防部長、基民盟黨員古滕貝格，由于媒體披露其博士論文“未充分交代引用來源”，不僅被迫放棄博士學位，且辭去了部長職務。無獨有偶，前德國教育和科研部長，基民盟黨員安妮特·沙范原，也因媒體關注其于1980年撰寫的博士論文被人指認為涉嫌抄襲，而最終以辭職告終。瑞典社民黨1995年主席競選時，社民黨報紙登出當時當選呼聲最高的政府副首相曾經使用公家信用卡購買私人物品的消息，盡管數額不大且早已歸還，黨內外輿論壓力下還是迫使她退出競選并辭去公職。

中國共產黨是重視規范的政黨，更加強調用鐵的紀律保持黨的團結和統一，保持黨的先進性、純潔性，因此，可以借鑒國外政黨的做法，進一步加強和完善黨內監督：首先要通過大力發展黨內選拔機制、黨內領導體制和黨內決策機制等民主制度，科學配置和分解黨內權力；其次要全面推進從嚴治黨，加強黨紀黨規建設，提高黨內監督機關的獨立性和權威性，嚴肅黨紀黨規，從嚴管理干部；再次要充分利用新媒體平臺加強黨務公開，建立群眾監督機制，拓展黨內監督的渠道，使黨員干部接受廣大群眾“全天候”“無死角”的監督，使黨內權力在陽光下運行。

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本文是周敬青教授主持國家社會科學基金重大項目《國外執政黨治黨理政比較研究》的研究成果，批準號為12&ZD078。

作者系中共上海市委黨校黨史黨建教研部研究生

■ 責任編輯：周奕韻endprint