延安時期中國共產黨民主執政的過程分析

王思林

[摘 要]延安時期中國共產黨民主執政的一個突出特點是目的性與過程性的融合，科學性和有效性的統一，也就是民主執政不僅僅是體現在選舉這個初始環節，而是貫穿了選舉、決策、執行、監督的整個過程。

[關鍵詞]中國共產黨；民主執政；延安時期

[中圖分類號] D231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）12-0009-03

延安時期中國共產黨具有全國范圍革命黨和局部范圍執政黨的特殊身份，邊區政府是中國共產黨在“三三制”組織原則基礎上建立起來的合法政權組織形式。這種執政環境對中國共產黨的領導和活動方式提出了非常高的要求。中國共產黨人既把民主的實現看作一個不斷斗爭的過程，也把民主看作是一個包含了選舉、決策、執行、監督多個環節，包含政黨、政府、民眾、環境多個要素之間相互影響相互博弈的復雜體系。過去學界的研究較多的關注民主選舉這個環節，對決策、執行、監督等環節的闡釋分析不夠，一定程度上局限了延安時期民主執政的認識和了解。其實，中國共產黨延安時期的民主執政是一個系統過程，包含了豐富的內容。

普遍、直接、平等、無記名是陜甘寧邊區選舉的基本特點，也是民主選舉真實性的體現。

普遍：《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》規定：“凡居住地區境內的人民，年滿十八歲，不分階級、黨派、職業、男女、宗教、民族、財產和文化程度的差別，都有選舉權和被選舉權。”這種突破階級、身份、職業、黨派的限制的特點同工農蘇維埃時期的選舉是有明顯區別的。

直接：《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》規定：“各級參議會之議員，由人民直接選舉之。”它改變了工農蘇維埃政權時期寶塔式的層級選舉蘇維埃代表的方式。直接選舉減少了中間環節的信息遺漏和信息失真，保障了民意的真實性和廣泛性，有利于調動廣大選民的積極性。

平等：平等是選舉真實性可靠保證。延安時期不論工人農民小資產階級和民族資產階級其選舉權是平等的，并無代表權重和比例上的差別。

無記名：是指在選票上只填被選舉人的姓名，不寫選舉人的姓名，減少選舉人選舉醞釀中的顧慮，讓選舉人的民意能夠得到最真實的表達，它既是選舉真實性的體現，也是選舉科學性的表現。

遵循普遍、直接、平等、無記名的選舉原則，陜甘寧邊區先后于1939年、1941年、1945年組織了三次不分階級、民族、黨派的選舉活動，平均參選率都達到了80%以上。

陜甘寧邊區政府的民主決策或者說政治溝通是通過兩種途徑來實現的。一是群眾路線。毛澤東指出：“我們共產黨人無論進行何項工作，有兩種方法是必須采用的，一是一般和個別相結合，一是領導和群眾相結合。在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。從群眾中來集中起來又到群眾中堅持下去，以形成正確的領導意見。”[1]

群眾路線的最大特點在于強調人民群眾在歷史中的作用，在民主決策中先鋒隊和無產階級哪一個更重要，毛澤東偏向了后者。“人民，只有人民才是創造世界歷史的動力。”[2]“只有代表群眾才能教育群眾，只有做群眾的學生，才能做群眾的先生。”[3]

對此，美國著名未來學家約翰·奈斯比特認為：“西方國家的民主是水平式民主，每個人都處于平等的地位。而中國正在構建一種不同于西方的全新體系來實現民主，這是一種垂直式民主。在這個縱向的民主社會中，‘人民群眾自下而上地進行參政議政”，“領導層吸納自下而上的意見和需求制定一個整體的綱要，‘新思想和經驗可以源源不斷地沿著這個縱向軸交流”，“通過自上而下和自下而上的過程實現意見的統一。”[4]

實際上，中國共產黨在陜甘寧邊區的民主決策除了從群眾中來到群眾中去的群眾路線外，還有一種決策方式值得引起重視，那就是“三三制”政府的協商民主決策模式。前者，可以稱之為大眾主義決策模式的話，后者則代表了一種精英主義決策模式或者說是建立在民主協商、討論基礎上的精英主義決策模式。

“三三制”不是一般意義上的黨和非黨聯盟，而是在中國共產黨占優勢的情況下各革命階級包括中間派在內的抗日聯盟。毛澤東在論述“三三制”政權的性質時指出：“在政權問題上，我們主張統一戰線政權，既不贊成別的黨派的一黨專政，也不主張共產黨的一黨專政，而主張各黨、各派、各界、各軍的聯合專政，這即是統一戰線政權。”[5]

既然是統一戰線的政權性質，在政府內部黨派、階級身份不同，在看待同一項政策的立場態度就會形成爭論和差異。爭論談判就是一個民主博弈、協商的過程，因此，鄧小平曾一針見血地指出：“三三制政權的實質是民主問題。”李維漢在回憶錄中曾經談到一個具體案例。

1945年李鼎銘在主持一討論獎勵投資條例的政務會議時，以李維漢為代表的中國共產黨代表同以李鼎銘、賀連城為代表的中間分子就發生了激烈的爭論。獎勵投資條例其中有一條規定：“投資開墾公荒者，其土地使用權屬于投資者。”李鼎銘主張把“土地使用權”改為“土地所有權”即改為“其土地所有權屬于投資者”。說不如此人家就不來。

李維漢則主張開荒有兩種，一種是耕者有其田，現在就是這樣做的；一種是大量投資開墾，須預防土地過分集中。因土地私有是允許的，但是過分集中則是違反新民主主義的。

賀連城則同意防止過分集中，但主張有限制地承認所有權。雙方都認為這是一原則問題，經過反復討論，未能取得一致意見。最后的處理結果是李維漢同民政廳長劉景范商量，認為原則要堅持，但方式要靈活，最后雙方協商一致暫時取消這一條，留待以后繼續研究。李維漢稱之為“這是一次小小的斗爭”[6]。

邊區政府的精英主義決策除了政府內部的直接對話爭論外，還體現在反映民主決策質量的各種提案上。像著名的“精兵簡政”提案就是由開明士紳李鼎銘提出的。通過舉辦訓練班的形式組織訓練區鄉干部的提議則是由黨外人士霍祝三提出的。總之，陜甘寧邊區在民主決策方面將群眾路線的大眾民主與精英主義的協商民主結合起來，在推進民主決策方面效果顯著。

從民主管理的角度來看，陜甘寧邊區是通過代議制和鄉村自治兩種管理形式來實現的。

代議制。“三三制”政府中的參議會具有選舉創制復議監督政府的權力，是名副其實的最高權力機關。200萬民眾中通過以鄉縣邊區為單位的直接選舉產生各級參議員來代表人民行使管理監督政府的權力。主要表現在參議員本身就代表了不同的階級和職業，參議會作為各級政府的總的民意機關通過討論從邊區人民中帶來的各種提案，正確的反映人民的意見，通過選舉產生為人民所信仰的政府委員，幫助、檢查督促各級政府來執行參議會的具體決定來落實民意主張。

鄉村自治。鄉市是一個熟人社會，與老百姓聯系最親密，選民基數小，在直接民主和民主管理方面效果最好。謝覺哉就認為：“鄉市則和人民接近，人民可以直接來議來管；就是派代表，也等于每個人直接去一樣。一切政治上的設施，上級政府只能計劃，‘總其大成。實際執行，無一不在鄉市。鄉市民主做的好，等于寶塔筑好了地基。上層政治，自然良好，人民直接管理鄉市管得好，也就是握住了管理的總鑰匙。”[7]鄉村在直接民主管理政府方面創造了很多有益的做法。一是通過選舉來管理政府。由于鄉市參議會實行的是議行合一制度，村長、行政村主任（市的坊長或甲長）由選民大會直接選舉，每半年改選一次。因此，選好選對人對老百姓來說與其直接利益相關。二是在鄉選中檢查政府工作。在基層選舉中發動群眾來檢查政府工作是民主管理的重要方式和手段。同在江西工農蘇維埃時期一樣，在鄉政府下設立征兵、征糧、擁軍等各種委員會，吸收一鄉之積極分子參加工作，參議會和政府在召開會議時，決定群眾性的重大事情時，邀請當地勞動英雄參加，或列席會議，參政議政，逐漸成為一項制度。另外，不拘形式和人員，遵循“大家事大家議大家決”原則，在生產納糧征兵等工作中，吸收有支部干事、參議員、鄉村委員主任等參加的大小“一攬子會”等制度也成為了代議民主政治的有益補充。這些做法使政府與人民融為一片，既是動員民眾的手段，也是進行民主管理的重要方式。

邊區政府對權力的易腐性有高度的警惕性，其成就主要表現在建立起了一個全面的監督制約體系。

一是參議會監督。參議會作為邊區各級政權的最高權力機關，對政府及其工作人員有選舉罷免檢察彈劾之權。邊區政府主席林伯渠就曾在參議會上表示：“第一，希望我們各參議員，盡量反映各角落的人民的意見，人民的要求與呼聲……無論對政府說好話，說壞話，我們都愿虛心傾聽，只要說話的是一心要把政府工作做好的，我們都表示深摯的感謝。第二，希望參議員很坦白的指責政府工作的缺點。政府工作的缺點是不能避免的，而且也并不少。把它的缺點看成自己的恥辱，而幫助它加以克服。只有在人民監督下政府才能把工作做好。我們不怕自我批評，也盼望各位勇于批評。第三，希望這次參議會給政府指出今后的大政方針，指出應該怎樣做，做些什么以作為政府今后工作的依據。”[8]

二是人民直接監督。邊區政府由人民群眾選舉產生，自然要對人民群眾負責，并接受其質疑和監督。人民群眾的監督對政府來說是一種自下而上的壓力機制。《陜甘寧邊區施政綱領》規定：“人民可以用無論何種方式，揭發公務人員的違法犯罪及溺職、貪污、浪費的行為。”

三是行政專員監督。行政專員不僅僅是邊區政府的派出機關承擔行政管理職能，更為重要的具有監督督查職能。1941年和1942年頒行的《陜甘寧邊區行政督察專員公署組織暫行條例》和《陜甘寧邊區各縣區公署組織暫行條例》都對行政專員的監督職能作了規定。如《陜甘寧邊區行政督察專員公署組織暫行條例》第三條規定專員公署有“隨時考察及督導所屬各縣地方行政與創辦分區內各縣應興應革之事項，督察所屬各縣經費之收支情形”，十三條規定“專員應親自輪流巡視各縣，將巡視結果列入工作月報，呈報邊區政府及主管機關備查”。 《陜甘寧邊區各縣區公署組織暫行條例》規定區公署區長承擔“計劃督導所轄各鄉民政、財政、經濟建設、文化教育及應興應革事項，綜理全區政務，經濟巡視各鄉市行政工作”的職權。

四是黨外人士與民主黨派的監督。“三三制”政府是一個各階級聯合執政的政府，中國共產黨雖然處于領導黨的地位，但大家在一個政府中共事，自然要受到黨外人士和民主黨派的監督。雖然這一時期還沒有形成中國共產黨執政黨、民主黨派參政黨的架構，但卻孕育了政治協商制度的雛形。

“議會里有了不同意見的辯駁，就能發揮它的作用，即使每一項主張能夠在議會上毫無異議地全數通過，這些主張本質上也有了差異，因為它們已由黨的主張變成人民的主張。工作方法和工作作風也必須轉變，關著的門，必須打開，別人的意見，必須傾聽，強迫命令，必須取消；一意孤行也是此路不通。”[9]此外，邊區政府還非常重視報紙和新聞輿論“人民群眾的喉舌”的監督作用，人民群眾可以通過來信來訪和報紙專欄通報和批判政府的方式來發揮監督，形成了一個縱橫交錯、從上到下的全面監督體系。

參考文獻：

[1][2][3]毛澤東選集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1991.153.252.864.

[4][美]約翰.奈斯比特，[德]多麗絲.奈斯比特.中國大趨勢[M].北京：中國工商聯合出版社，2009.40.

[5]毛澤東選集（第二卷）[M].北京：人民出版社，1991.232.

[6]李維漢.回憶與研究（下）[M].北京：中共黨史資料出版社，1986.526.

[7]陜西省檔案館藏.“一九四五年鄉選工作總結”2-1-808，轉引自張國茹.延安時期陜甘寧邊區基層政權建設研究[D] .中國人民大學，2009.

[8]陜甘寧邊區法律法規匯編[M].西安：三秦出版社，2010.5

[9]榮敬本，羅燕明，葉道猛.論延安的民主模式：話語模式和體制的比較研究[M].西安：西北大學出版社，2004.292.

本文系浙江省社會科學基金項目“農村基層黨組織公信力提升研究”（14DJC002）階段性研究成果

作者單位：中共浙江省委黨校

■ 責任編輯：卞吉賦