新常態下社會救助問題及其對策探析

閆海燕

摘 ?要：社會救助是社會保障的重要內容之一，是保障困難群眾生活的最后一道安全網。目前，我國正處于經濟社會“新常態”發展時期，本文基于新常態視角，簡單分析了當前社會救助中普遍存在的問題，并在此基礎之上有針對性地提出了解決對策。

關鍵詞：新常態;社會救助;問題;對策

著名的經濟學家阿馬蒂亞·森對貧困做了新的界定，他認為，貧困不僅僅指收入低下，除此之外，更重要的是指對人類基本能力和權力的限制，甚至是剝奪，簡單地說，就是指貧困人口創造收入的能力和機會在常人中處于劣勢，或是他們獲取收入的渠道受到某種阻礙和剝削以及機會無故喪失，例如低收入、老弱病殘、社會歧視，人力資源不足、社會保障體系不完善等，而社會保障正是解決這一系列問題的主要手段。社會救助是整個社會保障體系的“最后一道防線”，它有異于社會保險、社會福利、社會優撫等措施，其旨在保護社會弱勢群體，保障他們的最低生活需求[1]。

2014年5月，國家主席習近平首次以新常態描述我國經濟社會的發展，要求我們正確認識新常態，積極適應新常態，實現體現社會主義公平正義、兜底性民生制度安排的社會救助工作的包容性發展[2]。從科學發展觀到經濟發展新常態，無不滲透著黨和國家對社會救助的高度關注。因此，進一步研究社會救助問題，改善民生，實現經濟社會新常態發展就顯得尤為重要。

一、當前社會救助中存在的主要問題

（一）道德風險問題。（1）社會救助需求主體的依賴性。這種依賴性主要體現在兩個方面，一方面是救助金發放方式的依賴，目前救助金發放有現金和實物兩種方法，更多的人傾向于現金發放。現金發放改變了受助對象的預算約束，部分受助者把救助的錢用來滿足維持自己基本生活之外的消費。這樣，完全不符合社會救助的初衷。另一方面，部分受助群體把生活希望完全寄托在國家救助上，而自己卻不去積極尋找生存方法。他們通常認為，反正自己工作也沒有多少錢，既然有國家救助，哪又何必去辛苦自己呢？久而久之，他們便把社會救助當成了自己生存的主要方法，成為了社會救助的寄生蟲。更有甚者，為了得到社會救助，他們謊報家庭情況、夸大事實、冒名頂替他人領取救助金。這種現象引發了諸多社會問題，如搶占救助名額、分流有限的救助金、加大了國家財政的壓力，同時，這種現象也是對國家法律的蔑視。（2）委托方與代理方雙方之間的信任危機。道德風險涉及委托人和代理人雙方的利益，其產生的條件之一就是二者的利益不一致，其次是信息不對稱。隨著社會經濟的發展以及各類行政管理制度、社會組織體制的變更，我國目前社會救助通常采取委托—代理模式。簡單的說，就是受助者得到的救助金并不是直接從救助主體手中得到的，而是經由相關社會機構層層轉手才最終到了受助者手里。這樣一來，由于委托人與代理人之間的利益不一致，信息不對稱，委托人希望通過此方法使救助著得到最大利益，而代理人也在追求自身利益最大化，這就形成了分岐，一定程度上導致救助金不能全額到受助者手中，造成了國家、社會資源的浪費。

（二）公平與效率問題。公平與效率是一個經久不衰的話題，正是因為不公平，所以我們才追求公平。特別是在社會救助中，公平與效率問題更是不容忽視的。 阿馬蒂亞·森曾說過：“社會救助不能只關注多數人的平均生活狀況，還要關注經濟不平等問題。”所以，必須把公平與效率問題納入社會救助的范圍之內，有效地協調處理好公平與效率的關系。

隨著社會的不斷發展，公平與正義已經成為了社會生活中不容忽視的一部分，然而，現實情況卻恰恰相反，在社會救助中，不公平、不透明現象比比皆是。個別地方受助標準不明確，導致受助人群不確定;部分單位審核不嚴格，存在很大的隨機性、盲目性;個別官員徇私枉法，濫用職權，出現了“人情保”、“關系保”等問題，導致真正貧困的人群得不到救助，反而給那些懶惰，總想著投機取巧的人提供了方便。其次，就是個別地區受助過程過于復雜，中間的環節太多，致使受助成本加大，更重要的是一定程度上導致社會救助成為了滋生腐敗的溫床 。

社會救助的效率，即指對救助資源的最優分配和實現社會福利的最大化。但目前，我國社會救助并不能達到資源的最優分配和社會福利的最大化，因此導致了社會救助的效率低下。再者，從救助方式上說，雖然我國現行的救助方式已經從單一的“輸血式”轉變為“造血式”，其力度還較小，很多時候只是“會上說說，會下照舊”，“寫在紙上，掛在墻上”，執行力太弱，效果并不明顯，很大一部分人還是依靠“輸血式”扶貧來維持生存，救助效率低下，不能解決根本問題。

（三）社會救助體系不完善。雖然《社會救助暫行辦法》已經出臺，其中也提到了要解決社會救助的結構問題。但是，當前社會救助的結構問題依然很突出，主要表現在城鄉結構差異大、救助渠道單一、救助主體單一、社會救助的法律法規還不夠明確、救助部門及程序過于復雜、各個救助環節之間呈分散狀態，缺乏有效的連接、社會救助覆蓋面還不夠廣且救助范圍不明確、社會救助零散問題沒有得到解決等等。最后，我們看到的景象就是整個社會救助總體上呈現碎片化狀態。

二、完善我國社會救助的對策

（一）對于道德風險，總體而言，其規避途徑主要有以下三點。（1）監管。監管所反應的是政府和市場的關系，即政府對市場的一種干預。這就要求政府要從制度和體制上出發，優化社會救助制度設計、完善社會救助法律法規、加強社會監管力度、建立激勵與約束機制。在受助者一方，政府應明確各地受助標準、建立健全資格審查制度、建立信用檔案庫，對于那些謊報情況、夸大事實、冒名頂替的救助者應給予相應的懲罰，以此來抑制道德風險的發生，維護社會的公平正義，提高社會救助的效率。在各相關利益主體一方，政府應建立一套陽光透明、公開公正的救助流程，盡量縮減救助部門及程序，制定出切實可行的法律和行政法規，把各利益主體的行為約束在法律允許的范圍之內。當然，政府還要加大對相關違法主體的懲處力度，提高他們違反法律、違反道德的代價。（2）自律。同道德風險本身一樣，自律并不是一個倫理學概念，而是一個經濟學概念，它代表了一種市場機制—市場聲譽機制。簡單地說，自律就是要求社會救助所涉及的相關利益主體要從個體出發，全面提高自身科學文化素質和道德修養，充分認識到道德風險的危害，認識到道德、法律對我們的約束，認識到作為一個社會人應盡的責任與義務。其次，政府部門應加強教育和宣傳力度，不論是對于受助者，還是社會救助中的委托人與代理人，特別是對代理人員而言，自律是一種投資行為，從而形成個人的聲譽，當聲譽有價值時，代理人自然愿意自律。這樣，代理人通過投資形成個人聲譽，就在很大程度上減少了當期消費的可能性，增加了未來收益。由于聲譽在交易主體行為不易觀測的領域有價值，所以，通過自律克服道德風險有時比監管更有效，這也是著名的“南風效應”給我們的啟示。（3）風險內化。風險內化是讓那些可能誘發道德風險、或者對事件結果有主要影響的一方承擔全部或部分風險。在社會救助領域受助者一方屬于社會弱勢群體，即使存在誘發道德風險的可能性，也只是其中比較弱的影響，而真正對事件有影響的是委托人與代理人，而在委托人與代理人之間，其主要影響者則是代理人。回到我國目前的社會救助現狀，代理人的道德風險很嚴重。對于代理人而言，誘發道德風險的收益歸個人，而成本則由委托方、救助主體承擔，代理人的道德風險沒有內化，即使存在內化，也只是很少的一部分。因此，要降低道德風險，就必須做到風險內化。

綜上所述，監管、自律、風險內化是當前降低道德風險的主要途徑，但在運用過程中，其主要手段還是監管和自律，在選擇監管還是自律時，應以自律為主，輔之以監管。

（二）依法律促公平，以制度保效率。遵循社會規律實現包容性發展，促進公平正義是關鍵。經濟發展新常態對社會救助工作提出了新的要求，堅持依法行政、依法救助、以法治方式為困難群眾提供根本性、全局性、長期性的生活保障。

公平與效率也是道德風險的一部分，所以其解決方法也可參考借鑒。總體來說，還是要從法律和制度上下手，以達到雙管齊下的作用。法律層面，國家應制定出更加完善的法律法規來為社會救助工作的開展提供強有力的法律支持。對于不同的參與主體，應該有不同的法律適用條款，避免出現無法可依或是依據混亂的尷尬局面。制度層面，除了宏觀上制定相關制度、政策之外，還要從微觀著手，對于受助者，必須對其全部財產和家庭收入進行全面核查，才能保證救助的公平，才能讓真正需要救助的人員得到幫助，讓那些騙取國家和社會資源的人無機可乘，相應的，也才能提高社會救助的效率。其次，要著力解決社會救助中的貪污腐敗問題，貪污腐敗原本就是法律所不能容忍的，對于那些貪污困難群眾生存、救命錢的官員更應該毫不留情的給予嚴厲的懲罰，盡最大可能做到專款專用，讓救助資金全額到達救助者手中，全面保障社會救助工作的公平公正，公開透明。再者，國家應加快轉變救助方式，貫徹國家救助與個人自助相結合的原則，例如，德國《社會法典》規定：救助要盡可能地使受助者有能力努力依靠自己的力量獨立生活。

（三）積極整合，讓社會救助從碎片化轉向體系化落到實處。首先，要加強綜合能力建設，要按照《辦法》的要求進一步整合社會救助資源，健全和完善社會救助各項工作，提高綜合救助能力，形成社會救助“無縫隙”覆蓋。]其次，依照《辦法》精神，努力突破城鄉二元思維，統籌城鄉發展，實現城鄉居民在社會救助方面權利公平、機會公平、規則公平。再者，政府應該鼓勵社會力量參與救助，擴大社會救助的渠道和主體，減輕國家財政的負擔。

2015年是社會救助年，如何做好社會保障“最后一公里”，如何為社會救助工作的開展保駕護航，成為了2015年社會保障工作的重中之重。世間萬物，規律支配。“天地之間，莫貴于人”。把握經濟“新常態”特點，遵循社會規律的包容性發展，堅守“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的民生工作思維，進一步改善民生，做好社會救助工作，將給人民帶來更多福祉，也必然會帶來經濟社會發展的大飛躍。

參考文獻：

[1] 赫鳳起.西部地區社會救助存在的問題及對策——以寧夏為例[J].寧夏社會科學，2010.

[2] 人民日報評論員.發展必須是尊重社會規律的包容性發展—新常態下我們怎么發展（下）[N].人民日報，2014-08-29.

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[6] 王佳麗.新形勢下我國社會救助的問題研究[J].青春歲月，2014（18）.