城市公交價格規制研究

韓賀洋（安徽財經大學會計學院,安徽蚌埠233030）

城市公交價格規制研究

韓賀洋
（安徽財經大學會計學院,安徽蚌埠233030）

城市公交價格關系到國計民生，一直實行規制價格（低價），加之公交燃油等營運成本上升，企業虧損嚴重。本文比較了發達國家公交價格規制，認為建設發達的立體交通網絡、使用公交輕軌地鐵一卡通、建立公交專用車道、對私家車征收適度的燃油消費稅能有效解決當前公交困境。

成本規制；價格規制；政府補助；公交先行；規制調節

城市堵車和霧霾天氣已成為一種城市病、社會病。公交建設是解決城市堵車和霧霾環境的重要手段，也是關系到國計民生的城市基礎設施建設和民眾出行的公益性事業。2011年交通運輸部提出：“社會發展，公交優先，行有所乘”理念。但當前公交行業普遍虧損，影響了這一理念的執行，價格規制不完善是重要原因。

一、城市公交存在的問題

（一）運營成本飆升

經濟發展，人民生活水平提高，要求更舒適的出行設施。于是高檔公交車增加，冬夏空調車增加，帶來固定資產購置成本升高，日常車輛維修付現成本和固定資產折舊非付現成本增加。國際油價動蕩、上漲更加重了公交車出行運營成本。城市公交系統人力成本比重很大，各行業經濟發展，公交行業的員工必然要求和別的行業一樣有更高的薪酬收入，于是人力資本成本上升。公交長期低票價，限制了成本傳遞，公交行業普遍虧損。

（二）會計核算不規范

公交行業多是承包經營，為追求效益，節約成本，管理不規范，“以包代管”。也因此帶來會計帳務不健全、核算不真實、信息披露虛假、財務管理混亂等問題。加之信息不對稱，公交企業具有信息優勢，為了得到更多的財政補助，公交企業虛報政策性虧損，賬務混亂導致政府成本規制不能有效監督，造成政府資源浪費、配置效率低下。

（三）財政補助制度不完善

財政補助制度是當前中國發展公交運行，增進人民出行福祉的一項重要制度。但財政補助制度缺少專門合理的設計，尤其不能區分政策性成本和經營性成本，于是公交企業的政策性成本不能有效補償，經營性虧損被掩蓋和推諉。公交財政補貼因時、因事而異，導致政府財政補貼的不足或過度。

（四）公交法規不完善

當前我國與公交價格有關的法律僅有《中華人民共和國價格法》和《政府價格決策聽證暫行辦法》，他們都是通用法律，缺乏針對公交價格規制的直接法律，指導性和可操作性不夠。因為法律不完善，所以城市公交建設和發展沒有明確的法律保障。公交調價因法律缺失和信息不對稱，導致決策困難、滯后。

（五）社會成本巨大

公交發展滯后帶來兩種社會成本：交通堵塞帶來到達延遲成本和大氣污染成本。當前城市公交的不發達造成的堵車已成一種社會病、城市病，這既有城市規劃不科學問題，更有公交發展滯后問題。堵車給出行大眾帶來巨大的時間成本，于是私家車增加，甚至購買私家車成為一種時尚。進一步加劇了交通堵塞，汽車尾氣排放更帶來了大氣污染和霧霾天氣。

二、公交價格規制的國際比較

（一）巴黎公交價格規制

法國政府認為，政府引導公交出行、公交先行，能夠減少交通堵塞，降低環境污染。重要舉措是降低票價，增加上座率；否則，將出現票價升高→上座率下降→票價再升高→上座率再下降，出現惡性循環。這樣會導致民眾出行困難、出行成本升高、降低生活質量、空氣質量、環境質量、城市基礎設施水平，制約經濟發展。政府因此成為公交服務的資金提供者。交通委員會制定公交價格，報國家政府批準，國家承擔了公交成本的三分之二。另外，為鼓勵公交出行，政府公交優惠對不同的對象區別對待，如10%的乘客享受免費優惠乘車。

為了公交發展的可持續性，政府從20世紀70年代開始對企業征收“交通稅”，按照企業工資總額的一定比率征收。比率制定權在交通管理委員會，巴黎的交通稅率達2.5%。

實行政府規制“橘卡”。法國政府法律規定，不管何類企業和政府部門，單位必須給購買“橘卡”的員工50%的購卡價格補貼，降低員工公交出行成本。

國家政府進行公交質量規制，加大基礎設施投資，并激勵地方政府進行公交建設，提高公交服務水平和能力。公交管理運用公交企業內部控制進行。

（二）倫敦公交價格規制

2007年英國倫敦被評為世界公交最佳城市。1985年倫敦通過交通法，為提高效率，公交行業私有化，自由競爭。倫敦巴士公司與私營公交公司簽訂“最低成本”合同。私營企業收入全額上繳，參與利潤分配。公交運營權倫敦實行公開招標，要求利潤分配比率最低的私營企業中標，政府進行質量控制和管理。

倫敦政府使用高票價的價格規制。因為倫敦政府重視公交基礎實施投資、進行公交財政補貼，保證公交運營商的合理利潤。2008年倫敦政府執行Oyster卡政策，Oyster持有者票價3折優惠，地鐵、輕軌、公交車通用，持卡者乘車分階段優惠，交通高峰時乘車費是平時段乘車費的1.3-1.4倍。但Oyster卡政策票價也是世界平均公交票價水平的1.6倍，是東京的2.5倍，葡萄牙的7.5倍。非Oyster卡持有者票價更高。2001年倫敦巴士公司建立賞罰分明的獎懲制度，提高員工要求，倫敦市政府也制訂了嚴格的服務標準和獎懲制度。為保證公交客源和改善環境，政府頒布了小汽車限制法令。倫敦公交特點是：（政府巨大的交通基礎設施建設）交通網絡發達、（政府質量控制）優質公交服務、高票價。

（三）新加坡公交價格規制

新加坡公交發達源于政府規制和公交行業共同合作，而非市場競爭。新加坡公交政府持有股份，實行區域專營。新加坡政府對公交設施投入很大，對公交企業不進行財政補貼，并規定公交價格上限，公交企業自負盈虧。政府根據上期價格指數和生產率增長制定最高限價。

Pi=Pi-1(1+r-g),P指價格水平，下標i表示期數，r指價格指數，g指生產率增長數。如2013年通貨膨脹率4%，生產率增長2%，則公交票價最大增幅2%。如r＜g，公交行業必須降價。

2006年新加坡對最高限價法進行修正。Pi=Pi-1(1+0.5Ci-1+0.5Ii-1-g),C指消費價格指數，I指收入變化指數。新最高限價模型將公交人力成本、燃油成本、維修成本、折舊成本等納入價格模型，進一步激發公交行業降低成本、增加利潤的熱情，并且對公交行業生產率增長給予了部分扣除，鼓勵公交企業提高生產效率來增加利潤。最高限價法使得公交企業在企業和國家利益分配上企業擁有剩余索取權，企業有更高的熱情進行成本管理和生產效率提高，以實現成本降低，實現更多利潤。

三、完善公交價格規制建議

（一）低票價

我國應借鑒巴黎做法：以政府補貼的辦法承擔公交企業的規制成本，企業以營運成本核算盈虧。當前城市中等收入人群已小車出行，乘公交車基本是低收入群體，城市居民出行費用已占收入的10%。升高票價會給低收入民眾帶來很大的出行成本負擔，而對有私家車的家庭沒有任何影響，不利于社會公平和社會和諧發展。

當前城市病——“交通堵塞”、“大氣污染”已給社會發展、居民生活帶來嚴重問題，嚴重制約了社會發展和人民生活質量的提高，高票價增加私家車購買量和私家車上路率，加重交通堵塞和大氣污染。倫敦高票價是建立在城市交通網絡發達和優良的服務質量基礎上的。我國當前尚不具備這個條件。

（二）政府加大公交基礎建設投入

不管是巴黎公交、倫敦公交還是新加坡公交，政府對公交基礎建設投入巨大。如倫敦可實現地鐵、輕軌、公交一卡通，發達的立體交通網絡，給民眾出行帶來了巨大便利，私家車數量減少，交通堵塞和大氣污染被有效解決。當前中國大城市必須建立地鐵、輕軌、公交發達的交通網絡，使用一卡通便利民眾出行。當前過渡性做法應該小車限號出行，設立公交車占用車道。我國居民公交出行比率30%，僅是發達國家的1/2。主要原因是交通堵塞已給居民帶來了巨大的時間成本，超過了居民出行經濟成本。

（三）規制調節

規制調節是政府通過向全民企業征收交通稅、向小車征收燃油消費稅等補償公交企業公益性福利執行成本上升，但不能傳遞到票價的成本損失，以減輕政府公交財政補貼壓力，并形成公交財政補貼的可持續性法律保障。并且私家車燃油消費稅的征收也調解了收入分配、減少了私家車上路次數，降低貧富差距、交通堵塞、降低大氣污染。這樣政府運用法律手段和行政職能，保證了市場經濟的有效運行，完成了國民收入再分配，優化資源配置，使公交行業健康地融入市場經濟，有利與其他行業公平競爭。

（四）規制成本核算

完善的規制價格制定，必須依靠成熟的規制成本核算。我國公交行業存在壟斷性，不能形成競爭性的公交行業平均成本水平。在成本規制中，公交企業核算成本內容包括人力成本、燃油成本、車輛維修費、折舊、其他營運成本、營業稅金及附加、管理費用、財務費用。應建立對應的核算標準、定額和方法。公交企業的規制成本等于上述八項成本定額之和。公交規制成本核算以乘車高峰投入車輛為起點，在公交線路、站點、站臺已知情況下，各個公交線路運營里程和車輛確定，根據人車比，計算出雇員人數、結構和人力成本。公交行業具有周期性特點，可以根據公交線路、行駛時間和里程制定行業標準，制定標準燃油成本、車輛維修費、折舊、其他營運成本。營業稅金及附加、管理費用、財務費用可根據該地區經濟發展狀況，該行業歷史水平平均數計算確定。規制補貼=規制成本-營業收入+公交行業利潤率。

（五）規制價格制定和調整

我國與發達國家相比生活成本低，為了實現“公交優先”發展戰略，政府規制價格應采用低票價，并進行公交價格改革。

根據上文制定的規制成本，考慮企業合理利潤，制定規制價格。這樣，對于企業承擔的公益性成本，政府給予財政補貼。如政府給予公眾的折扣卡和企業承擔的其他政策性成本補助。

縮短公交規制價格調整間隔。一般按照國際通用做法，2-3年為宜。規制價格調整間隔時段過長，會形成規制價格調整滯后，帶來企業巨額虧損，導致規制價格調整無效率。也會因其價格積累，出現規制價格大幅調整，形成價格動蕩。在調整方法上，制定規制價格上限，激勵公交企業降低成本，提高利潤。公交服務質量、管理效率、營運效率決定公交實際營運成本，公交企業可以通過加強管理，降低實際營運成本增加企業利潤。

（六）完善公交價格聽證會制度

公交價格聽證會是完善公交規制價格的重要措施。①聽證會代表產生要科學、合理、有代表性。科學是指代表有能力履行其職責，合理、有代表性指能代表社會大眾利益。②進行公交價格改革宣傳。聽證會資料要通過媒體、網絡等傳媒工具告知社會公眾，鼓勵社會大眾參與，增加規制價格形成的透明度。③聘請相關專家根據標準成本，國家調控精神，進行規制價格計算，保證規制價格的科學性。④規制價格聽證會準備時間要充分，有利于各方提出合理的建議和意見，保證規制價格完善。

(七)優化經營理念

優化公交價格的主體是企業。當前乘客暴打公交車司機現象時有發生。而僅僅責怪乘客一方是不公正的。公交行業除了文明禮貌經營外，還要以乘客為中心，想乘客之所想。①靈活使用空調車。空調車的優點是考慮了顧客的舒適需求。但當天氣變化時，如高溫時突然降雨，降低了空氣溫度（這是經常發生的事），低溫空調公交車仍低溫運行，這樣高成本給顧客帶來的只是痛苦，降低上座率，甚至空車運行。②突出公交車的公共產品性質。2014年中秋節蚌埠市公交車的做法值得借鑒。蚌埠市中秋節三天公交車免費乘車。這凸顯了公交車的福利性質，拉近了乘客和公交車行業的距離，增加了公交車司機的親切感，減少與乘客的矛盾。另外增加公交車上座率和居民出門購物，拉動內需。

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(責任編輯：王念選）

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A

1673-2928（2015）03-0064-03

2014-10-27

韓賀洋（1991-），男，安徽財經大學會計學院會計碩士，研究方向：財務管理、會計學。