重構(gòu)我國保護(hù)地體系，促進(jìn)國家公園建設(shè)

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)提出建立國家公園體制，這是大力推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略。而國家公園如何與我國現(xiàn)有的保護(hù)地相協(xié)調(diào)是需要解決的重點(diǎn)問題。本文將國家公園與我國各類保護(hù)地進(jìn)行對(duì)比研究，為二者有效銜接提出建議，促進(jìn)國家公園體制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：國家公園；內(nèi)涵；保護(hù)地體系

一、國家公園內(nèi)涵

世界保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將國家公園定義為：“包括大面積的自然或近自然區(qū)域，保護(hù)大型生態(tài)進(jìn)程、物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)在環(huán)境和文化方面提供一個(gè)開展科研、教育、休閑和旅游的平臺(tái)。”[1]

2014年中國大陸首次明確了我國國家公園的定義：“是由政府劃定和管理的保護(hù)區(qū)，以保護(hù)具有國家或國際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀為目的，兼具科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展等功能，實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域。”

二、我國保護(hù)地體系現(xiàn)狀

中國沒有引入世界自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)地體系，一直以來也沒有國家公園這種形式，但建國后建立起自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等實(shí)質(zhì)上的保護(hù)地體系[2]。目前，我國自然保護(hù)區(qū)2697處，森林公園225處，風(fēng)景名勝區(qū)2948處，地質(zhì)公園184處，水利風(fēng)景區(qū)588處。

三、國家公園與我國各類保護(hù)地對(duì)比研究

1、功能定位

我國現(xiàn)有各類保護(hù)地設(shè)立的目標(biāo)和定位差別較大。具體內(nèi)容見表2。

國家公園定位是保護(hù)大面積完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，目的是保護(hù)大規(guī)模的生態(tài)過程、相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性，可以為公眾提供理解環(huán)境友好型和文化兼容型社區(qū)的知識(shí)[4]。

綜上，風(fēng)景名勝區(qū)在目標(biāo)定位上注重資源保護(hù)的同時(shí)主要滿足廣大人民群眾精神需求，并具有多種公益性功能，與國際上的國家公園最為接近，同時(shí)又有著鮮明的中國特色。

2、管理模式

我國保護(hù)地管理采用橫向部門管理和縱向?qū)俚毓芾恚唇邮苌霞?jí)主管部門業(yè)務(wù)歸口管理和地方各級(jí)政府行政領(lǐng)導(dǎo)，行政審批權(quán)在中央，財(cái)政的控制權(quán)在地方。由于各個(gè)行政部門沒有明確各自的具體職責(zé)，綜合管理部門與保護(hù)區(qū)主管部門之間存在著多頭管理、職責(zé)不清等問題，部門間信息交流不暢，極大地制約了保護(hù)工作的進(jìn)展。

國家公園管理體制有中央集權(quán)型、地方自治型和綜合管理。中央集權(quán)型是垂直管理模式，輔以其他部門的合作和民間機(jī)構(gòu)的參與。地方自治型指中央政府只負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)工作，地方政府負(fù)責(zé)具體事務(wù)。綜合管理既有中央政府部門參與，地方政府又有一定自主權(quán)，民間機(jī)構(gòu)也參與經(jīng)營管理。雖然各國管理體制不同，但有一個(gè)共同優(yōu)點(diǎn)，即每一個(gè)國家公園只對(duì)一個(gè)管理部門負(fù)責(zé)，而且每一個(gè)國家公園只有一個(gè)唯一的管理責(zé)任主體。

3、經(jīng)營體制

我國保護(hù)地經(jīng)營體制有政府經(jīng)營管理、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)承包制。政府經(jīng)營管理是政府委托保護(hù)地管理局經(jīng)營管理。管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置是政府委托保護(hù)地管理局行使管理權(quán)限，建立保護(hù)地國有股份有限公司行使經(jīng)營管理權(quán)限，但可能出現(xiàn)政企不分現(xiàn)象。經(jīng)營權(quán)承包制即政府將可開發(fā)的區(qū)域通過招商引資由企業(yè)承包開發(fā)，但使得經(jīng)營管理與區(qū)域資源保護(hù)的出現(xiàn)矛盾。

國家公園的經(jīng)營機(jī)制基本上呈現(xiàn)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的特點(diǎn)。管理者不直接參與經(jīng)營。門票等收入直接上交國庫，其他經(jīng)營性資產(chǎn)采取特許經(jīng)營或委托經(jīng)營方式，允許私營機(jī)構(gòu)采用競標(biāo)的方式獲得經(jīng)營權(quán)，地方政府、社區(qū)可優(yōu)先參與經(jīng)營。這種機(jī)制有效緩解公園產(chǎn)品的公共性與經(jīng)營的私有性之間的矛盾。

四、重構(gòu)我國保護(hù)地體系，促進(jìn)國家公園建設(shè)的建議

1、依托風(fēng)景名勝區(qū)建立國家公園，重構(gòu)國家保護(hù)地體系

首批國家公園試點(diǎn)區(qū)域可依托風(fēng)景名勝區(qū)，兼顧自愿和符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中優(yōu)選試點(diǎn)單位。整改現(xiàn)有體系，對(duì)保護(hù)地進(jìn)行調(diào)查，重新評(píng)估與分類，清晰界定和區(qū)分保護(hù)地的資源特征、邊界范圍和管理要求，整合各類保護(hù)地。

2、實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分部門管理的國家公園管理模式，理順現(xiàn)有管理體制

中央政府層面上，建立相對(duì)獨(dú)立專門的國家公園管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、審核、資金和監(jiān)管；地方政府層面上，在每個(gè)國家公園建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，明確管理職責(zé)。若管理區(qū)域在一個(gè)市范圍內(nèi)，該機(jī)構(gòu)作為當(dāng)?shù)卣睂偈聵I(yè)單位，否則由省管理辦公室直接管理，之后逐步吸引其他類型保護(hù)地并入體系。

3、實(shí)行國家公園特許經(jīng)營制度，實(shí)現(xiàn)資源有效配置

在國家公園內(nèi)建立特許經(jīng)營制度，對(duì)特許經(jīng)營內(nèi)容做出規(guī)定，在國家所有、政企分開、政府監(jiān)管前提下，引入市場機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)各方面積極參與投資，實(shí)行“以園養(yǎng)園”的經(jīng)營方式。將特許經(jīng)營制度逐漸運(yùn)用到其他類型保護(hù)地中，促進(jìn)資源開發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)[EB/OL].（2008-01-10）[].http：//www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-01/10/content_9512649.htm.

[2]唐芳林.中國國家公園建設(shè)的理論與實(shí)踐研究[D].江蘇：南京林業(yè)大學(xué)，2010.

[3]IUCN.生物多樣性公約指南[M].北京：科學(xué)出版社，1997：13.

[4]唐小平.中國國家公園體制及發(fā)展思路探析[J].唐小平，2014（22）.

作者簡介：周文娜（1989-），女，漢族，河北唐山市人，人文地理學(xué)碩士，單位：西安外國語大學(xué)旅游學(xué)院﹒人文地理研究所人文地理學(xué)專業(yè)，研究方向：區(qū)域旅游開發(fā)與規(guī)劃。