天然林保護(hù)工程管護(hù)工作現(xiàn)狀及對(duì)策
——以新疆地州國(guó)有山區(qū)林場(chǎng)為例

劉浦江

(新疆阿克蘇地區(qū)天山國(guó)有林管理局，新疆阿克蘇 843000)

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天然林保護(hù)工程管護(hù)工作現(xiàn)狀及對(duì)策
——以新疆地州國(guó)有山區(qū)林場(chǎng)為例

劉浦江

(新疆阿克蘇地區(qū)天山國(guó)有林管理局，新疆阿克蘇 843000)

隨著新疆地州國(guó)有山區(qū)林場(chǎng)納入到國(guó)家天然林保護(hù)工程的實(shí)施，天然林保護(hù)工作中森林管護(hù)工作出現(xiàn)了一些新問題，本文從森林管護(hù)工作中實(shí)際基層的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，描述了目前地州山區(qū)林場(chǎng)森林管護(hù)工作的現(xiàn)狀，分析了存在的問題，提出了初步的對(duì)策和建議。

天然林保護(hù)；森林管護(hù)；現(xiàn)狀；問題；建議

新疆現(xiàn)有107個(gè)林場(chǎng)，包括天然胡楊林、荒漠林、河谷林林場(chǎng)或國(guó)有園林場(chǎng)、人工造林林場(chǎng)、山區(qū)天然林場(chǎng)等。這些林場(chǎng)分布在自治區(qū)13個(gè)地州(市)69個(gè)縣(市)境內(nèi)，其中自治區(qū)直屬25個(gè)，地州直屬17個(gè)，其余65個(gè)為縣(市)所屬。107個(gè)林場(chǎng)共有職工18 158人，其中在職職工11 571人(事業(yè)編制為4 244人，其中地州縣屬林場(chǎng)事業(yè)編制3 245人，自治區(qū)林業(yè)廳直屬林場(chǎng)事業(yè)編制999人)，離退休人員6 587人。林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)總面積1 463.8萬hm2，其中有林地240.1萬hm2，活立木蓄積29 614萬m3。

新疆的天保工程自1998年試點(diǎn)開始，2000年正式實(shí)施，2010年一期工程結(jié)束，一期有40個(gè)工程試點(diǎn)單位，正式實(shí)施單位29個(gè)。第二期工程于2011年啟動(dòng)，合計(jì)44個(gè)實(shí)施單位，工程區(qū)總面積977.27萬hm2，其中地州山區(qū)林場(chǎng)首次納入到天保工程。20世紀(jì)80年代初，新疆地州林場(chǎng)根據(jù)新政發(fā)(1983)30號(hào)文件《關(guān)于改變14個(gè)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方針的通知》精神，疆內(nèi)14個(gè)地州林場(chǎng)包括阿克蘇地區(qū)天山林場(chǎng)于1983年由采伐林場(chǎng)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)林場(chǎng)，從此停止了采伐，改為從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)、科研宣傳監(jiān)測(cè)、護(hù)林防火、更新造林、苗圃管理等純公益性事業(yè)。由于長(zhǎng)期面臨“兩?！钡睦Ь?職工生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，職工收入低，大多為貧困林場(chǎng)。在自治區(qū)黨委和人民政府的高度重視和親切關(guān)懷下，經(jīng)多方努力，2012年10月自治區(qū)編辦《關(guān)于各地所屬“天保工程”國(guó)有林場(chǎng)機(jī)構(gòu)編制有關(guān)事宜的通知》批準(zhǔn)了地州縣屬“天保工程”企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)轉(zhuǎn)為事業(yè)單位[1]。自2011年地州山區(qū)林場(chǎng)被納入到國(guó)家天然林保護(hù)工程以來，自治區(qū)林業(yè)廳重點(diǎn)從改善職工生產(chǎn)生活設(shè)施條件入手，集中有限的資金鼓勵(lì)林場(chǎng)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。天保工程實(shí)施4年來，職工的生產(chǎn)生活條件，特別是住房、飲水、取暖等生活設(shè)施得到了明顯改善，工程區(qū)職工社會(huì)保障水平和收入也隨之穩(wěn)步提高，林區(qū)在崗職工和聘用職工均實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，參保率100%。通過有效的保護(hù)，工程區(qū)內(nèi)森林植被得到了有效恢復(fù)，生物多樣性保護(hù)得到了有效改善，森林資源社會(huì)性消耗得到控制，林分質(zhì)量明顯提高。

1 新疆地州山區(qū)林場(chǎng)天然林保護(hù)工程實(shí)施以來管護(hù)工作的現(xiàn)狀

新疆地州山區(qū)林場(chǎng)天然林資源的面積和蓄積占全疆天然林的比例小，也就是說其資源總量小，但分布的地域較廣。20世紀(jì)80年代森工企業(yè)由于過度采伐造成資源枯竭，森林面積減少，未及時(shí)更新的跡地變成了草場(chǎng)，林區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在林區(qū)內(nèi)開采的礦點(diǎn)也較多，保護(hù)和開發(fā)矛盾十分突出。納入天保二期工程以來，如何有效地實(shí)施是地州山區(qū)林場(chǎng)面臨的一個(gè)新的課題。目前，新疆地州山區(qū)林場(chǎng)天保工程區(qū)的森林管護(hù)工作嚴(yán)格按照自治區(qū)林業(yè)廳新林資字【2012】355號(hào)關(guān)于印發(fā)《新疆維吾爾自治區(qū)天然林資源保護(hù)工程管理辦法》等4個(gè)管理辦法的通知，堅(jiān)持責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，對(duì)森林管護(hù)人員實(shí)行合同制管理，明確管護(hù)人員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，并支付相應(yīng)的報(bào)酬。森林管護(hù)工作得到了很好的落實(shí)，實(shí)施單位的管護(hù)責(zé)任也大多落實(shí)到位。根據(jù)地州山區(qū)林場(chǎng)的現(xiàn)狀管護(hù)工作主要采取：①聯(lián)合管護(hù)的方式。由于地州山區(qū)林場(chǎng)管護(hù)資金缺乏，管護(hù)人員少，交通不便，進(jìn)入林區(qū)往往只有從山口1條道路進(jìn)入，相對(duì)平原較好管理，因此大多采取聯(lián)合管護(hù)的方式，把國(guó)家公益林和天保區(qū)的森林資源結(jié)合起來，在進(jìn)入林區(qū)的每一處山口建站設(shè)卡管護(hù)，這種方式的優(yōu)點(diǎn)是可以集中有限的人力、物力和財(cái)力統(tǒng)籌安排，節(jié)約資金，但加重了管護(hù)人員的工作量，從管護(hù)的效果來看還是達(dá)到了預(yù)期的目的；②與林區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧民簽訂合同。在實(shí)行合同制管理的同時(shí)明確管護(hù)人員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，并支付相應(yīng)的報(bào)酬，這種方式一方面可以解決當(dāng)?shù)厥Ｓ鄤趧?dòng)力，促進(jìn)農(nóng)牧民就業(yè)，增加農(nóng)牧民的收入，提高其生活水平，另一方面有效地緩解了林牧矛盾，在林區(qū)放牧的同時(shí)對(duì)其承包的天然林進(jìn)行管護(hù)，通過宣傳提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民對(duì)天然林資源保護(hù)的意識(shí)和積極性；③一對(duì)一地落實(shí)到山頭地塊。嚴(yán)格按照人均管護(hù)面積簽訂管護(hù)合同，這樣需要的護(hù)林人員數(shù)量較多，增加了管護(hù)成本。由于目前地州林場(chǎng)轉(zhuǎn)為全額事業(yè)，人員編制有限，需要聘用較多的合同制工人，增加了管護(hù)成本，需要較多的管護(hù)資金。

總之，地州各山區(qū)林場(chǎng)的情況有所不同，管護(hù)的方式也不盡相同，天保工程管護(hù)工作的機(jī)制、辦法和體系也在摸索中不斷地完善和建立。

2 地州山區(qū)林場(chǎng)天然林保護(hù)工程管護(hù)工作存在的問題

2.1 天然林保護(hù)工程區(qū)日益突出的林牧、林礦矛盾給管護(hù)工作帶來很大困難由于政府地方保護(hù)主義的阻力，天保區(qū)的林權(quán)證換證工作一直無法開展，一地二證現(xiàn)象仍然存在(草原證、土地證)，地方上大多將林區(qū)內(nèi)的草場(chǎng)承包給了農(nóng)牧民，一般年限在40年以上，其中還包含部分因過去采伐跡地未及時(shí)更新的林地，同時(shí)給牧民頒發(fā)了草原證和放牧證，地方政府對(duì)換發(fā)林權(quán)證都采取了抵觸的情緒，天保區(qū)森林資源培育(更新、造林)落實(shí)不了地塊，給管護(hù)工作帶來較多的困難。近年來，隨著西部大開發(fā)和地方工業(yè)化步伐的加快，林區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的發(fā)展勢(shì)頭很快，特別是煤礦的開發(fā)對(duì)工程區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成的破壞日益嚴(yán)重，開展管護(hù)工作同地方上的牧業(yè)、礦業(yè)矛盾日益突出，在政府地方保護(hù)主義的情況下，管護(hù)工作舉步為艱。

2.2 天然林保護(hù)工程中森林管護(hù)工作資金有限由于地州山區(qū)林場(chǎng)本身資源總量小，納入到國(guó)家天然林保護(hù)工程的實(shí)施范圍小，因此資金十分有限[2]。各地州從2011年實(shí)施天保工程以來，主要集中資金加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，努力改善林區(qū)職工生產(chǎn)生活條件，但仍然存在管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足和管護(hù)人員工資待遇普遍較低的現(xiàn)象，加之目前社會(huì)保障體系還不完善，管護(hù)人員隊(duì)伍不穩(wěn)，特別是聘用護(hù)林人員更替變動(dòng)頻繁，工作積極性不高，給管護(hù)工作帶來一定的困難。

2.3 采取聯(lián)合管護(hù)的形式增加了管護(hù)人員的管護(hù)面積大部分管護(hù)人員管護(hù)面積在333 hm2以上，在增加管護(hù)面積的同時(shí)，未增加相應(yīng)的管護(hù)經(jīng)費(fèi)。雖然聯(lián)合管護(hù)的方式有可以集中有限的人力、物力和財(cái)力，節(jié)約資金的諸多優(yōu)勢(shì)，但嚴(yán)格地來說是不規(guī)范的。

2.4 森林管護(hù)合同的簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)也不規(guī)范如果嚴(yán)格按照天保工程管護(hù)管理辦法進(jìn)行簽訂，需要增加大量的管護(hù)人員，但經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)，因此采取聯(lián)合管護(hù)分片到人的方式，暫時(shí)緩解資金不足的問題，又可以兼顧管護(hù)的盲區(qū)，但落實(shí)不了管護(hù)人員按管護(hù)面積所應(yīng)得的報(bào)酬，造成在簽訂的管護(hù)合同條款中管護(hù)范圍和面積與實(shí)際工資收入有出入，嚴(yán)格地講此合同是不嚴(yán)謹(jǐn)，也是不規(guī)范的。

3 對(duì)策和建議

3.1 增加對(duì)新疆天然林保護(hù)工程資金的投入根據(jù)自治區(qū)財(cái)政廳、林業(yè)廳新財(cái)農(nóng)【2014】216號(hào)文件對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革補(bǔ)助。國(guó)有林場(chǎng)改革補(bǔ)助按照國(guó)有林場(chǎng)職工人數(shù)(包括在職職工和離退休職工)和林地面積2個(gè)因素分配，其中：每名職工補(bǔ)助2萬元，每公頃林地補(bǔ)助17.25元，用于補(bǔ)繳國(guó)有林場(chǎng)拖欠的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用、自主推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革的省獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等。中央財(cái)政安排的補(bǔ)助資金補(bǔ)繳國(guó)有林場(chǎng)拖欠的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用有結(jié)余的，可用于林場(chǎng)繳納職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)以及其他與改革相關(guān)的支出。希望能早日落實(shí)改革補(bǔ)助資金政策，改善林區(qū)職工生產(chǎn)生活條件，提高天保工程森林管護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入，改善管護(hù)人員的工資待遇，確保天保工程區(qū)管護(hù)工作的到位。

3.2 簽訂規(guī)范的管護(hù)合同在國(guó)家對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革政策投入到位的同時(shí)，嚴(yán)格按照新林資字【2012】355號(hào)文件規(guī)范管護(hù)合同的簽訂，將執(zhí)行情況納入到績(jī)效考核、檢查驗(yàn)收等制度中，提高廣大管護(hù)人員對(duì)合同重要性的認(rèn)識(shí)，逐步科學(xué)、合理、有效地進(jìn)行管護(hù)工作。

3.3 盡快完成地州山區(qū)國(guó)有林場(chǎng)的林權(quán)證換證工作地州山區(qū)國(guó)有林場(chǎng)因隸屬關(guān)系的特殊性和地方考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因致使林權(quán)證的換證工作一直開展不下去，建議從自治區(qū)人民政府的層面上下達(dá)文件，要求地方政府加大林權(quán)證的換證力度，理順關(guān)系，促進(jìn)天然林保護(hù)工程管護(hù)工作的健康發(fā)展。

3.4 將社區(qū)共管和生態(tài)移民工程納入到地州國(guó)有林場(chǎng)改革建設(shè)和管理的范疇開展社區(qū)共管、帶動(dòng)群眾致富，使生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)建設(shè)比翼齊飛。實(shí)施天保工程后，采集林副產(chǎn)品成為社區(qū)居民的主要經(jīng)濟(jì)來源。由于采集量大，采集不科學(xué)，林副產(chǎn)品產(chǎn)量逐步下降；牲畜超載，過度放牧，導(dǎo)致草場(chǎng)退化和擴(kuò)張，對(duì)生物多樣性保護(hù)和建設(shè)帶來較大的影響。開展社區(qū)共管，通過充分調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾參與資源管理的積極性，提高社區(qū)資源管理能力；提高社區(qū)自我發(fā)展能力，解決村民替代性生計(jì)問題；開展能源保護(hù)示范，減少對(duì)森林資源的依賴，從根本上解決天保工程區(qū)與社區(qū)群眾尖銳對(duì)立的問題，使社區(qū)成為資源管理的主體和資源保護(hù)的最大受益者，社區(qū)群眾真正把保護(hù)區(qū)當(dāng)作自己的家園和財(cái)源來愛護(hù)管理。這也促進(jìn)了社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終使生物多樣性得到有效保護(hù)，自然資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用，地州山區(qū)國(guó)有林場(chǎng)天保區(qū)的管護(hù)建設(shè)走上和諧和良性發(fā)展道路。

4 結(jié)語

總之，新疆地州國(guó)有山區(qū)林場(chǎng)天保工程的實(shí)施加快了林場(chǎng)改革的步伐，森林資源得到了有效恢復(fù)，生物多樣性得到了保護(hù)，林區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，工程區(qū)的生態(tài)效益得到了全面加強(qiáng)和提高。

[1] 唐天福 .新疆國(guó)有林場(chǎng)體制改革之路[J].新疆林業(yè)，2013(2)：41-42.

[2] 高璐璐，孫冬蟬.天然林保護(hù)工程中森林管護(hù)工作存在的問題及對(duì)策探討[J].中國(guó)科技縱橫，2013(4)：21.

國(guó)家天然林保護(hù)二期工程項(xiàng)目。

劉浦江(1968- )，男，陜西長(zhǎng)安人，高級(jí)工程師，從事生物多樣性研究。

2015-01-15

S 718.5

A

0517-6611(2015)06-182-02