劉浦江
(新疆阿克蘇地區(qū)天山國(guó)有林管理局,新疆阿克蘇 843000)
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天然林保護(hù)工程管護(hù)工作現(xiàn)狀及對(duì)策
——以新疆地州國(guó)有山區(qū)林場(chǎng)為例
劉浦江
(新疆阿克蘇地區(qū)天山國(guó)有林管理局,新疆阿克蘇 843000)
隨著新疆地州國(guó)有山區(qū)林場(chǎng)納入到國(guó)家天然林保護(hù)工程的實(shí)施,天然林保護(hù)工作中森林管護(hù)工作出現(xiàn)了一些新問題,本文從森林管護(hù)工作中實(shí)際基層的經(jīng)驗(yàn)出發(fā),描述了目前地州山區(qū)林場(chǎng)森林管護(hù)工作的現(xiàn)狀,分析了存在的問題,提出了初步的對(duì)策和建議。
天然林保護(hù);森林管護(hù);現(xiàn)狀;問題;建議
新疆現(xiàn)有107個(gè)林場(chǎng),包括天然胡楊林、荒漠林、河谷林林場(chǎng)或國(guó)有園林場(chǎng)、人工造林林場(chǎng)、山區(qū)天然林場(chǎng)等。這些林場(chǎng)分布在自治區(qū)13個(gè)地州(市)69個(gè)縣(市)境內(nèi),其中自治區(qū)直屬25個(gè),地州直屬17個(gè),其余65個(gè)為縣(市)所屬。107個(gè)林場(chǎng)共有職工18 158人,其中在職職工11 571人(事業(yè)編制為4 244人,其中地州縣屬林場(chǎng)事業(yè)編制3 245人,自治區(qū)林業(yè)廳直屬林場(chǎng)事業(yè)編制999人),離退休人員6 587人。林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)總面積1 463.8萬hm2,其中有林地240.1萬hm2,活立木蓄積29 614萬m3。
新疆的天保工程自1998年試點(diǎn)開始,2000年正式實(shí)施,2010年一期工程結(jié)束,一期有40個(gè)工程試點(diǎn)單位,正式實(shí)施單位29個(gè)。第二期工程于2011年啟動(dòng),合計(jì)44個(gè)實(shí)施單位,工程區(qū)總面積977.27萬hm2,其中地州山區(qū)林場(chǎng)首次納入到天保工程。20世紀(jì)80年代初,新疆地州林場(chǎng)根據(jù)新政發(fā)(1983)30號(hào)文件《關(guān)于改變14個(gè)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方針的通知》精神,疆內(nèi)14個(gè)地州林場(chǎng)包括阿克蘇地區(qū)天山林場(chǎng)于1983年由采伐林場(chǎng)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)林場(chǎng),從此停止了采伐,改為從事生態(tài)環(huán)境保護(hù)、科研宣傳監(jiān)測(cè)、護(hù)林防火、更新造林、苗圃管理等純公益性事業(yè)。由于長(zhǎng)期面臨“兩?!钡睦Ь?職工生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后,職工收入低,大多為貧困林場(chǎng)。在自治區(qū)黨委和人民政府的高度重視和親切關(guān)懷下,經(jīng)多方努力,2012年10月自治區(qū)編辦《關(guān)于各地所屬“天保工程”國(guó)有林場(chǎng)機(jī)構(gòu)編制有關(guān)事宜的通知》批準(zhǔn)了地州縣屬“天保工程”企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)轉(zhuǎn)為事業(yè)單位[1]。自2011年地州山區(qū)林場(chǎng)被納入到國(guó)家天然林保護(hù)工程以來,自治區(qū)林業(yè)廳重點(diǎn)從改善職工生產(chǎn)生活設(shè)施條件入手,集中有限的資金鼓勵(lì)林場(chǎng)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。天保工程實(shí)施4年來,職工的生產(chǎn)生活條件,特別是住房、飲水、取暖等生活設(shè)施得到了明顯改善,工程區(qū)職工社會(huì)保障水平和收入也隨之穩(wěn)步提高,林區(qū)在崗職工和聘用職工均實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保,參保率100%。通過有效的保護(hù),工程區(qū)內(nèi)森林植被得到了有效恢復(fù),生物多樣性保護(hù)得到了有效改善,森林資源社會(huì)性消耗得到控制,林分質(zhì)量明顯提高。
新疆地州山區(qū)林場(chǎng)天然林資源的面積和蓄積占全疆天然林的比例小,也就是說其資源總量小,但分布的地域較廣。20世紀(jì)80年代森工企業(yè)由于過度采伐造成資源枯竭,森林面積減少,未及時(shí)更新的跡地變成了草場(chǎng),林區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn),在林區(qū)內(nèi)開采的礦點(diǎn)也較多,保護(hù)和開發(fā)矛盾十分突出。納入天保二期工程以來,如何有效地實(shí)施是地州山區(qū)林場(chǎng)面臨的一個(gè)新的課題。目前,新疆地州山區(qū)林場(chǎng)天保工程區(qū)的森林管護(hù)工作嚴(yán)格按照自治區(qū)林業(yè)廳新林資字【2012】355號(hào)關(guān)于印發(fā)《新疆維吾爾自治區(qū)天然林資源保護(hù)工程管理辦法》等4個(gè)管理辦法的通知,堅(jiān)持責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則,對(duì)森林管護(hù)人員實(shí)行合同制管理,明確管護(hù)人員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù),并支付相應(yīng)的報(bào)酬。森林管護(hù)工作得到了很好的落實(shí),實(shí)施單位的管護(hù)責(zé)任也大多落實(shí)到位。根據(jù)地州山區(qū)林場(chǎng)的現(xiàn)狀管護(hù)工作主要采取:①聯(lián)合管護(hù)的方式。由于地州山區(qū)林場(chǎng)管護(hù)資金缺乏,管護(hù)人員少,交通不便,進(jìn)入林區(qū)往往只有從山口1條道路進(jìn)入,相對(duì)平原較好管理,因此大多采取聯(lián)合管護(hù)的方式,把國(guó)家公益林和天保區(qū)的森林資源結(jié)合起來,在進(jìn)入林區(qū)的每一處山口建站設(shè)卡管護(hù),這種方式的優(yōu)點(diǎn)是可以集中有限的人力、物力和財(cái)力統(tǒng)籌安排,節(jié)約資金,但加重了管護(hù)人員的工作量,從管護(hù)的效果來看還是達(dá)到了預(yù)期的目的;②與林區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧民簽訂合同。在實(shí)行合同制管理的同時(shí)明確管護(hù)人員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù),并支付相應(yīng)的報(bào)酬,這種方式一方面可以解決當(dāng)?shù)厥S鄤趧?dòng)力,促進(jìn)農(nóng)牧民就業(yè),增加農(nóng)牧民的收入,提高其生活水平,另一方面有效地緩解了林牧矛盾,在林區(qū)放牧的同時(shí)對(duì)其承包的天然林進(jìn)行管護(hù),通過宣傳提高了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民對(duì)天然林資源保護(hù)的意識(shí)和積極性;③一對(duì)一地落實(shí)到山頭地塊。嚴(yán)格按照人均管護(hù)面積簽訂管護(hù)合同,這樣需要的護(hù)林人員數(shù)量較多,增加了管護(hù)成本。由于目前地州林場(chǎng)轉(zhuǎn)為全額事業(yè),人員編制有限,需要聘用較多的合同制工人,增加了管護(hù)成本,需要較多的管護(hù)資金。
總之,地州各山區(qū)林場(chǎng)的情況有所不同,管護(hù)的方式也不盡相同,天保工程管護(hù)工作的機(jī)制、辦法和體系也在摸索中不斷地完善和建立。
2.1 天然林保護(hù)工程區(qū)日益突出的林牧、林礦矛盾給管護(hù)工作帶來很大困難由于政府地方保護(hù)主義的阻力,天保區(qū)的林權(quán)證換證工作一直無法開展,一地二證現(xiàn)象仍然存在(草原證、土地證),地方上大多將林區(qū)內(nèi)的草場(chǎng)承包給了農(nóng)牧民,一般年限在40年以上,其中還包含部分因過去采伐跡地未及時(shí)更新的林地,同時(shí)給牧民頒發(fā)了草原證和放牧證,地方政府對(duì)換發(fā)林權(quán)證都采取了抵觸的情緒,天保區(qū)森林資源培育(更新、造林)落實(shí)不了地塊,給管護(hù)工作帶來較多的困難。近年來,隨著西部大開發(fā)和地方工業(yè)化步伐的加快,林區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的發(fā)展勢(shì)頭很快,特別是煤礦的開發(fā)對(duì)工程區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成的破壞日益嚴(yán)重,開展管護(hù)工作同地方上的牧業(yè)、礦業(yè)矛盾日益突出,在政府地方保護(hù)主義的情況下,管護(hù)工作舉步為艱。
2.2 天然林保護(hù)工程中森林管護(hù)工作資金有限由于地州山區(qū)林場(chǎng)本身資源總量小,納入到國(guó)家天然林保護(hù)工程的實(shí)施范圍小,因此資金十分有限[2]。各地州從2011年實(shí)施天保工程以來,主要集中資金加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),努力改善林區(qū)職工生產(chǎn)生活條件,但仍然存在管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足和管護(hù)人員工資待遇普遍較低的現(xiàn)象,加之目前社會(huì)保障體系還不完善,管護(hù)人員隊(duì)伍不穩(wěn),特別是聘用護(hù)林人員更替變動(dòng)頻繁,工作積極性不高,給管護(hù)工作帶來一定的困難。
2.3 采取聯(lián)合管護(hù)的形式增加了管護(hù)人員的管護(hù)面積大部分管護(hù)人員管護(hù)面積在333 hm2以上,在增加管護(hù)面積的同時(shí),未增加相應(yīng)的管護(hù)經(jīng)費(fèi)。雖然聯(lián)合管護(hù)的方式有可以集中有限的人力、物力和財(cái)力,節(jié)約資金的諸多優(yōu)勢(shì),但嚴(yán)格地來說是不規(guī)范的。
2.4 森林管護(hù)合同的簽訂不嚴(yán)謹(jǐn)也不規(guī)范如果嚴(yán)格按照天保工程管護(hù)管理辦法進(jìn)行簽訂,需要增加大量的管護(hù)人員,但經(jīng)費(fèi)無法落實(shí),因此采取聯(lián)合管護(hù)分片到人的方式,暫時(shí)緩解資金不足的問題,又可以兼顧管護(hù)的盲區(qū),但落實(shí)不了管護(hù)人員按管護(hù)面積所應(yīng)得的報(bào)酬,造成在簽訂的管護(hù)合同條款中管護(hù)范圍和面積與實(shí)際工資收入有出入,嚴(yán)格地講此合同是不嚴(yán)謹(jǐn),也是不規(guī)范的。
3.1 增加對(duì)新疆天然林保護(hù)工程資金的投入根據(jù)自治區(qū)財(cái)政廳、林業(yè)廳新財(cái)農(nóng)【2014】216號(hào)文件對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革補(bǔ)助。國(guó)有林場(chǎng)改革補(bǔ)助按照國(guó)有林場(chǎng)職工人數(shù)(包括在職職工和離退休職工)和林地面積2個(gè)因素分配,其中:每名職工補(bǔ)助2萬元,每公頃林地補(bǔ)助17.25元,用于補(bǔ)繳國(guó)有林場(chǎng)拖欠的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用、自主推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革的省獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等。中央財(cái)政安排的補(bǔ)助資金補(bǔ)繳國(guó)有林場(chǎng)拖欠的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用有結(jié)余的,可用于林場(chǎng)繳納職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)以及其他與改革相關(guān)的支出。希望能早日落實(shí)改革補(bǔ)助資金政策,改善林區(qū)職工生產(chǎn)生活條件,提高天保工程森林管護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入,改善管護(hù)人員的工資待遇,確保天保工程區(qū)管護(hù)工作的到位。
3.2 簽訂規(guī)范的管護(hù)合同在國(guó)家對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革政策投入到位的同時(shí),嚴(yán)格按照新林資字【2012】355號(hào)文件規(guī)范管護(hù)合同的簽訂,將執(zhí)行情況納入到績(jī)效考核、檢查驗(yàn)收等制度中,提高廣大管護(hù)人員對(duì)合同重要性的認(rèn)識(shí),逐步科學(xué)、合理、有效地進(jìn)行管護(hù)工作。
3.3 盡快完成地州山區(qū)國(guó)有林場(chǎng)的林權(quán)證換證工作地州山區(qū)國(guó)有林場(chǎng)因隸屬關(guān)系的特殊性和地方考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因致使林權(quán)證的換證工作一直開展不下去,建議從自治區(qū)人民政府的層面上下達(dá)文件,要求地方政府加大林權(quán)證的換證力度,理順關(guān)系,促進(jìn)天然林保護(hù)工程管護(hù)工作的健康發(fā)展。
3.4 將社區(qū)共管和生態(tài)移民工程納入到地州國(guó)有林場(chǎng)改革建設(shè)和管理的范疇開展社區(qū)共管、帶動(dòng)群眾致富,使生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)建設(shè)比翼齊飛。實(shí)施天保工程后,采集林副產(chǎn)品成為社區(qū)居民的主要經(jīng)濟(jì)來源。由于采集量大,采集不科學(xué),林副產(chǎn)品產(chǎn)量逐步下降;牲畜超載,過度放牧,導(dǎo)致草場(chǎng)退化和擴(kuò)張,對(duì)生物多樣性保護(hù)和建設(shè)帶來較大的影響。開展社區(qū)共管,通過充分調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾參與資源管理的積極性,提高社區(qū)資源管理能力;提高社區(qū)自我發(fā)展能力,解決村民替代性生計(jì)問題;開展能源保護(hù)示范,減少對(duì)森林資源的依賴,從根本上解決天保工程區(qū)與社區(qū)群眾尖銳對(duì)立的問題,使社區(qū)成為資源管理的主體和資源保護(hù)的最大受益者,社區(qū)群眾真正把保護(hù)區(qū)當(dāng)作自己的家園和財(cái)源來愛護(hù)管理。這也促進(jìn)了社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,最終使生物多樣性得到有效保護(hù),自然資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用,地州山區(qū)國(guó)有林場(chǎng)天保區(qū)的管護(hù)建設(shè)走上和諧和良性發(fā)展道路。
總之,新疆地州國(guó)有山區(qū)林場(chǎng)天保工程的實(shí)施加快了林場(chǎng)改革的步伐,森林資源得到了有效恢復(fù),生物多樣性得到了保護(hù),林區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善,工程區(qū)的生態(tài)效益得到了全面加強(qiáng)和提高。
[1] 唐天福 .新疆國(guó)有林場(chǎng)體制改革之路[J].新疆林業(yè),2013(2):41-42.
[2] 高璐璐,孫冬蟬.天然林保護(hù)工程中森林管護(hù)工作存在的問題及對(duì)策探討[J].中國(guó)科技縱橫,2013(4):21.
國(guó)家天然林保護(hù)二期工程項(xiàng)目。
劉浦江(1968- ),男,陜西長(zhǎng)安人,高級(jí)工程師,從事生物多樣性研究。
2015-01-15
S 718.5
A
0517-6611(2015)06-182-02