國家構建：制度創新與社會資本
——評述弗朗西斯·福山的國家構建學說

郜紹輝

（鄭州航空工業管理學院人文社會科學系，鄭州450015）

國家構建：制度創新與社會資本
——評述弗朗西斯·福山的國家構建學說

郜紹輝

（鄭州航空工業管理學院人文社會科學系，鄭州450015）

弗朗西斯·福山的國家構建學說主要觀點如下：國家構建本質層面，制度能力優先于國家職能；國家構建方略層面，制度創新優先于制度移植；國家構建政策層面，社會資本優先于制度設計。透過其紛繁復雜的學術觀點，剝繭抽絲，其觀點更多顯現出來的是“新瓶舊酒”，雖然如此，弗朗西斯·福山的國家構建學說依然獨具特色，智慧、清晰、富有洞察力，可以給予我們很多啟示。

國家構建；制度創新；社會資本

政治學的一代巨匠弗朗西斯·福山的國家構建學說獨具特色，剔除其意識形態的偏見，無疑可以對中國的國家構建實踐產生某種借鑒意義。筆者試圖以弗朗西斯·福山的著作《國家構建——21世紀的國家治理與世界秩序》為主要文本，對弗朗西斯·福山的國家構建學說進行相關評述，力圖拓展我們對于國家構建理論的認知。

一、弗朗西斯·福山國家建構學說的主要觀點

（一）國家構建本質層面：制度能力優先于國家職能

作為自由主義的重要代表人物，弗朗西斯·福山從不否認調整國家職能對于國家構建的重要性，但是和其他自由主義者不同，他對國家概念做出了更近一步的細化。弗朗西斯·福山認為，國家職能僅僅是國家概念的一個構成要素，而非全部。事實上，國家概念由兩個要素構成，除了國家職能之外，還有一個構成要素，即國家能力，“前者主要指政府所承擔的各種職能和追求的目標，后者指國家制定并實施政策和執法的能力特別是干凈的、透明的執法能力”[1]7。而在其學術語境中，國家能力與制度能力是同一概念，其所謂的國家能力，也即國家的制度能力。因此，在弗朗西斯·福山的國家構建學說中制度能力是一個很重要的概念。在面對“制度能力與國家職能，孰輕孰重”的問題時，弗朗西斯·福山則進一步認為，制度能力要重于國家職能，因為“從整體上講，國家職能范圍過寬的負面效應會在長期條件下被較高的行政能力的正效應所抵消”[1]21。他通過一系列的實踐活動來證明其觀點。俄羅斯之所以出現一系列問題，其原因不在于實施了調整國家職能范圍的改革措施，而在于這些改革措施沒有相應的實施基礎——沒有完善的市場機制和高水平的國家能力。高速發展的東亞地區，從國家職能方面來看，其差異巨大，香港奉行的是最低綱領，韓國則一直奉行的是國家干預，但是東亞地區的這些國家和地區都達到了一個驚人的發展與繁榮。同一時期的拉丁美洲和東亞地區相比的話，情況則要糟糕很多。例如阿根廷，盡管其國家職能范圍與韓國差不多，但其國家的狀況則差很多。通過對多種社會發展現象的梳理，弗朗西斯·福山論證了其國家構建學說中的首要觀點，即制度能力是國家構建的重要維度，且制度能力優先于國家職能。相關的研究佐證了其觀點的科學性。如世界銀行曾經認為，比較富的國家一般都是通過其政府部門產生較高比率財富的國家。

（二）國家構建方略層面：制度創新優先于制度移植

制度移植被傳統制度主義認為是國家構建的重要方略。與傳統制度主義的這一觀點不同，弗朗西斯·福山則認為，在國家構建方略層面，制度創新優先于制度移植，其理由是無論是在理論層面，還是在實踐層面，制度移植都被證明是不能成功的。制度移植的理論假設前提是制度的通約性，但是在弗朗西斯·福山看來，制度能力四要素中的任何一個要素，無論是組織的設計和管理要素、政治體系要素，還是在合法性基礎與文化和結構要素，這樣的理論假設前提并不存在。既然制度移植的理論前提假設不存在，那么在制度構建的過程中簡單進行制度移植也就必然會遭遇某種失敗。另一方面，即使我們承認制度的可移植性，一個國家有多少機會可以進行制度移植呢？弗朗西斯·福山認為，這種機會由于改革現行制度的高額成本所產生的路徑依賴，機會是非常罕見的，除非這個國家遭遇重大的危機。因此，弗朗西斯·福山認為，在理論層面制度移植并不可行。在實踐層面，主動或被動“拿來主義”的制度移植鮮有成功，相反在借鑒其他國家制度經驗的基礎上，所進行的某種制度創新則更容易成功，進而推動國家的繁榮與發展。前者制度移植失敗的經典案例是美國對日本官僚體系的改革。美國曾試圖把以“美國”的國情為基礎的“美國”的公務員管理制度移植到日本，但其改革的結果卻是除了換掉日本當局高層的一批人員之外，其日本的官僚體系依然是日本的官僚體系。后者制度創新的經典案例是東亞國家的制度創新與發展，其共同的特征是當他們在引進其他國家的制度安排時，都不約而同地對這些制度進行了某種實質性的創新與再造，從而使這些制度在他們國家具有了可行性。因此，弗朗西斯·福山認為，無論是在理論層面還是實踐層面，在國家構建的過程中，都必須審慎對待制度移植的問題。雖然我們可以借鑒其他國家的制度安排，但是必須在把握本地特定條件的基礎上，再結合其他國家制度安排的經驗，進行“制度創新”，“因地制宜”地進行相關的制度構建。

（三）國家構建政策層面：社會資本優先于制度設計

雖然傳統制度主義一直在強調“制度”的功能與作用，奉行并踐行“制度至上”的格言，但是傳統制度主義卻沒有很好地解釋并解決“制度失敗”或“失靈”的問題。在面對“制度失敗”或“制度失靈”的問題時，弗朗西斯·福山引入了社會資本的概念，認為所謂“制度”，更多指的是“正式的”制度，之所以失靈、失敗，其原因在于這些制度與該地區的社會資本的種種疏離。換句話說，在弗朗西斯·福山看來，“制度失靈”或“制度失敗”的原因不在于“制度”本身，而在于“社會資本”，在于“社會資本”與“制度”媾合的程度。戰后非洲的制度構建情況則印證了弗朗西斯·福山的這一觀點。制度曾經被國際社會認為是非洲最稀缺的資源，但是在非洲國家主動或被動地進行了制度構建時，制度能力不但沒有提升，相反卻經歷了持續性、系統性的能力退化，其原因在于這些制度并沒有根植于當地的社會資本，雖好，但卻并不適合非洲，其必然遭遇失敗。因此，既然“制度失靈”或“制度失敗”的原因不在于“制度”本身，而在于“社會資本”，那么作為邏輯的結果，在弗朗西斯·福山看來，在國家構建政策層面，在進行政策設計時，社會資本就要優先于制度設計。作為獨立的兩個變量，制度設計若是種子的話，那么社會資本就是土壤。眾所周知，要讓種子發芽與生長，就必須先改造土壤，讓土壤適于種子的發芽與生長。因此，要進行制度設計，就必須先塑造社會資本。

二、弗朗西斯·福山的國家構建學說理論簡評與政策借鑒

（一）理論簡評——“新瓶舊酒”

若對弗朗西斯·福山的國家構建學說刪繁就簡，則其邏輯關系簡單明了，即國家構建的關鍵在于制度能力，制度能力的關鍵在于制度創新，制度創新的關鍵在于社會資本，因此，在弗朗西斯·福山的國家構建學說中，國家構建是其邏輯的起點，而社會資本則是其邏輯的終點，經過絲絲入扣的邏輯推理，其把社會資本要素置于國家構建學說的關鍵位置，即認為國家構建不僅僅在于各種制度設計，更在于社會資本的塑造。弗朗西斯·福山的國家構建學說這一分析框架無疑獨具特色——其創造性地把制度能力、社會資本、國家構建整合在一起，形成了完整的理論體系。

但若把弗朗西斯·福山對社會資本的強調置于學術的歷史長河中，其不過是“新瓶裝舊酒”，在很大程度上是在重復其他社會學家的觀點與思想，甚至是在重復自己過去的思想，鮮有新意。例如19世紀法國的政治思想家托克維爾和現代的政治學大家帕特南都曾對相關的問題做出過相關的經典論述。但弗朗西斯·福山的觀點無疑更智慧、清醒、富有洞察力——特別是在當時的主流觀點在強調國家職能，忽略國家能力的大氛圍之中，其強調國家能力之于國家構建的重要，在主流觀點強調制度的功能與作用，忽略制度失靈的大氛圍之中，其關注制度失靈的問題，強調社會資本要素之于制度的重要。

（二）政策借鑒——“他山之石”

借鑒一：重視國家能力的建設。國家能力是國家構建的基礎和前提。沒有國家能力的構建，國家職能的簡單調整，不但不能成功，而且其往往成為社會各種問題的根源。大量的歷史實踐經驗證明了該觀點。因此雖然國家職能調控的問題依然是我們國家構建的重要方面，但是在調控國家職能的同時，我們必須重視國家能力的建設。在構建國家的過程中，我們應該通過各種措施來強化國家能力的建設，而不是簡單試圖去弱化國家能力，弱化國家的公共權威。需要指出的是，所謂的“國家能力”，并不是指國家使用各種國家機器的能力，并不是國家干預市場經濟、干預公民社會的范圍與強度，更多指的是構建與實施制度的能力，也就是弗朗西斯·福山所說的“制度能力”。因此，強調國家能力的建設，不是要回到過去的全能政府的思維與模式中，而是要關注國家制度能力的建設，在國家職能范圍內，提升國家制定和實施制度的能力。所以，重視國家能力建設，即重視國家制度能力建設。

借鑒二：重視制度創新的推進。相對于簡單的制度移植，制度創新是更加有效、更加成功的國家建構的方略。若我們僅僅是把西方社會中看似成功的制度安排簡單地拿來主義，那么這些制度一定會發生“橘生淮南為橘，生于淮北則為枳”的現象，從而發生制度失敗或制度失靈的現象。我國的制度生長的歷程證明，我們的成功在于制度創新，我們的挫折則在于簡單的制度移植。如經濟學家張五常所言，“回看中國這幾十年的歷史，凡是中國人自己想出來的政策都是好的。只要是抄過來的都是糟糕的。沒有一項抄回來是好的。”[2]因此，在國家建構的過程中，我們必須重視制度創新的推進，避免制度的簡單移植，從而構建具有“中國特色”的各種制度安排。需要指出的是，強調制度的創新，并不是要盲目自大，唯我獨尊，不是要關起門來搞建設，不是不與外界接觸和交流。

借鑒三：重視社會資本的投資。無論是制度匱乏還是制度失敗，都與社會資本要素有關。所以社會資本被認為是解決此二者問題的極為重要而關鍵的方案。以中國的法治建設中的“有法制，無法治”現象為例。中國的法治建設之所以會出現這種狀況，原因有很多，但它與我們國家的社會資本——重人情的文化觀念與習慣不無關系，而要治理這樣的現象，除了完善各種制度之外，最為關鍵的是要改變人們重人情的文化觀念與傳統，若沒有與種種的法制相適應的文化觀念，如對法的尊重的觀念等等，各種正式的制度只能是掛在墻上的一紙空文，其干干凈凈地實施也只能是水中花、鏡中月，而各種“潛規則”則替代正式規則成為游戲的法則。因此，我們必須重視社會資本的塑造。

[1][美]弗朗西斯·福山.國家構建——21世紀的國家治理與世界秩序[M].北京:中國社會科學出版社，2007.

[2]許世英，張五常:中國的樓市泡沫是鋼做的房價還會漲[EB/OL].http://money.163.com/11/0610/14/766MT3GL00253G 87.html.

(責任編輯：陳麗娟）

State—building：Institutional Innovation and Social Capital——A Renew on Francis Fukuyama's State—building Theory

GAO Shao-hui

The main opinions of Francis Fukuyama's State—building Theory are as follows:In the essential as?pect of State—building state,institutional capability is prior to state functions;In the strategy level of State—building,institutional innovation takes precedence over the institutional transplantation;At the policy level of State—building,social capital is better than the institutional design.Although his view is wise,clear and insight?ful,but through the complicated academic viewpoint,reeling silk from cocoons,it is evident that is"old wine in a new bottle".Even so,Francis Fukuyama's State—building theory is a still unique State—building theory which can give us inspiration.

state building;institutional innovation;social capital

D642

A

1673-2998(2015)01-0026-03

2014-12-26

河南省科技廳軟科學項目“地方政府治理創新中的社會資本研究”（132400410698）；河南省教育廳人文社會科學項目“地方服務型政府績效評估指標體系研究”（2013-QN-065）；河南省社科聯、省經團課題“我國公民參與地方政府績效評估問題研究”（SKL-2014-130）階段性研究成果。

郜紹輝（1979-），男，河南鄭州人，鄭州航空工業管理學院講師，碩士，主要從事制度分析與公共政策研究。