新型城鎮化進程中地方政府債務風險的再思考

楊 林, 侯 歡

(1.山東大學(威海)商學院,山東 威海 264209;2.中國海洋大學經濟學院,山東 青島 266100)

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新型城鎮化進程中地方政府債務風險的再思考

楊 林1, 侯 歡2

(1.山東大學(威海)商學院,山東 威海 264209;2.中國海洋大學經濟學院,山東 青島 266100)

以新型城鎮化建設與地方政府債務風險的耦合關系為邏輯起點,展開對地方政府債務風險的研究后發現:財權事權不對等格局下建設新型城鎮化,催生地方政府債務的規模風險;以融資平臺為建設新型城鎮化的籌資渠道,突增地方政府債務的結構風險;償債主體責任意識模糊引致地方政府債務的管理風險;以土地為杠桿的融資模式加劇地方政府債務的償還風險。在此基礎上,從地方政府債務規模風險、結構風險、管理風險、償債風險四個方面構建測度指標體系,運用熵值法對我國30個省的地方政府債務風險進行測度，并針對新型城鎮化進程中地方政府債務風險的演進態勢,提出風險防范對策。

新型城鎮化;地方政府債務;債務風險

一、引 言

如何在穩步推進新型城鎮化建設的同時,有效防范地方政府債務風險,已經成為理論界與實務界關注的重要議題。朱孔來、李靜靜等(2011)通過探究城鎮化進程與經濟增長之間的動態影響,發現城鎮化的快速推進為經濟發展提供了持續的動力,二者存在長期穩定的均衡關系[1]。然而,隨著城鎮化的深入發展,地方政府盲目負債融資,致使地方債務風險凸顯。何楊、滿燕云(2012)提出土地經營城市的發展模式導致地方政府債務顯性風險日趨增加[2]。蘆亮(2013)認為地方政府通過融資平臺為基礎設施建設融資,存在過度舉債的風險[3]。方創琳、馬海濤(2013)指出新型城鎮化建設進程中部分新區存在基礎設施重復建設、土地資源浪費問題,加大了地方債務風險[4]。Checherita & Rother(2012)提出當地方政府負債率逼近70%時,地方債務通過影響私人儲蓄、公共投資以及全要素生產率對經濟增長產生負作用[5]。而對地方政府債務影響因素與風險測度方面的研究。De Mello & Luiz(2000)認為財政分權改革是增加發展中國家地方政府的負債融資風險原因之一[10]，Ashworth et.al.(2005)提出短期內分權顯著影響地方債務的增長,而長期來看其影響微乎其微[11]。Freitag & Vatter(2008)發現,財政分權對地方政府債務的影響隨經濟周期的變化而有所不同[12]。徐坡嶺、鄭燕(2012)認為軟預算約束、分權弊端等是地方政府債務風險攀升的原因[13]，劉慧芳(2013)以財政機會主義為視角,提出地方政府直接債務或有化隱匿財政風險[14]，楊大楷、汪若君(2014)認為自上而下的“標桿競爭”、政府追求財源行為的異化等因素與地方政府債務風險有內在相關性[15]。卿固、趙淑惠等(2011)采用“逐級多次模糊綜合評判”法,從低級到高級,對不同級別地方政府債務風險危機程度進行整體量化[6]。章志平(2011)利用灰色系統理論評估地方政府性債務風險,并構建了地方政府債務風險預警機制[7]。謝征、陳光焱(2012)綜合灰色關聯法、BP神經網絡兩種方法,建立了地方政府債務風險指數預警模型[8]。李臘生、耿曉媛等(2013)引入地方政府債務可轉移性因素,利用KMV修正模型,對地方政府債務違約風險進行了度量[9]。

但在目前新型城鎮化格局下,地方債務風險的研究尚需進一步拓展:首先,我國地方政府債務風險逐級攀升,并且由于區域經濟形勢的不同以及各地負債的多樣性,致使債務風險復雜多變,亟需全方位、多視角發現地方政府債務膨脹的誘因。新型城鎮化是否是地方債務風險的新的誘因？需要重新考量。其次,地方政府債務風險量化的系統性、準確性有待提升。

二、新型城鎮化建設與地方政府債務風險的耦合關系

(一)新型城鎮化建設對公共投資提出戰略需求

圖1 1978-2013年中國城鎮化情況(單位:萬人;%)

改革開放以來,我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。如圖1所示,城鎮常住人口由1978年的1.7億人增長到2013年的7.3億人,城鎮化率以年均1.02%增長速度由17.9%提高到53.7%,達到世界平均水平。然而,在城鎮化快速推進的過程中,也暴露出一些不足:一方面,城鎮化整體水平偏低,區域發展失衡。目前發達國家平均城鎮化率約為80%,我國與之相差甚遠。同時,東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%,而中部、西部地區分別為48.5%、44.8%,發展相對滯后。另一方面,城鎮化率提升速度較快,但“質量”問題令人堪憂。由于人口不斷向城市集聚,城市環境資源承載能力不足,不僅導致城市交通擁堵問題嚴重,公共安全事件頻發,水土等環境污染加劇,而且為居民帶來住房緊張、就業困難等問題。因此,在新型城鎮化戰略下,不僅需要進一步提升城鎮化水平,還要完善交通、水利、網絡等基礎設施建設,提高醫療、教育、社會保障等公共服務水平,在城鎮化質量上有所突破,這一過程將要求巨額資金的持續投入,帶來巨大融資需求。據測算,城鎮化率每提高一個百分點,投資需求增加6.6萬億元;預計到2020年,我國因城鎮化產生的需求資金將達到40億元。*中國城市發展報告(2012)。

(二)現行地方財政收支狀況難以應對新型城鎮化資金缺口

圖2 1978-2013年中央和地方政府自給率(單位:%)

新型城鎮化的建設對地方政府的資金供給提出了較高要求,但近年來地方政府卻陷入收不抵支、入不敷出的財務困境。從財政收支缺口看,2013年,地方財政收入68969億元,地方財政支出119272億元,收支缺口達到50303億元,比2012年增加4192.95億元,增長8.34%。從財政自給率看,如圖2所示,分稅制改革前,地方平均自給率為1.20,比中央政府高0.48%。實施分稅制后,中央財政自給率從1993年的0.73上升至1994年的1.66,由此前的不能自給過渡到自給有余,之后自給率逐步增加到2013年的2.94。而地方財政自給率從1993年的1.02下降至1994年的0.57,由此前的基本自給變為自給不足,并一直維持在0.58左右。而另一方面為了保持城鎮化的穩固和深入發展,全社會固定資產投資規模仍不斷擴增。如圖3所示,2002-2013年平均投資增長率約為22.88%,除2006年、2010年和2011年全社會固定資產投資增長率略低外,其他年份明顯高于地方財政收入增長率。

圖3 2002-2013年全社會固定資產投資狀況(單位:%)

面臨公共投資支出遞增與財政收入有限的沖突,負債融資成為地方政府化解難題的快速而有效的手段,但帶動經濟增長的同時也催生了地方政府債務的膨脹。依據審計公報,地方政府債務由2007年的45098.31億元增長到2013年6月底的178908.66億元。其中,2008年以前,地方政府債務緩慢而漸進增長,年增長率保持在26.32%左右,2008年后地方政府債務呈現放量式增長,2009年末債務存量達到90169.03億元,比2008年增長61.92%。2013年6月底,江蘇、廣東、四川、上海地方政府債務余額分別高達14768.74億元、10165.37億元、9229.62億元、8455.85億元,四省債務余額之和占全國的比重達到24.45%。

(三)新型城鎮化建設凸顯地方政府債務風險

1.財權事權不對等格局下建設新型城鎮化,催生地方政府債務規模風險。1994年的分稅制改革在調動地方政府稅收征管的積極性的同時,也帶來中央與地方財權與事權劃分不對稱的問題。隨著工業化和城鎮化的進程加快,地方政府財政支出比重逐年上升,2013年達到85.35%,比1993年高出13.63個百分點,而同年中央政府財政支出比重僅為14.65%,是1993年支出比重的一半。財權上收的同時并沒有相應的上調事權,在新型城鎮化建設中,中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多,部分外部性較強本應由中央政府承擔的事務委托于地方負責,導致地方政府財政壓力倍增,紛紛通過舉債彌補資金缺口,導致債務攀升。與經濟增長的平滑性相比,債務增長率波動起伏,潛藏風險較大。

2.以融資平臺為籌資渠道建設新型城鎮化,突增地方政府債務結構風險。在新型城鎮化建設中,地方政府籌資主要以融資平臺為渠道,以銀行貸款為來源,致使舉債主體結構、地方政府債務來源結構失衡,突增債務結構風險。2013年6月底,地方政府債務余額中,融資平臺舉債高達69704.42億元,所占比重為38.96%,是主要的舉債主體。如圖4所示,在各省債務余額中,有8個省份的融資平臺舉債超過2000億元,占全國融資平臺債務余額比重為51.21%,其中,江蘇、湖北、浙江的融資平臺舉債分別高達3504.58億元、2704.73億元、2475.15億元。從融資平臺債務占債務余額比重看,有8個省份所占比重超過50%,其中湖南、重慶、安徽、湖北比重較高,分別為62.90%、60.71%、60.53%、60.06%。在融資平臺管理缺乏規范性、定位不清、職責邊界不明等情況下,變相融資現象突出,導致債務隱蔽性強、透明度差。此外,為保證貸款的周期足夠長,地方融資平臺與銀行約定采用借新還舊的方式貸款,導致2013年6月底,地方政府債務來源結構中銀行借款比重超過50%。

圖4 30個省份地方政府融資平臺債務狀況(單位:億元;%)

3.償債主體責任意識模糊狀況下建設新型城鎮化,引致地方政府債務管理風險。在新型城鎮化建設中,部分地方政府沿用粗放的發展模式,重視經濟高速增長、輕視財政收入穩定增長,注重融資規模的擴增,忽略債務管理的規范性。2013年6月底債務余額中,未支出金額11400.19億元,比重約占6.37%,其中,青海、廣西、海南債務未支出金額比重高達21.39%、11.72%、11.34%,這不僅反映出地方政府舉債的盲目性,造成了大量資金的閑置和資源的浪費,更加凸顯了政府債務資金使用效率的低下。與此同時,區域間官員調動頻繁,地方債務期限超過官員任期,出現“本屆政府舉債,下屆政府償還”的債務遞延現象,導致地方政府忽視債務風險的防控,債務逾期償還問題突出。2012年底,36個地方政府本級政府負有擔保責任的債務和其他相關債務的逾期債務率分別為0.59%和0.75%,分別比2010年上升了0.16和0.48個百分點。

4.以土地為杠桿的融資模式下建設新型城鎮化,加劇地方政府債務償還風險。為保證新型城鎮化的進程,地方政府通過抵押土地撬動銀行巨額貸款,并以土地出讓金作為債務還款來源。截至2013年底,84個重點城市抵押土地貸款總額7.76萬億元,同比增長30.4%。同時,2013年我國出讓國有建設用地合同價款4.20萬億元,同比增長56.3%。其中,招標、拍賣、掛牌出讓土地合同價款4.04萬億元,占出讓合同總價款的96.2%。地方政府對土地依賴程度的不斷增加,不僅加劇了土地的粗放利用,也埋下了地方債務償還風險隱患。首先,現行的土地出讓金支付方式是土地批租制,地方政府一次性收取若干年期的出讓金用于當年的城鎮化建設,不僅提前透支了未來政府的財政收入,造成政府代際不公平,而且抬高了房價和消費者購房的門檻,抑制了新型城鎮化的推進。其次,部分地方政府缺乏合理的土地利用規劃,肆意占用耕地,擴張建設用地,忽視土地的節約集約使用,一旦土地資源枯竭,將導致可供債務償還資金銳減。再者,地方政府多將融資資金投向于建設周期長,投資成本高,資金回流慢的市政建設、交通運輸設施建設等弱營利性項目,致使地方政府償債能力較弱。最后,地方政府正處在債務償還高峰期,進一步加劇了債務風險性。2013年下半年、2014年地方政府負有償還責任的到期債務分別為24949.06億元、23826.39億元,合計比重高達44.81%。

三、新型城鎮化進程中地方政府債務的風險測度

本文選取了2013年《中國統計年鑒》30個省、直轄市、自治區的數據和2014年各地區發布的《政府性債務審計結果》公報。根據系統性、可比性、動態性原則,從規模風險、結構風險、管理風險、償債風險四個方面構建測度指標體系,運用熵值法對地方政府債務風險進行測度。

(一)測度指標體系的構建

如表1所示,在地方政府債務風險測度指標體系中,一級指標涵括規模風險、結構風險、管理風險、償債風險四方面。首先,由于各省經濟實力不同,債務絕對規模各異,因此選取負債率、債務率、赤字率、各省地方政府債務比作為規模風險的二級指標。其次,為測度舉債主體結構、債務來源結構、舉債政府層級結構以及債務性質結構隱匿的風險,選取融資平臺債務比、銀行貸款債務比、縣鄉債務比、或有債務比作為結構風險的二級指標。再者,為測算地方政府在財政支出中對債務資金投資使用情況以及管理運作的成效,選取債務依存度、未支出債務比、債務逾期率作為管理風險的二級指標。最后,地方政府經濟水平的快速提升能為債務的清償提供資金保障,多數政府承諾以土地出讓收入作為債務償還資金,因此選取地區生產總值增長率、地方財政收入增長率、債務償還率、承諾土地出讓收入償還債務比作為償債風險的二級指標。指標體系中,除地區生產總值增長率、地方財政收入增長率為負向指標,其他指標均為正向指標,表示數值越大,債務風險越高。

表1 地方政府債務風險測度指標體系

(二)測度模型的構建

在信息論中,信息熵反映指標值之間離散程度。如果某項指標的指標值之間的離散程度越大,信息熵就越小,該項指標權重也應越大;反之,信息熵就越大,該項指標權重也就越小。與其他確定指標的權重的方法相比,信息熵能有效避免人為確定權重的主觀性,評估結果更具客觀性、真實性和科學性,因此,基于熵值法,測度地方政府的債務風險。

主要步驟如下:

1.指標的標準化,設有m個評價對象,n個評價指標,指標值為Xij(i=1,2,3,…,m;j=1,2,3,…,n)。將采用級差法對原始數據進行標準化處理,得到標準矩陣X=(xij)m×n。

4.計算第j項指標的差異性系數gj:gj=1-ej,j=1,2,3,…n

(三)測度結果分析

1.地方政府債務規模風險:東部地區比較突出。依據測度結果,如表2所示,東部地區的地方政府債務風險普遍高于其他地區,其中江蘇、廣東、上海高居前三名。究其原因,這些地區城鎮化水平較高,發展較快。在新型城鎮化的推進下,城鎮人口集聚引致對公共產品與服務需求的快速增長,地方政府在一味加快城鎮化建設,追求城鎮化速度的同時,出現過度舉債的非理性行為,而忽略地方經濟的承債能力,導致在大量舉債的過程中規模風險不斷攀升。

2.地方政府債務結構風險:全國范圍逐步顯現。在融資平臺運作缺乏規范性的情況下,地方政府紛紛以融資平臺為依托進行負債融資,誘發銀行貸款比重過高的現象在全國范圍普遍存在,并且加大了地方債務誘發的財政風險向金融系統傳導的可能性。此外,從測度結果中發現,縣鄉債務比重的提升,導致基層地方政府壓力較大。隱性債務比重居高不下,反映出地方債務透明度較差,隱匿風險較多。

3.地方政府債務管理風險:中西部地區令人堪憂。中部地區的湖北、湖南以及西部地區的貴州、云南在地方債務管理方面存在嚴重不足。從測度結果來看,這些地區在財政支出中,過于依賴債務資金,而在債務資金利用中,效率低下,出現逾期債務率過高的情況。相比之下,東部地區債務管理風險較小。

4.地方政府債務償還風險:西部地區尤為明顯。東部地區除北京、河北外,地方政府債務償還風險普遍較小。而西部地區地方政府債務償還風險普遍較大,其中,青海、貴州、云南三省釋放出債務難以及時償還的危險信號。這主要源于西部經濟發展較慢,財政收入較低,用于償債的資金匱乏償債壓力逐年增大,風險突出。

表2 地方政府債務風險測度結果

注:為方便評價對象的比較,將計算結果擴大1000倍。

四、新型城鎮化進程中防范地方政府債務風險的對策

(一)防范規模風險:完善地方稅制體系,深化投融資體制改革,形成充足的城鎮化建設資金來源

首先,進一步擴大“營改增”的范圍,實現增值稅對貨物和勞務的全覆蓋,消除重復征稅,增強第三產業發展能力,培植新的稅源。其次,適時實施開證物業稅。在完善不動產登記制度的基礎上,以靈活性、收益性為原則,以不動產存量的數量、市場價值、使用類型為依據,制定起征點和稅率,并采用納稅人自行申報、按年課征、按季預繳的方式,對不動產所有者進行征稅。加大物業稅稽查力度,強化稅源監控。再者,積極推進稅制改革。加快資源稅改革,推動環境保護費改稅,加快房地產稅立法并適時推進改革。最后,創新融資渠道與工具,吸引社會資本,構建新型城鎮化健康發展的多元化的資金來源機制。

(二)防范結構風險:推進地方政府債券的發行,剝離融資平臺公司政府融資職能

首先,明確發債主體。一方面,選擇部分經濟發展較快,信用度較高,償債能力較強的地方政府作為地方公債的發行試點,待條件成熟后,向其他地區梯次推廣。另一方面,在試點地區推行公債自發自還模式,割斷地方債務與中央的連帶關系,減少地方政府隱性債務給中央帶來的財政壓力。其次,合理設定公債利率和期限。以同期國債和公司債券利率為參考標準,結合地方政府信用等級設置債券利率,在減少政府償債負擔,節省融資成本的同時吸引投資者,籌得足額資金。在充分考慮投資者偏好和未來利率水平變動的基礎上,以發行長期債務為主,滿足政府投資需要的同時,適當引入短期債券調節期限結構,提升融資靈活性。最后,完善公債監管機制,提高公債運用的透明度和規范性。在建立系統、規范債務信息披露制度的前提下,構建統一、標準的評級機構,定期對發債主體進行信用評級,加強公債運用的過程管理,形成的剛性約束制度。

(三)防范管理風險:完善地方官員任職考核機制,強化償債主體責任意識

通過完善考核體系,充分發揮績效考核的導向作用和激勵約束作用,強化償債主體責任意識,防范地方政府管理風險。在考核內容中,一方面,重視城鎮化發展的質量,糾正單純以GDP增長評定政績的偏向,增加環境保護、居民健康、社會保障、勞動就業等指標在官員任職考核中的權重。另一方面,把地方政府債務納入政績考核,對債務規模、投向、償還等情況實施全口徑、動態監管,將清理和化解歷史遺留債務,納入考核體系。考核方式方面,堅持以平時考核、年度考核為基礎,以換屆考察、任職考察為重點,注重考核方式的完整性和連續性。同時,建立責任追究機制,加強考核的透明度,提高公眾參與度。

(四)防范償債風險:加強土地利用的規范化管理,為地方政府債務償還提供可持續資金

首先,集約規劃城市建設用地,強化土地用途管制,實行增量控制與存量挖潛相結合的供地、用地政策。其次,推行土地年租制,變土地出讓金一次性支付為分期支付,并因時因地制宜地調整租金水平,實現土地收益的年際均衡、代際均衡,促進新型城鎮化的健康發展。最后,建立健全土地收益分配機制,從當屆地方政府的土地出讓收益中提取一定比例,建立供后任政府使用的預留土地收益基金。選擇穩健的投資渠道,使基金保值增值,為地方政府債務的償還儲備財源。

[1] 朱孔來,李靜靜,樂菲菲.中國城鎮化進程與經濟增長關系的實證研究[J].統計研究,2011,(9):80-87.

[2] 何楊,滿燕云.地方政府債務融資的風險控制——基于土地財政視角的分析[J].財貿經濟,2012,(5):45-50.

[3] 蘆亮.新型城鎮化背景下地方政府融資平臺的債務風險問題研究[J].中央財經大學學報,2013,(9):14-18，63.

[4] 方創琳,馬海濤.新型城鎮化背景下中國的新區建設與土地集約利用[J].中國土地科學,2013,(7):4-9，2.

[5] Checherita-Westphal C.,Rother P.The impact of high government debt on economic growth and its channels: An empirical investigation for the euro area [J].European Economic Review,2012,56(7): 1392-1405.

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[7] 章志平.中國地方政府債務風險灰色評估和預警[J].統計與決策,2011,(15):135-138.

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[15] 楊大楷,汪若君,夏有為.基于競爭視角的地方政府債務研究述評[J].審計與經濟研究,2014,(1):86-94.

(責任編輯:風 云)

The reconsideration of local government debt risk in the Process of New Urbanization

YANG Lin1, HOU Huan2

(1. School of Business, Shandong University, Weihai 264209, China;2. School of Economics, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

The paper is logically based on the coupling relationship of the new urbanization and the local government debt risk so as to research on the debt risk of local government. Nowadays, the construction of new urbanization under the situation of unequal financial power and administrative power catalysts the scale debt risks of local government. The channel of financing platform for the construction of new urbanization intensifies the structural debt risks in local government. The vague awareness of responsibility among debt payers results in debt management risk in local government. Financing mode with land as the leverage worsens the debt payment risk in local government. Under such background, a measurement indicator system shall be built from four aspects including scale risk, structure risk, management risk and payment risk of the local government debt. The entropy value method shall be adopted to measure the debt risk of the local governments in Chinese 30 provinces. Finally, the risk prevention countermeasures shall be made depending on the evolution of the local government debt risk in the process of new urbanization.

new urbanization; local government debt; debt risk

2014-11-10

國家社會科學基金資助項目(14AGL022)

楊林(1969-),女,山東煙臺人,山東大學(威海)商學院教授;侯歡(1990-),男,安徽亳州人,中國海洋大學經濟學院碩士生。

F810.7

A

1004-4892(2015)05-0024-08