聚焦高速發(fā)展的中國稅收情報交換體系

本刊記者 高 陽

聚焦高速發(fā)展的中國稅收情報交換體系

本刊記者 高 陽

2015年7月1日，全國人大常委會正式批準了我國加入《多邊稅收征管互助公約》（以下簡稱《公約》）。這標志著我國與國際間稅收征管合作的進一步加深，對我國參與國際稅收治理、提高跨境稅源管理水平具有劃時代的意義。當前，國際間稅收征管協(xié)作的重要形式是稅收情報交換。30多年來，我國稅收情報交換工作逐步由以雙邊合作、個案處理、應請求為特征的階段，向以多邊合作、批量處理、定期自動交換為特征的新階段邁進。除了加入《公約》，我國稅收情報交換工作還有哪些突破，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）的《金融賬戶涉稅信息自動交換標準》和美國的《海外賬戶稅收合規(guī)法案》對國際稅收情報交換有著怎樣的影響，我國應如何應對？帶著這些問題，我們采訪了國家稅務總局國際稅務司國際稅收征管協(xié)作處處長黃素華。

稅收情報交換工作快速發(fā)展的經濟背景

《國際稅收》： 近年來，我國稅收情報交換工作成果顯著，不僅簽署加入了《公約》，還與美國草簽了《海外賬戶稅收合規(guī)法案》政府間協(xié)定（以下簡稱“FATCA政府間協(xié)定”），每年通過情報交換調整的稅收案件數(shù)量和補稅也在快速增長。如此變化，有著怎樣的國際和國內背景？

黃素華：目前，國際稅收征管協(xié)作主要包括三種模式：一是稅收情報交換，又分為專項情報交換、自發(fā)情報交換、自動情報交換、同期稅務檢查、授權代表訪問與行業(yè)范圍情報交換等六類；二是稅款征收協(xié)助，如稅收主張追索、保全措施等；三是稅務文書送達。與另外兩種模式相比，稅收情報交換對一國稅收管轄權的沖擊較小，有利于保障稅收協(xié)定和相關國內稅法正確執(zhí)行、遏制國際稅收有害競爭、切實維護國家稅收權益。近年來，中國稅收情報交換工作在很多領域都取得了快速發(fā)展，可謂順勢而為，并有著深厚的國內外背景。

其一，在打擊國際逃避稅的背景下，世界各國的稅收情報交換工作都進入了快速發(fā)展期。近年來，特別是2008年國際金融危機以來，歐美國家普遍出現(xiàn)財政緊張局面。為了打擊嚴重的跨境逃避稅問題，各國開始和衷共濟，聯(lián)手應對。2013年，二十國集團（G20）與OECD倡議啟動了應對稅基侵蝕與利潤轉移（BEPS）的15項行動計劃，受到了包括我國在內的全球主要經濟體的高度重視。然而，要推進、落實各項BEPS行動計劃，就必須先排除各國之間的涉稅信息障礙，提高各國的稅收透明度，進行通暢的稅收情報交換，掌握跨境納稅人的全球經營情況。因此，稅收情報（特別是金融賬戶信息）交換作為一項重要的基礎性工作被推到了“先行”解決的位置。①2013年9月，G20圣彼得堡峰會呼吁所有國家盡快簽署公約，以推動自動情報交換在全球范圍內實施。2014年9月，G20財長和央行行長會議批準由OECD和G20成員國共同制定的金融賬戶涉稅信息自動交換標準。2014年11月，G20布里斯班峰會背書通過該標準。

其二，我國與世界經濟融合的不斷加深對我國稅收征管提出了較大挑戰(zhàn)。目前，我國已進入“引進來”與“走出去”齊頭并進的新外向型經濟發(fā)展階段，反避稅工作的范圍也快速擴展，壓力不斷加大。②2014年11月16日，習近平主席在G20布里斯班峰會上指出，要“加強全球稅收合作，打擊國際逃避稅，幫助發(fā)展中國家和低收入國家提高稅收征管能力”。對中國的國際稅收管理工作特別是國際征管合作工作提出了新的要求。

一方面，仍有大量對華投資來自離岸金融中心，并有大量資金從中國外流而沒有申報。2014年外商直接對中國的投資金額為1 196億美元，居世界首位?？鐕纠脟议g稅制的差異、管理信息的不透明，通過轉讓定價、成本分攤、資本弱化等方式向境外轉移利潤，侵蝕我國稅基問題依然突出。

另一方面，我國企業(yè)正處于大規(guī)?！白叱鋈ァ彪A段，我國也將逐步加強對“走出去”企業(yè)的稅收服務與管理。2014年，我國境內投資者共對全球156個國家和地區(qū)的6 128家境外企業(yè)進行了直接投資，累計實現(xiàn)非金融類對外直接投資1 029億美元，繼續(xù)位居全球第三。如果計入金融類對外投資以及海外平臺的投資，對外投資總額超過1 400億美元，首次超過外國對華投資。通過排查，我們發(fā)現(xiàn)很多“走出去”企業(yè)也與避稅地聯(lián)系密切，存在將利潤轉移到避稅地的情況。但受到稅收管轄權的約束，稅務機關難以獲取我國居民個人和企業(yè)在境外的財產、交易、管理信息，無法對跨國稅源實施有效監(jiān)管。為了維護國家稅基安全，應對越來越大的國際稅收征管壓力，與國外稅務機關密切合作，進行稅收信息的批量自動交換成為了中國稅務機關的一項非常重要的工作。

《國際稅收》：這些年來，我國稅收情報交換工作取得了哪些成果？還有哪些新的制度需要完善？

黃素華：目前，我國對外簽署的100個雙邊稅收協(xié)定，以及與香港、澳門特別行政區(qū)簽署的避免雙重征稅安排中皆包含了情報交換條款。我國還與相關國家或地區(qū)簽訂了10個情報交換協(xié)定③包括巴哈馬、英屬維爾京、馬恩島、根西、澤西、百慕大、阿根廷、開曼群島、列支敦士登和圣馬力諾等。。2013年8月27日，國家稅務總局局長王軍代表我國政府在法國巴黎正式簽署《公約》，④除主權國家外，《公約》也覆蓋了15個領地，如丹麥的法羅群島、格陵蘭島，荷蘭的阿魯巴、庫臘索、圣馬丁，英國的安道爾、百慕大、英屬維爾京群島、開曼群島、直布羅陀、根西、馬恩島、澤西、蒙特塞拉特、土耳其人&凱科斯島等。2015年7月1日，全國人大正式批準了《公約》。這一切從國際法層面為我國稅收情報交換工作提供了法律依據。

從國內法的角度來看，我國稅收情報交換主要涉及《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《稅收征管法》等實體和程序法。另外，還有一些規(guī)范稅收情報交換制度的規(guī)章，主要包括《國際稅收情報交換工作規(guī)程》。這些規(guī)章對我國國際稅收情報交換的種類、范圍、保密性、管理程序等各個方面都做出了具體規(guī)定，既貼近中國的實際又具有一定的前瞻性，對情報交換工作起到了很好的指導作用，并根據實際工作需要定期更新。⑤為規(guī)范基層稅務機關情報交換時的英文寫作，2008年國家稅務總局頒布了《國家稅務總局辦公廳關于進一步規(guī)范國際稅收情報交換英文寫作的通知》（國稅辦函[2008]85號），借鑒OECD等國際組織及相關國家經驗，向基層稅務機關頒發(fā)了涵蓋專項、自發(fā)、核查情況反饋等11類英文函模板。

國際稅收情報交換不能直接解決跨境稅收征管問題，但可以為國際稅收管理提供重要數(shù)據，與反避稅、非居民管理、協(xié)定執(zhí)行等國際稅收管理工作緊密結合，產生化學反應，為國際稅收管理起到核心證據保障作用。

2008年，我國核查外來專項情報數(shù)量僅為150件，對外發(fā)出專項情報請求 75件，補稅額3.8億元；2012年核查外來專項情報達400件，對外發(fā)出專項情報請求110件，補稅額為10.8億元；2014年核查外來專項情報達450件，對外發(fā)出專項情報請求130件，補稅額為12.9億元；2015年上半年，我國已核查外來情報350件，對外發(fā)出情報請求已達80件。

除稅收情報交換的數(shù)量和案值（單個情報案件核查最大補增稅款額達1.9億元）增長迅速外，我國在開展情報交換工作的種類上也有突破。例如，我們多年重視稅收情報線索的增值使用，確保利用高價值的情報線索來推動整個相關行業(yè)的稅法遵從，達到具有中國特色的行業(yè)范圍情報交換的效果。此外，我們還嘗試性地開展了境外調查舉證工作，實現(xiàn)了赴境外開展授權代表訪問的零的突破，多方位、多角度地發(fā)揮了稅收情報交換在提高納稅人稅收遵從方面的作用，特別是在敦促納稅人提高自我遵從方面的威懾作用。

在制度建設和完善方面，國家稅務總局和基層稅務機關都取得了較好的成績。除國家稅務總局制定的《國際稅收情報交換工作規(guī)程》外，先后有二十多個基層稅務機關制定了省級或市級的情報交換工作的規(guī)范性文件。許多基層稅務機關還建立了跨部門合作機制，對內制定了國際稅務部門與稽查等部門的合作備忘錄，對外與工商、銀行、商務、出入境管理局等相關部門建立了良好的合作機制，為深入使用情報線索奠定了良好的政策保障基礎。

加入《公約》：中國國際稅收情報交換由雙邊向多邊發(fā)展的新起點

《國際稅收》：7月1日，全國人大常委會正式批準中國加入《公約》?！豆s》的主要內容是什么？

黃素華：《公約》是一項有關國家間開展國際稅收征管協(xié)助的多邊條約，旨在通過開展國際稅收征管協(xié)助，打擊跨境逃避稅行為，維護公平稅收秩序。OECD和歐洲委員會借鑒北歐國家征管互助的經驗制定了《公約》，并于1988年1月25日在法國斯特拉斯堡對兩組織成員國開放簽署，1995年4月1日生效。隨著21世紀以來的經濟全球化快速發(fā)展，世界各國對稅收情報交換的需求越來越大，2010年，《公約》對全球所有國家開放，從一個區(qū)域性合作公約變成了全球性的公約。自此，簽署公約國家的數(shù)量快速增長，截至2015年7月21日，共有72個國家簽署了《公約》，其中54個國家交存了批準書。G20成員國均已簽署《公約》。

《公約》由6章32條正文和3個附件組成（除序言和結尾外）。其主要內容包括三個方面：一是關于適用范圍，包括人的范圍和稅種范圍。人的范圍是指不限于締約方的國民或居民。稅種范圍是指《公約》涵蓋除關稅以外的其他稅種，包括所得稅、財產稅、貨物勞務稅等，既包括中央稅，也包括地方稅。新開征稅種如與公約所列稅種性質相同或類似，也適用《公約》。未列入《公約》的稅種，締約方可不提供征管協(xié)助。二是關于稅收征管協(xié)助形式，即情報交換、稅款追繳和文書送達，涵蓋了現(xiàn)階段所有征管協(xié)助形式。三是關于締約方可以做出保留的內容，例如稅款追繳、文書送達等。3個附件分別為《公約》適用的稅種、主管當局以及《公約》中“國民”的定義。締約方需就3個附件的內容向《公約》保存人（OECD秘書長和歐洲委員會秘書長）做出聲明。

概括來看，《公約》具有如下特點：一是多邊性。《公約》確定了有關多邊稅收征管協(xié)助的統(tǒng)一規(guī)則，節(jié)約了轄區(qū)之間談簽雙邊協(xié)定的時間和成本，且具有更高的權威性、穩(wěn)定性和影響力。二是廣泛性。體現(xiàn)在可適用的稅種范圍涵蓋除關稅以外的所有稅種，而且對“人”的適用范圍不僅限于具有締約一方國籍或居民身份的納稅人。三是靈活性?？紤]到各國經濟發(fā)展水平、法律體系和征管實踐的差異，《公約》允許締約方對稅款追繳和文書送達等內容做出保留。四是對等性?！豆s》對納稅人的權利及信息保密做出了對等原則的規(guī)定，即締約一方不能要求另一方提供其自身不對外提供的協(xié)助，也不能要求另一方提供超越本國法律規(guī)定的協(xié)助內容。

《國際稅收》：對于中國，加入《公約》有著怎樣的重要意義？

黃素華：簽署《公約》后，我國與其他國家進行信息交換的效率將大大提高。因為一國加入《公約》意味著其同時與其他所有參與國在同一平臺達成協(xié)議，這顯然比單獨簽署雙邊協(xié)定要快得多?！豆s》沒有擴大我國現(xiàn)有雙邊稅收條約中規(guī)定的情報交換權利和義務。根據《公約》規(guī)定，在兩個國家都是《公約》締約方，且兩國也已簽署雙邊稅收條約的情況下，兩國可以選擇適用最有效的條約執(zhí)行。隨著《公約》締約方的增加，一些傳統(tǒng)意義上的避稅地也參加了《公約》（已有18個避稅地），這也將減輕我國與避稅地談簽情報交換協(xié)定的負擔。

限于國內征管條件和法律限制，根據《公約》規(guī)定，我國對一些征管方式提出了保留，如協(xié)助其他締約方追繳稅款，提供文書送達等方面的協(xié)助?？梢灶A見，隨著我國稅收情報交換制度逐步健全和國內法律的完善，一些征管互助的保留可能會逐步取消。

《國際稅收》：加入《公約》，對于我國稅務機關的征管工作會有哪些影響？我國稅收情報交換制度和《稅收征管法》等國內法規(guī)是否要做出相應修訂？

黃素華：加入《公約》是我國在稅收征管現(xiàn)代化道路上邁出的重要一步，對于提高我國稅收征管水平，營造公平透明的稅收環(huán)境，打擊國際逃避稅，維護我國的稅收利益、提升我國國際站位具有重要的現(xiàn)實意義。與發(fā)達國家相比，我國的情報交換工作還存在一些不足，主要體現(xiàn)在：第一，信息化程度比較低，目前對外開展的情報交換，主要靠手工翻譯制作和光盤傳送，不能滿足批量交換信息的需要，對相關數(shù)據的分析利用也受到一定限制；第二，專職從事情報交換工作的人員數(shù)量較少，其識別和利用稅收情報的意識和能力也有待提高。

加入《公約》后，通過與其他締約方開展征管協(xié)助，我國可以有更多的途徑和機會，學習借鑒國際先進經驗和征管實踐，提高我國的情報交換工作水平，更多地從《公約》中受益。為確實履行《公約》，我們將修改現(xiàn)有的《國際稅收情報交換工作規(guī)程》，使之與稅收透明度和情報交換的國際趨勢相一致。同時，我們正在根據自動情報交換國際新標準制定加強我國自動情報交換工作的規(guī)范性文件，強調自動情報交換的作用，在履行對外發(fā)出自動情報義務的同時，確實利用外來批量自動情報維護國家稅收權益。在未來的國際稅收信息綜合管理系統(tǒng)中，批量情報信息的分析與使用將是一個重要內容。另外，以傳輸FATCA信息為基礎的信息化平臺也在建設之中。在《稅收征管法》的修訂過程中，我們也提出了稅務機關為稅收管理的目的可以批量獲取金融機構涉稅信息的意見，目前相關立法程序正在進行之中。

簽署FATCA政府間協(xié)定：涉稅金融信息將從個案傳送發(fā)展為批量自動傳送

《國際稅收》：2014年我國與美國草簽了FATCA政府間協(xié)定，這亦是我國稅收情報交換歷史上的重要事件。該協(xié)定是中美政府間直接就金融賬戶涉稅信息進行情報交換的協(xié)定，“落地性”較強，該協(xié)定一旦生效，對稅務機關征管的輔助作用也更加直接。您能否簡單介紹一下FATCA以及中美FATCA協(xié)定的具體情況？

黃素華： 2010年3月，美國頒布了FATCA法案，要求美國本土以外的所有金融機構向美國國內收入局提供美國人的賬戶信息。由于受到國際社會的抵制與抨擊，2012年7月，美國發(fā)布了兩種FATCA政府間協(xié)定模式的模板。模式一規(guī)定，金融機構不直接向美國政府報告賬戶信息，而是向本國稅務當局報告，由本國稅務當局與美國國內收入局進行信息交換，其中又分為互惠型和非互惠型兩種。在互惠情況下，美方向簽約國政府提供在美該國居民的涉稅信息。

在FATCA雙邊政府間合作模式出臺后，基于公平對等的合作條件，也基于各國對防范和打擊各自稅收居民跨境逃避稅的實際需求，國際社會對政府間合作實施FATCA逐步形成了共識，并快速推進。截至目前，已有包括我國在內的112個國家（或地區(qū)）與美簽署或草簽了FATCA政府間協(xié)定。

在中美FATCA政府間協(xié)定生效后，相關中國金融機構將在對等基礎上通過盡職調查程序，識別出應報送的美國賬戶，即賬戶持有人是美國個人、美國企業(yè)以及有美國實際控制人的消極非美國企業(yè)（利息、股息等消極所得占全部所得50%以上的企業(yè)）。美國個人包括擁有美國國籍、持有美國綠卡或在美國長期居住的自然人，對于個人，報送的是賬戶余額5萬美元以上的賬戶。中國金融機構應報送上述賬戶的信息內容包括，賬戶持有人姓名、地址、美國納稅人識別號、年度股息總額、利息總額、賬戶資產產生的其他收入總額、賬戶金融資產出售總收益、賬戶余額。

《國際稅收》：中美FATCA政府間協(xié)定生效后，如何保障客戶隱私是廣受關注的問題。其實施是否會對納稅人造成額外負擔，特別是對美籍華人、美國綠卡持有者？

黃素華：首先，金融機構不會在客戶不知情的情況下報送相關賬戶信息。對于新開賬戶（即2014年7月1日之后開立的賬戶），金融機構須獲取客戶是否是美國人的自我聲明，對于存量賬戶（即2014年7月1日之前開立的賬戶），金融機構在搜索發(fā)現(xiàn)美國人的身份標識后須與客戶聯(lián)系確認其是否是美國人，并獲取其自我聲明。其次，報送的信息僅用于稅收征管目的，不會交給任何不相關的第三方。

實施FATCA政府間協(xié)定對于如實申報納稅的納稅人來說，不會帶來額外的稅收負擔。但如果存在故意隱瞞、逃稅的情況，則我國稅務機關可依據美國金融機構提供的信息，掌握納稅人境外真實所得，對本應納稅而未納稅的部分補征稅款或進行處罰。美籍華人、美國綠卡持有者、在美停留超過一定時間的華僑是FATCA法案覆蓋的群體。根據美國稅法，他們都是美國的稅收居民，需就其全球所得進行申報并繳納相應稅款。美方將利用所交換的信息比對驗證其稅收居民自行申報的信息。當然，如果這些人達到一定條件構成了我國稅收居民，則應就其全球所得在我國進行申報納稅。或者未構成我國稅收居民但從我國取得了所得，則應就其相應所得在我國繳稅，所繳納的稅款可依法在美國獲得抵免。

未來國際稅收情報交換發(fā)展的趨勢

《國際稅收》：目前，OECD主導下的《金融賬戶涉稅信息自動交換標準》（Common Reporting Standard, CRS）得到了國際社會的積極響應，其與FATCA有哪些異同？

黃素華：2014年1月，OECD和G20在歐盟的協(xié)助下，發(fā)布了新版的《金融賬戶涉稅信息自動交換標準》（Common Reporting Standard, CRS）。2014年5月，在OECD年度部長理事會上，包括我國在內的47個國家背書了《稅務信息自動交換宣言》，承諾執(zhí)行這一自動稅收情報交換的全球新標準?，F(xiàn)在，共有94個稅收管轄區(qū)承諾將于2017年或2018年實施該標準。我國根據具體情況，已正式向G20承諾于2018年實施這一標準。

CRS是OECD為了滿足多邊金融賬戶信息自動交換的要求而出臺的，它的內容與技術標準在很大程度上借鑒了FATCA，可以說是多邊版的FATCA。在FATCA出臺后，特別是互惠模版出現(xiàn)以后取得了快速發(fā)展。國際社會基本認可FATCA在交換涉稅金融信息方面的重要意義及其較為先進的技術機制，但這種雙邊機制發(fā)展速度相對較慢，國際社會迫切需要就金融賬戶信息共享進行多邊合作。因此，OECD應國際社會的需求，借鑒美國FATCA的主要內容推出了CRS。實際上，CRS是信息交換的技術標準，而非協(xié)定本身。執(zhí)行CRS需要在公約或雙邊協(xié)定的法律框架下進行。

FATCA與CRS的主要異同如下圖：

CRS與FATCA的異同

《國際稅收》：不論是FATCA還是CRS，都體現(xiàn)出了稅收情報交換的一些新特點，這是否代表著未來國際稅收情報交換的發(fā)展趨勢？

黃素華：FATCA和CRS都體現(xiàn)了稅收情報交換的新特點。一是自動情報交換將成為情報交換的新趨勢。雖然OECD等國際組織和相關國家（以北歐國家為主）多年研究和實施自動情報交換，但全球范圍內的情報交換仍主要體現(xiàn)在專項情報領域。隨著FATCA和 CRS標準的出臺，全球興起了為稅收管理目的針對納稅人金融賬戶涉稅信息批量共享的浪潮。從理論上講，一國稅收居民在全球的所得信息將無從隱匿。以此為契機，各國已紛紛開始研究如何利用這些批量信息維護各自的稅收利益。二是以情報交換為主體內容的多邊稅收征管協(xié)作機制將逐漸在全球形成。G20和OECD一直致力于建立多邊國際稅收征管協(xié)作機制，這也是OECD一直在全球范圍推動各稅收管轄區(qū)加入《公約》的主要原因。因此，國際稅收征管協(xié)作將經歷一個由雙邊逐漸向多邊過渡的過程。三是征管協(xié)作內容將不斷豐富?！豆s》中的征管協(xié)作手段除情報交換外，還有欠稅追繳和文書送達。囿于各國國內法和征管實踐的不同，包括中國在內的許多加入《公約》的國家當前對這兩項內容進行了保留，但從長遠來看，內容豐富的多邊征管協(xié)作將是國際稅收征管合作的一個顯著特點。此外，傳統(tǒng)六類情報交換形式中較少使用的同期稅務檢查和授權代表訪問等也將被越來越多地使用起來?？傊?，征管協(xié)作的廣泛開展將有助于推動建立一個健康、公平、公正的國際稅收征管秩序。

責任編輯：喬金美

圖 / 李鴻翔