PPP蹊徑

文‖上海國資記者 王錚

PPP蹊徑

文‖上海國資記者 王錚

PPP模式雖然復雜，但對中國未來基礎設施投資影響深遠

事情看來并沒有想象中通俗易行。

早在2014年9月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，稱將在全國范圍內開展PPP項目示范。

當年年底，國家發改委、財政部連發3份關于政府和社會資本合作模式的重磅文件。財政部亦同時公布了天津新能源汽車公共充電設施網絡等30個PPP示范項目，總投資規模約1800億元，涉及供水供暖、污水處理、垃圾處理等多個領域。

各地方政府亦開始或前或后出臺若干配套文件。

但時至今日，此30個示范項目落地僅為個數。

“有相當一部分意見需要細則，否則沒辦法操作，比如說，現在立項程序上要加一個物有所值評價，按照是否適宜貨幣化衡量，分為定性評價和定量評價，定性評價還沒有統一的標準，主要是通過回答一系列事先設計評價因子的問題，進行主觀分析和綜合評判。那么怎么定性這里面就有很多講究。”上海城建投資董事長沈培良表示，比如談到效率，原本4年的工程31個月就能做完，所提高的效率和節約的資金是多少？目前在中國并沒有習慣做出這樣的判斷。而國外已經精確到一定要做這樣的判斷。

他認為，地方配套政策越是規定詳盡的，操作性越強，項目亦容易落地。

但地方政府亦有難題。事實上，地方政府更為看重的是，是否能通過項目形成可推廣，可復制的經驗。

這并不容易做到。

“我們希望政府和企業之間建立起一個契約式的和長期穩定的合作伙伴關系。現在PPP是政府和民間資本的合作，是平等的契約關系。契約就需要文本約束和協調各方面的關系，對于這種文本的考量要費很大精力。盡管國家發改委已經出臺了一個PPP合作的文本指南，但是在很多地方我們感覺到還需要細化。”一位地方發改委人士介紹。

另外，政府希望和社會資本之間達到責權清晰。“如何形成成本費用、價格收費或者是財政補貼這樣聯動機制，有保證有約束。比如，從項目的全生命周期來看，地方政府肯定是從成本和收益兩方面遴選，但不同的領域有不同的方法，在專業發包方面的能力，一些服務標準如何規范？政府如何配備談判能力和法律力量？因為政府購買服務，以前并沒有規范的標準，這樣，財政在支付的時候難度就比較大。因為取決于政府與運營商的談判，那么在公益設施方面，雙方談判的焦點就集中于財政支出和補貼這些方面。實際上從政府的角度來說，目前能力和運作習慣都難以達到圓滿。”一位地方發改委人士表示。

盡管頗多曲折，但業內一致的意見是，在中國未來，PPP會成為基礎設施投融資的重要模式，也會從根本上改變政府傳統的投融資和負債方式。

3月19日，上海國有資本運營研究院、《上海國資》雜志社共同舉辦“PPP模式的前景和實務研討會”，邀請地方政府相關部門、企業和金融機構各屆人士討論這一將對未來影響至深的基礎設施投資方式。

關鍵運營商

形象的解釋是，PPP相當于政府采購。

“PPP的核心是政府采購服務，以前的模式是，政府上公共基礎設施和公共產品的時候，財政有資金即財政出，政府自己建設運營，如果財政短時間內沒錢，就由平臺企業借錢建設，建設完成后慢慢再由財政還。但PPP變成了一個財政采購服務，地方政府需要什么功能就去買什么功能。”中信銀行總行政府機構業務部總經理張春中表示。

他解釋，PPP與BT不同的是，BT的建設方一旦項目竣工，驗收完成，建設方就不再對工程運行和質量負責任。

“PPP的模式是建設方需要保證道路的通行功能，核心是政府完全通過采購來解決問題，績效考核標準很統一，達到硬性標準才能付錢，達不到標準就不付錢。”張春中表示。

業內專家認為，在這種框架中，政府、社會資本和公眾三方能達到共贏。

“從財政這一方角度來說，首先是節約了財政資金，比如，原來一個特定項目預計需要花費1000萬，但一招標基本上不太可能比1000萬更高。而社會資本這一方，既然來做這個項目，那么肯定是能夠找到空間盈利。從第三方一般公眾來說，公共產品和基礎設施的效能肯定會比以前好，因為既然是社會資本這一方要盈利，一定會把基礎設施長期維護好。”張春中解釋。

如要達到共贏，選取產品供應商則顯得非常重要。在PPP模式中，業界認為，最核心的是運營商的能力。

物有所值(Value for Money，VFM)是確認和評估方案時使用的一種方法，用于比較一個項目采用PPP和傳統采購模式的優劣。物有所值考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險，包括定性評估（可行性、合理性、可完成性）和定量評估（公共部門比較值）。物有所值評估結果一般作為是否采用PPP和確定風險分擔的依據。

國際上常用的物有所值（VFM）評價方法主要包括兩類：一是成本效益分析法，通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值，用以尋求在投資決策上以最小的成本獲得最大的效益，通常用于評估需要量化社會效益的公共事業項目的價值。二是公共部門參照標準法（PSC）。公共部門參照標準是政府在參照類似項目的基礎上，根據項目的實際情況制定出的政府提供項目的標桿成本，將PPP下的全生命周期成本與此標桿成本進行比較，來進行項目決策。英國、澳大利亞、日本、荷蘭等國都采用PSC來進行物有所值評價。

基于中國現實環境，運營商能力當包括兩方面，一是運營能力，一是融資能力。

“相比優秀的建設商，運營商的能力更加重要。一些大的建設商很有資金實力和操作能力，但是在運營領域未必這樣。舉例來說，此前有建設企業在沙特修建一條鐵路，因為沒有解決高鐵設備在高風沙地區的運營問題，鐵路修建好后，卻不能正常投入使用，導致投資損失巨大。”張春中介紹。

他舉例，在英國，比如修一座橋，政府要考察通過的時間，設定一個標準，不允許堵車，如果造成堵車就不付資金。不堵車的情況下，通過一輛車付多少錢。那么這座橋到底修多寬？則完全由社會資本這一方來解決，是越寬越好嗎？還是現在先造一座能暫時符合車流量的，將來再加寬？怎么去運作，怎么去處理這就成為社會資本的事情。政府方僅負責制訂績效，負責考核，負責付錢。這樣減少了全社會投資的浪費，不至于產生很多無效的社會資產。

他認為,好的運營商能給建筑商節約大量成本。“中信在運營建設鳥巢的時候，就將停車場設計高度為九米，奧運會一開完，停車場順勢變成了商場。”

業內大多認同，最好的模式是優秀運營商和建筑商成為聯合體。

但就中國的PPP運營商來說，由于國內環境尚不成熟，他們更需要依靠自身探索。

與政府的游戲

中信銀行曾與貴陽市政府合作，綜合治理該市南明河污染。張春中確信，此次合作足以體現其專業運營能力。

據了解，中信銀行提供融資的貴陽市南明河綜合治理項目二期已位列財政部30個示范項目之中。中信銀行也成為首家為財政部PPP模式示范項目提供融資的商業銀行。

表面看來,此項目并無特別之處。貴陽市政府與中信水務公司簽訂了PPP模式合作協議,中信水務負責投資建設污水處理廠，并獲得特許經營權。項目總體投資由中信水務負責。如果中信水務通過收費不能收回投資和獲取適當盈利時，政府通過購買公共服務平衡項目投資及收益。在項目建設期，除對工程質量、造價、安全、進度按常規管理辦法管理外，貴陽市政府聘請第三方對項目的全過程進行跟蹤審計。政府設定污水處理廠的特許經營權和河道的運營服務年限。

平淡無奇的后面，細節體現力量。

其一,中信水務憑豐富經驗敦促貴陽市政府為此項目專門組建以分管副市長為指揮長,由市城管、市財政、市規劃、市發改委、市環保等主要局委為成員單位的南明河水環境綜合整治指揮部。

“我們想到的是，污水處理涉及各個部門，如果依靠項目公司單獨協調，很有困難，成立以副市長為指揮長的小組，小組基本涵蓋了項目涉及到的各個委辦局，其實這是讓工程順利很重要的安排。”張春中介紹。

不過，更體現其能力的是，中信水務更改了政府原來的計劃。

“原來政府規劃了大約日處理規模為50萬噸的污水處理廠，已建成了25萬噸規模，二期要再建日處理25萬噸污水處理廠。不過，實際上，50萬噸的日處理能力仍滿足不了貴陽市的需求。”張春中介紹。

中信水務經過考察，變更了政府的原有規劃。

“我們先在南明河的上游污染源上了4-5個小的污水處理廠，這樣做的結果是，政府可以不用再跨省進行區域調水。貴陽每年能夠節約的調水費用大概在3000余萬元。”張春中介紹。

但新的問題是，原來的規劃是新建一家25萬噸污水處理廠，且規劃經過國家部委批復，如何應對？

“經過當地領導協調，最后結果是往下游9公里，再建一個25萬噸的污水處理廠。”張春中介紹。

如此以來，污水處理范圍更廣，且項目比預計總投資減少約10億元，每年運營成本節約3000余萬。

“PPP模式中,一個很重要的原則是,專業的人做專業的事。”張春中表示。

不可否認，如要讓地方政府動心，一是減少成本，二是提高效率。運營商必須了解政府需求，并能追求到合適的盈利空間。

無一定之規

上海城建作為國內第一批參與PPP項目的地方國企,20年的發展經驗使其成為PPP領域的樣本,其在參與PPP的過程中也由簡單的施工設計，走上項目集成的發展路徑，并不斷創新投融資模式。

上海城建投資董事長沈培良認為，PPP模式目前無一定之規，市場與政府理解各異，雙方合作依然極為需要智慧。

比如一些城市建設項目沒有收費機制，很多地方政府即認為，如果項目不收費，未來如何運營？融資模式如何創新？PPP模式如何設計？都很有困難。

“其實，項目是否有收費機制，并不是衡量PPP的標準。”

2014年10月，上海城建承接了杭州文一路地下通道項目，此項目并無收費機制，但其程序均遵從較為標準的PPP模式。

據了解，杭州文一路地下通道工程全長5.28公里。這是杭州市城市道路建設項目第一次引進社會資本參與建設，也是杭州市首次通過公共資源交易平臺以招標方式選擇投資人的項目。

PPP服務方案

PPP模式應用領域

這是一項政府采購的公開競標項目,項目建設融資規模預計為33億元左右,不收費。建設完成后由運營商運營。

“競標的主要條件是，運營商需要政府每年補貼多少資金？地方政府已將項目的基本功能要求公開招標。然后通過競標，充分發揮社會資本的能力，比如估算總投資是33億元，有企業說能優化至30億元。那么這家企業就按照30億元向政府報價。”沈培良解釋。

上海城建投資組建的項目公司按照20年，每年需3.8億元左右補貼向地方政府報價。

“這筆費用包括了建設和相關費用、后續運營的專營費用。那么運營商估算的運營費用。那么運營費用每年需要多少，需要運營商自己判斷。”沈培良介紹。

最后上海城建項目公司中標。

業內的評價是，這個項目沒有收費機制，但它確實是一個經典的PPP模式，其一，沒有增加地方政府短期存量債務，并在一定程度上降低政府靜態的融資成本；其二，每年補貼一定金額的方式與項目期限完全匹配且建設期內不增加地方政府負債規模，避免了地方政府不斷尋求融資借新還舊的繁瑣。

而其亦符合當前政策的細微規定。

“在BT模式下，地方政府到期支付的是建設費用。但財政部目前要求地方財政從補貼建設變成補貼運營或補貼服務。”沈培良表示。

不過，PPP模式被各地政府爭相選擇的一個重要理由是，43號文之后，地方投融資平臺將剝奪舉債功能。

所以，啟用PPP模式，融資機制的設計仍是不容回避的主題。PPP的融資重任落在了運營商身上。

融資核心

事實上，長達20—30年的工程項目,申請10年以上的銀行貸款額極為困難，且需要提交完美的交易結構和擔保。

目前，運營商較為青睞設立基金模式。一為降低風險，一能廣泛受益。

簡單的交易架構是，運營商設立PPP基金，基金出資設立SPV項目公司，這家SPV公司與地方政府簽訂合同，獲得地方政府的特許經營權，然后SPV通常會以特許經營權或者項目的未來收益向商業銀行申請貸款，按照目前條件，自有資金大約為30%，銀行可貸款為70%。獲得資金后，SPV組建團隊，選擇總包商和監理商，建設工程項目，項目建成后，與BT不同的是，SPV不會此時將項目移交政府，而是負責運營，向政府收取特許經營費，SPV開始向銀行還款，股東方獲得盈利。根據合同，運營到一定年限后，SPV退出，將項目移交政府。

在這其中，運營商盡可能放大SPV股東杠桿。

“比如引進商業銀行作為優先級投資者,商業銀行獲取投資后的回報。比如投資標的為20億元,按照30%自有資金，運營商需投資6億元,但如引進商業銀行作為股東，雙方僅分別出資3億元，就可撬動20億元的杠桿。”業內專家表示。

實際上，SPV構成的社會資本成分極為豐富。“包括募集的社會資本、地方政府平臺公司的資金、政府引導基金等。”

以國內軌交PPP項目為例， 設立基金亦采取兩種方式，一是以財務投資人專門為某項目設立一個基金，以基金的方式投資該項目，基金可能是契約型基金或公司型基金；公司型基金又叫做共同基金，指基金本身為一家股份有限公司，公司通過發行股票或受益憑證的方式來籌集資金。投資者購買了該家公司的股票，就成為該公司的股東，憑股票領取股息或紅利、分享投資所獲得的收益；契約型基金又稱為單位信托基金，指專門的投資機構，比如銀行和企業共同出資組建一家基金管理公司，基金管理公司作為委托人通過與受托人簽定“信托契約”的形式發行受益憑證來募集社會上的閑散資金。

另一類方式則是政府與社會資本共同做為GP合作成立基金，比如一些產業園區的建設。

沈培良表示，未來的PPP基金可能金融資本和產業資本會進一步緊密的結合。

“未來更多地會產生一種產業基金。比如，上海城建投資正在跟一些地方政府洽談，與這些地方負責交通改造建設、地下空間開發，城市管網建設的產業企業，或者和這些項目相關的制造業結合，在更大的范圍內設立產業基金，這就變成了PPP基金中，既有戰略投資者又有財務資者。”

運營商亦希望地方政府在基礎設施或公益設施建設中引進社會征信，進一步降低融資成本。

“金融能力成為了運營商的核心基本能力，PPP項目壽命周期普遍較長，將長期占有投資人的資本,因此,保證資金良好流動性、平衡風險收益和交易價格都形成巨大考驗。”業內專家表示。

盡管前景廣闊，運營商需步步謹慎。