欠發達山區公益林質量提高的主要制約因素及對策

楊定文，唐海英

(浙江省磐安縣林業局，浙江磐安322300)

1 引言

生態公益林是指以保護和改善人類生存環境、維持生態平衡、保護生物多樣性、開展森林旅游、維護國土安全等為主要經營目的的森林。森林生態功能的充分發揮，不僅依賴于森林資源數量，更依賴于森林資源質量。隨著社會的不斷進步，人們對森林資源質量的關注度也越來越高，生態公益林建設中需要解決的主要問題已由過去的數量變成為質量問題，促進林木生長、優化林分結構和提高林分質量成為重點公益林建設主要措施與目標。因此，及時了解和分析公益林建設過程中影響公益林質量提高的主要問題，對于全面提高森林資源質量，增強森林生態功能，實現經濟社會可持續發展具有十分重要意義。

2 磐安縣重點公益林資源狀況

磐安縣地處浙江中部，素有“群山之祖、諸水之源”之美稱，是錢塘江、曹娥江、甌江、靈江四大水系主要發源地之一。全縣國土總面積119 812 hm2，其中低中山面積達103 081 hm2，占國土總面積86.0%，丘陵面積8 262 hm2，占國土總面積6.9%，平原面積僅8 469 hm2，占國土總面積7.1%。全縣林業用地面積101 912 hm2，占國土總面積85.1%。在林業用地面積中，有林地面積90 291 hm2，占 88.6%;灌木林面積 9 543 hm2，占9.4%;未成林造林地面積532 hm2，占0.5%;無立木林地面積 1 108 hm2，占 1.1%;宜林地面積 438 hm2，占0.4%。

2.1 重點公益林面積

全縣擁有省級以上重點公益林45 752 hm2，其中國家級重點公益林24 799 hm2，省級重點公益林20 953 hm2。按林種分:水源涵養林34 853 hm2，占76.2%;水土保持林 3 693 hm2，占 8.1%;護路林 2 400 hm2，占5.2%;自然保護區林4 806 hm2，占10.5%。按生態區位分:錢塘江源頭保護區20 253 hm2，占44.3%;大盤山國家級自然保護區4 647 hm2，占10.2%;交通干線兩側3 401 hm2，占 7.4%;重要城鎮周邊 8 716 hm2，占19.1%;重要飲用水源保護地2 981 hm2，占6.5%;具有保護價值連片闊葉林與針闊混交林3 007 hm2，占6.6%;其它 2 747 hm2，占 5.9% 。

2.2 重點公益林質量

全縣重點公益林中幼林面積31 967 hm2，占公益林總面積69.8%;近熟林面積10 180 hm2，占22.3%;成過熟林面積3 605 hm2;占7.9%。從森林類型分布看:松木林16 280 hm2，占公益林總面積35.6%;杉木林7 493 hm2，占 16.4%;針闊混 交林面 積 14 280 hm2，占31.2%;闊葉林面積2 013 hm2，占4.4%;竹林面積2 100 hm2，占4.6%;灌木林面積3 586 hm2，占7.8%。從郁閉度結構看，郁閉度∠0.5面積3 773 hm2，占公益林總面積8.2%;郁閉度0.5～0.69面積14 253 hm2，占31.2%;郁閉度≥0.7面積27 726 hm2，占60.6%。全縣公益林中幼林多，成熟林少，針葉林多，闊葉林少，純林多，混交林少的問題比較突出，單位面積蓄積量低，優勢樹種以松木、杉木為主，生物多樣性不豐富，森林的生態系統尚處于脆弱的不穩定狀態，公益林質量不高，生態功能整體不強。

3 影響公益林質量提高的主要制約因素

3.1 思想認識存偏差

(1)“損己利人”論。認為磐安地處江河水系源頭，保護森林資源、提高林分質量，改善生態環境，使豐富的森林資源難以得到開發利用，損害的是自身利益，得利的是下游地區。

(2)“數量質量等同”論。認為經過多年封禁管護，森林資源得到恢復與發展，森林覆蓋率達到80.1%，提高森林資源總量就等于提高了森林資源質量，忽視了不同森林類型、樹種結構、群落構成對生態功能發揮存在著巨大差異。

(3)“絕對保護”論。將生態公益林等同于自然保護區林，生態公益林區等同于自然保護區，不分類別一律采取嚴格的保護禁伐措施，“只予不取”，忽視了在不影響生態功能發揮的前提下，適度經營利用所產生的經濟效益［1］。

(4)“政府全責”論。認為生態公益林的經營管理必須由政府來承擔，忽視了社會力量的廣泛參與和經營者、受益者的責任［1］，導致公益林經營模式單一，對提高公益林質量缺乏積極性。

3.2 經濟發展水平低

公益林質量的提高需要對低效林采取封、管、造、補、撫等綜合經營措施，因林施策，開展科學經營，這就需要大量的資金投入和社會力量的廣泛參與。而磐安屬經濟欠發達山區縣，地方財力有限，農村集體經濟薄弱，農民收入水平較低，對低效林進行改造缺乏財力保障。一些地方為加快區域經濟發展，提高山區農民收入水平，一味地強調經濟利益，千方百計出臺各種優惠政策，使得一些本該用于建設公益林的地方用于發展經濟作物，制約了公益林質量的提高［2］。同時山區農民生活水平較低，增收渠道狹窄，對森林資源依賴性強，靠山吃山的狀況尚未得到根本轉變，發展經濟、增加收入往往靠山上資源來解決，對水土流失、環境惡化普遍認識不足，盜伐濫伐、毀林開墾等破壞森林資源現象時有發生，與經濟發達地區群眾較高的資源保護意識［2］和充足的財力保障有較大差距。

3.3 政策法規不完善

(1)現行的補償標準與林農心理期望值不配套。據調查，磐安縣農民對天然林期望補償標準為750～900元/hm2·年，人工林則更高，我縣商品林地出租價格也普遍在750元/hm2·年以上，這還不包括附著在林地上的林木價值，現行的補償標準遠低于林農心理期望值及出租林地的價格收益。

(2)生態公益林建設享有的權利與應承擔的義務不配套。主要表現在磐安縣位于錢塘江源頭地區，保護等級均為一級，但目前的補償標準采取“一刀切”，沒有考慮到地區差別，采用“屬地原則”而不是“受益原則”來確定公益林補償責任主體，造成公益林建設“少數人負擔，全社會受益”，“上游負擔，下游受益”的不合理格局［5］。位于磐安縣雙溪干流出境口的東陽橫錦水庫，其每年向義烏供水獲得的經濟收益就近3億元，這還不包括養殖、發電等收益，而作為水源地的磐安縣卻分文未獲，反差巨大。同時源頭地區一級公益林相對于下游二、三級公益林，其保護與管理要求更為嚴格，對地方經濟發展限制更大，但補償標準與下游相同，政策設計上明顯存偏差。

(3)公益林建設管理相關政策法規與地方經濟協調發展要求不配套。主要表現為公益林調整困難，森林資源的合理利用特別是林地資源利用受到限制，一些社會經濟發展項目甚至一些民生項目的實施受到影響，保護資源與發展經濟、改善民生的矛盾突出。

(4)公益林的單一經營模式與公益林建設需要社會廣泛參與不配套。公益林質量的提高需要巨大的資金投入、需要社會力量的廣泛參與與目前單靠政府對公益林進行經營管理矛盾突出。因此，在目前政策法規不健全，政府補償資金又有限，林木所有者或經營者得不到合理補償的情況下，過度強調林種限制、采伐限制、經營限制，甚至一些民生項目實施限制，不利于農民增收，與“以人為本、人與自然和諧發展”格格不入［1］，容易引起林農甚至地方政府不滿，加劇林業部門與林農乃至地方政府之間的矛盾，進而影響整個公益林體系建設，從而制約公益林質量的提高。

3.4 森林防災減災體系不夠健全

主要表現在一是磐安縣公益林樹種結構不合理，針葉林多，闊葉林少，優勢樹種杉木、松木為主，森林的生態系統尚處于脆弱的不穩定狀態［3］，自控能力差，抵御自然災害能力弱，近幾年我縣局部地區發生的風災、雪災及松毒蛾、楓香毒蛾、柳杉毛蟲危害，都與此有關。二是森林火災預防與撲救能力低，特別是公益林區林農森林防火意識不強，森林消防隊伍與消防裝備落實不到位，森林防火責任制尚未真正建立。三是森林病蟲害監測預報與防治能力弱，防治手段落后，預警機制差，缺乏必要的防治檢疫儀器設備與高素質測報防治隊伍，有害生物防治工作長期處于被動局面，防治率低。

3.5 經營方式粗放單一

目前公益林經營幾乎采用一刀切地封禁管護方式，通過聘用護林員對公益林進行管護，沒有根據生態區位、林種類型、培育目標、林相植被、林分狀況來分區、分類設計經營措施，沒有對公益林進行系統管理，造成林種樹種結構不合理，林分質量不高，影響了生態功能發揮。

4 對策與建議

4.1 加強環境保護宣傳教育，增強生態文明意識

生態文明的核心觀念是人與自然和諧相處協調發展，本質在于處理好發展與環境之間的關系。而生態環境的保護有賴于廣大人民群眾的共同參與，有賴于社會公眾思想觀念和行為方式的轉變。針對山區農民群眾信息閉塞、素質不高、對生態文明的理解和認識不深的實際，應堅持從實際出發，采取靈活多樣、通俗易懂、農民喜聞樂見的方式，充分利用種媒體，廣泛宣傳和普及環境保護知識［6］、森林生態知識，讓公眾了解到環境污染和生態破壞對個人和社會的危害，充分認識到當前環境保護面臨的嚴峻形勢，引導廣大農民群眾在生產生活中自發地保護環境，自覺增強環境保護意識，著力營造一個人人珍愛自然、保護環境的良好氛圍。

4.2 創新公益林經營機制，激發公益林經營活力

當前生態公益林的經營普遍存著“重保護、輕經營、難利用”的問題，存在著單純依靠政府來進行生態公益林的經營管理，導致公益林經營方式單一、公益林質量難以得到有效提高，究其原因是公益林建設沒有與當地經濟發展、農民增收有機結合起來，缺乏公益林經營利益驅動機制，公益林質量的高低與林農沒有直接利益關系，林農對經營公益林缺乏積極性。因此，在目前補償標準難于到位的情況下，必須糾正單純的生態保護主義思想，糾正漠視林權所有者與經營者合法權益的傾向，糾正單純依靠政府補償不切實際的設想［1］，樹立“生態優先、合理利用、協調發展”的經營理念，從建立公益林經營利益驅動機制入手，將公益林建設與當地經濟發展、農民增收有機結合起來，在確保主要生態功能發揮的前提下，大力發展生態經濟型樹種、發展林下經濟、對人工林允許進行撫育或更新性質采伐、開展森林旅游等，以解決農民增收問題，激發公益林經營的活力，逐步改善林分質量，建立持續穩定高效的生態公益林資源體系。

4.3 完善公益林相關政策，保障公益林可持續經營

(1)進一步健全森林生態效益補償機制。公益林的補償要考慮地區經濟、環境條件的差異，對經濟欠發達、生態公益林建設任務重的地方，省財政要適當地給予傾斜。要合理評估上游地區公益林禁伐政策所帶來的負面影響，能夠按照“誰受益、誰投入”的原則而建立起一種流域上下游區際森林生態效益補償機制，推行政府分級負責，受益者合理分擔的森林生態效益補償制度，不斷提高公益林補償標準，緩解上游地區群眾生產生活壓力。

(2)建立寬嚴相濟、松緊有度的公益林管理政策。在現行的社會經濟條件下，單純依靠政府實行嚴格的生態保護，過度強調采伐限制與經營限制既行不通，也不現實，必須因地制宜、因勢利導，根據林種樹種結構，實行差別化公益林管理政策，對天然林管理從嚴，對人工林管理適度從寬;對生態區位極端重要、生態環境極端脆弱、采伐后更新困難及自然保護區內的森林管理從嚴，對其它區位內的公益林管理適度從寬，對中幼林管理從嚴，對成過熟林管理適度從寬，以利于及時進行更新改造，發展闊葉林或針闊混交林。

(3)建立符合欠發達山區資源環境保護與經濟協調發展相適應的公益林正常調整機制。現行的公益林調整審批前置條件過于嚴格，再加上公益林區劃界定時沒有沒有預留出足夠的發展空間，導致一些民生項目、經濟發展項目的實施受到限制，地方政府意見很大，林業部門壓力重重，特別是《國家級公益林管理辦法》實施以后，磐安縣位于錢塘江源頭區的雙溪、窈川、安文、尚湖、九和5鄉鎮因全部林業用地劃為國家一級級公益林，陷入基礎設施難改善、民生項目難實施、經濟項目難落地的困境，長此以往，必然會導致未批先建、毀林占地亂象發生和蔓延，影響到公益林可持續經營和發展，因此，本著經濟、社會、資源、環境協調發展原則，對難以列入省級重點工程、但對公益林區民生改善又具有重要作用的一些基礎設施項目，允許按“占一補一、占補平衡”原則進行調整，保持總量不變，實現環境與發展雙贏。

4.4 大力發展地方經濟，為公益林建設提供物質保障

只有經濟發展到一定程度，人們對生活環境才會有更高要求，才有能力和足夠資金去改善生活環境，才能更好地解決公益林建設過程中資金短缺這一關鍵瓶頸要素制約問題［4］。磐安作為欠發達山區縣，優勢是綠水青山尚在，劣勢是金山銀山不足。必須從自身優勢出發，搶占綠色先機，大力引導和扶持茶葉、高山蔬菜、木本油料、森林生態休閑旅游、畜牧養殖等非木質產業，拓寬林農增收渠道，努力降低農民對森林資源的依賴，實現“綠色發展，后發崛起”目標。同時以城鎮化發展為契機，有序引導農民下山移民，促使農村勞力向二、三產業轉移，實現由環境換取增長向環境優化增長轉變，由經濟發展與環境保護兩難向兩者協調發展“雙贏”轉變，做到以發展促保護，減輕公益林保護的壓力。

4.5 健全森林防災減災體系，增強防御各類森林災害綜合能力

一是建立健全以森林消防隊伍、森林消防裝備、森要防火責任制落實、野外火源監管、森林防火工作制度完善為重點的森林火災預防與撲救體系，全面提高森林火災處置能力。二是做好林業有害生物監測預報體系建設，建好專業化監測預報和防治隊伍，建立覆蓋全縣的森林病蟲害監測預警體系，全面掌握各類病蟲害發生成因與規律，落實有害生物防控措施，增強應變各類突發性病蟲害災害能力。三是加強林業行政執法體系建設，嚴厲打擊各類破壞公益林資源違法犯罪活動，保障公益林資源安全。

4.6 加大公益林科學經營力度，構建持續穩定高效的公益林資源體系

(1)實行區位分類經營。根據山體類型、生態敏感程度、生態功能類型，結合林分起源、樹種組成，制定相應的經營措施，構建最優的生態公益林骨架。

(2)推行林種分類經營。根據公益林所需發揮的主導功能進行科學分類，確定主要培育目標和經營方向，合理選擇樹種，如水土保持林選擇根系發達、生長快、能深入土壤內部、具有較強固土能力樹種。水源涵養林則選擇根系發達、枯枝落葉多且易分解、枝葉茂盛、樹體高大、樹齡長、適應性強的樹種。

(3)搞好林種改造，大力營造闊葉林與針闊混交林。對無立木林地采取高密度造林辦法，促使林分盡快郁閉度;對生態功能差的疏林地、松、杉純林通過補植、更新與改造辦法，科學合理地選擇搭配樹種、混交方式和比例，優化林種樹種結構，增強森林生功能。

［1］趙衛平，余劍輝.江西省生態公益林經營管理若干問題的探討［J］.江西林業科技，2005(6):46 ～48.

［2］李永生，廖文森，方根深，等.淺談逐昌縣生態公益林建設面臨的問題及對策［J］.浙江林業科技，2004(1):51～53.

［3］劉菊容.閩北生態公益林經營現狀及發展對策［J］.林業勘察設計，2012(1):109 ～112.

［4］沈安飛，薛志愿.蒼南縣生態公益林建設現狀和經營管理對策［J］.安徽農學通報，2009，15(6):59 ～60.

［5］孫成棟.我省生態公益林經營存在的問題及對策［J］.安徽林業，2007(6):23～24.

［6］楊健燕.論公民意識教育和生態文明建設［J］.思想政治教育和精神文明建設，2009(4):31～32.