宅基地權益的有償與無償

◎程雪陽

宅基地權益的有償與無償

◎程雪陽

多年來，雖然農村土地管理制度不斷完善，但宅基地制度的改革卻舉步維艱，爭議甚大。然而，無論是對于農民的財產權保護，還是對于土地資源的合理利用，抑或新型城鎮化建設來說，這一項制度的改革都是必需的。因此，在本輪土地制度全面深化改革中，宅基地制度的改革走向一直為人所矚目。

中辦和國辦在2015年11月聯合下發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出了“宅基地制度改革的基本思路”。筆者認為，這一改革思路，意義非常重大，有必要專門加以分析和討論。

宅基地制度的問題在哪里

農村宅基地制度的問題較多，但從開發利用的角度來說，現行制度最大的問題在于，土地資源的嚴重浪費。雖然我們并沒有關于全國農村宅基地面積的完整數據，但國務院在2014年3月發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》顯示：“1996—2012年，全國建設用地年均增加724萬畝，其中城鎮建設用地年均增加357萬畝……2000—2011年，城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度；農村人口減少了1.33億人，農村居民點用地卻增加了3045萬畝。”

這是一個較為反常的現象。因為通常來說，快速城市化會帶動大量農村人口向城市集聚，農村居民點會因此減少，農業用地則會隨之增加。但中國過去30多年的城市化似乎只實現了人口的集聚，農村住宅的用地規模不但沒有減少，反而越來越大。

對于這個問題，流行的解釋認為，這是因為中國“舊的城市化”模式，專注于“土地的城市化”卻不重視“人的城市化”，即沒有為入城的農民提供與城市居民平等的教育、醫療、住房等社會保障制度，所以這些入城農民不得不游走于城市和農村之間，在城市工作賺錢，然后將收入用于農村建房，以防止自己在城市競爭失敗后流離失所。

這樣的解釋是合理的，但并不全面，因為其忽視了農村宅基地取得和退出制度本身。關于宅基地的取得和退出，雖然并沒有全國性的法律予以明確規定，但各地實際上采取的是“村民申請—政府許可—無償劃撥”制度，而在這種制度下，農村宅基地的面積和規模是無法減少的，土地資源也是無法得到最合理利用的。

以2000—2011年間入城的1.33億農民為例，我們假定其中有一半為男性，那么根據上述制度設計，當這6000多萬農民在18—25歲結婚并單立一戶時，無論他們當時是否在城市已經立足，都不妨礙其在農村申請宅基地。雖然并非所有的人都能申請到，但既然是可以無償申請，那么必然有數以千萬計的人是會努力爭取這個機會的，而這意味著大量的土地資源必然要被占用。

那么，當這6000多萬“前農民”在城市安居樂業之后，鄉下宅基地和宅基地上的房屋如何處理呢？現行《土地管理法》第六十二條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。而各級政府則認為，農民的住宅雖然可以出售，但對象僅限于同村居民，城市居民不得購買農民住宅，也不得占用農民集體土地建住宅。〔可以參見國務院辦公廳1999年5月下發的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，國土資源部2008年11月下發的《關于加強農村宅基地管理的意見》，國土資源部與國務院法制辦2015年3月發布的《不動產登記暫行條例實施細則（草案征求意見稿）》〕。

遺憾的是，除非特殊情況，同村的村民很少有意愿來購買這些“空置房”和宅基地，因為留守在農村的村民基本也已經無償分配到宅基地了，沒有這方面的需要。而他們的子女，未來成家之后依然還可以再申請一塊宅基地。既然現行的制度允許領取“免費的午餐”，那為何要掏錢去購買呢？

如何改革宅基地制度

有些人痛惜土地資源的浪費，于是主張說，宅基地是集體所有的，既然這些“前農民”已經脫離集體，那么應當將其宅基地收回，然后分配給新生人口。這種見解貌似合理，但卻幾乎不可行，原因在于多數宅基地上面都建有房屋，而房屋歸已經入城的“前農民”所有。除非數以千萬計的“前農民”自愿放棄房屋所有權，又或這些房屋倒塌而沒有復建，否則是無法合法地把這些宅基地分配給新生代農村居民的。于是，在城市化過程中出現“農民越來越少，農村宅基地和農民居住點卻越來越多”的現象，也就不足為奇了。

那么應當如何改革宅基地制度呢？近些年的政策一直是從保護農民的土地權益角度來看待這個問題的。比如，黨的十七屆三中全會和十八大都提出，要“嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”。十八屆三中全會也提出，要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。

《深化農村改革綜合性實施方案》所確立的“對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”改革思路，極為重要。因為只有將“有償使用制度”與“自愿有償退出機制”結合在一起，宅基地制度的改革才不是單兵突進，而是有“系統性思維，整體謀劃和頂層設計”的改革。

現有改革方案亟須完善

對照《實施方案》所提出的宅基地改革思路，反觀現有的改革方案，不能不說，我們還有很多工作要做。

比如，2015年2月，全國人大常委會批準了國務院提出的“在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度有關規定”的提案。雖然這個提案提出要“改革宅基地管理制度，暫停實施相關法律條款”，但改革的對象卻不是宅基地“村民申請—政府許可—無償劃撥”的取得方式，而是將第六十二條第三款“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準”，暫時調整為“使用存量建設用地的，下放至鄉（鎮）人民政府審批；使用新增建設用地的，下放至縣級人民政府審批”。

也就是說，這個改革方案只是下放了宅基地的外部審批權限，并沒有對這一項制度的內核進行改革和試點。然而，一如前述，“對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”，才是最需要通過試點來明確改革方向的。宅基地審批制度的下放改革，既不是最迫切的，也不是最重要的。

當然，我們對于事物本質的認識都有階段性，都是在逐步摸索中前進的，因此也不能苛責年初的改革方案。不過，既然現在《實施方案》高度重視并明確指出了宅基地制度基本的改革思路，那么接下來就應當盡快選擇適合的區域，暫停實施《土地管理法》第六十二條第一款關于“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規定，暫停實施國務院辦公廳關于“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”的系列政策，從而積極穩妥地探索“宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”。事實上，我國很多地方已經在開展這一項試點工作了，法律層面所要做的不過是給其合法的“先行先試權”而已。

要看到，就土地和住宅制度而言，在1980年代，中國的城市進行了土地市場化和住房商品化改革，而農村的改革卻沒有跟上，依然沿用了計劃經濟時代的“無償分配制度”。而今天的中國農村，毫無疑問，已經到了必須“讓市場在宅基地資源配置中起決定性作用”的時候了。（作者為中國人民大學法學院博士后研究人員來源：《學習時報》）