“土地財政依賴癥”問題利弊分析及對策建議

吳 芳

（中共宣城市委黨校，安徽 宣城242000）

隨著經濟的快速發展和工業化、城市化的推進，越來越多的地方政府由原來的“吃飯型財政”轉型為“土地財政”，并逐步患上了“土地財政依賴癥”。 這主要是與先前分稅制改革、政績考核機制等因素密切相關。

一、土地財政的原因和實質

土地財政顧名思義是指地方政府主要是以土地出讓收入為主的財政收入方式， 這是一種對我國地方政府過度依賴土地出讓收入的形象表述。 主要包括地方政府獲得的土地出讓金收入、 土地稅費及利用土地抵押獲得的融資。據國土資源部統計，2013 年我國土地出讓總收入達4.1 萬億元，占當年全國財政收入的19%，但卻占當年地方財政收入的59.4%（北京青年報2014 年2 月12 日）。 因此，土地財政不但是地方財政的最主要來源。 如安徽省宣城市連續五年土地財政逼近甚至超過第一財政 （稅收財政）。 其中，僅土地出讓金收入基本上占地方財政收入的40%以上，其中宣城市郎溪縣已連續三年超過50%。

究其原因，主要取決于兩個方面：一是分稅制改革之后，地方可用財力捉襟見肘，為了擺脫“吃飯型”財政的窘境，地方政府采取了這種立竿見影的捷徑；二是現有的政績考核機制。 目前政績考核體系中，權重較高的指標仍然主要集中在“經濟增長速度”、“GDP” 和“財政收入”等一些可量化的數字上，而對“綠色GDP”、居民幸福指數、 廉政指數等不易量化的隱性指標卻因操作性不強而無法實施。在這兩方面因素驅動下，地方政府普遍患上了“土地財政依賴癥”。[1]從實質上看，土地財政其實就是政府在出讓土地時獲得的土地出讓金， 是一種一次性收取40 年商服用地、50 年工業用地和70 年住宅用地的累計地租。 歸根結底，土地財政是一種“寅吃卯糧”現象，通過透支未來幾十年的收益， 來換取當下的經濟發展和社會繁榮。[2]

二、“土地財政依賴癥”的利弊分析

從短期來看， 土地財政在一定程度上促進地方經濟社會發展，緩解了地方政府的財政困難；但從長期來看，土地財政依賴癥會加大宏觀經濟運行風險， 影響土地資源健康、可持續發展[3]。 對此，我們要一分為二地來分析。

（一）“土地財政依賴癥”的利

1、增強地方可支配財力。土地經營積聚的大量資金，直接增加了地方財政一般預算收入， 對支撐地方社會經濟發展發揮巨大作用。 例如宣城市郎溪縣財政一般預算收入從2007 年的2.38 億增長到2013 年的18 億， 七年時間增長約八倍，其中反映出土地財政帶來的巨大效應。安徽省郎溪縣2007—2013 年財政一般預算收入情況統計表（單位：億元）

資料來源：2007—2013 年安徽省郎溪縣政府工作報告

2、加快城市基礎設施建設。 城市基礎設施建設的投入，項目建設的推進，加快城市的發展，首當其沖就是要解決“錢從哪里來”的問題，而土地財政破解了這一難題。例如安徽省宣城市在短短的十年的時間內， 投入約126億元用于城市的基礎設施建設。圍繞著“通起來，亮起來，綠起來，雅起來，活起來”的核心理念，精心打造“一山一河一湖一園”和兩個高校園區建設，使宣城市城市面貌和環境、城市總體承載能力以及城市服務功能都發生飛躍式發展。

3、促進了社會事業發展。 十八屆三中全會指出：“實現發展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會事業改革， 解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，更好滿足人民需求。 ”[4]這是各級政府義不容辭的職責，而這一切也需要大量財力的投入。 安徽省宣城市近五年共投入180.2 億元，支持“三農”、科技、教育、文化、公共衛生、社會保障等社會事業。 其中投入科技4.9 億元、年均遞增67.3%，投入教育55.3 億元、年均遞增22.3%，投入文化事業6.2 億元、 年均遞增42.2%， 投入醫療衛生27.3 億元、年均遞增42.7%，投入社會保障46.9 億元、年均遞增18.8%。[5]

客觀地講，在中國城市化進程初期，土地財政對社會經濟發展的作用是積極的。 但是長期將“土地財政依賴”納入財政常規模式會產生很多弊端。

（二）“土地財政依賴癥”的弊

1、推高城市房價。房價已成為近幾年成為輿論熱點、百姓內心之痛， 而高房價背后是地價成本的不斷推高。例如，安徽宣城市2006 年商住用地平均成交價約100 萬元/畝，其間最高地塊價為209 萬元/畝（市區西林小區附近）。 而2010—2013 年平均成交價約169 萬元/畝，其間最高地塊價格為601 萬元/畝（市區國購廣場），七年時間地價平均上漲約69%；而市區住宅樓盤2006 年元月份均價為2249 元/m2，而2013 年銷售均價達5061 元/m2，七年內上漲了一倍。

2、增加債務風險。加快地方經濟發展，推進城市化建設，需要加大財政投入甚至要透支大量財力，客觀上促使地方政府產生了多賣地、快賣地、早賣地的沖動，在地價上漲、房價走高循環狀態下，地方財政能較正常運轉。 但一旦宏觀政策趨緊，土地成交量走低，最直接的辦法僅能通過土地抵押獲得銀行貸款或向干部、 社會高息集資獲取建設資金，這些地方債還本付息最大的依靠來源是下年度更高的土地出讓收入來維系。 因此，銀行、財政及干部等社會各層面所承擔的風險是顯而易見。

3、浪費土地資源。目前，招商引資的激烈競爭以及不得已的高門檻， 使得一些園區中的一些企業在取得用地后，往往難以兌現其合同約定的投資強度，致使土地長期閑置。 甚至于有的企業看中的不是土地的產出效應，而是通過土地抵押循環操作，以有限的資金獲取固定資產的迅速增長。2012 年我國出臺的《閑置土地處置辦法》規定：“閑置一年按照土地出讓價款20%征繳土地閑置費，閑置兩年則無償收回”，但這種消極性的投資投產無法改變土地資源浪費的事實。

4、影響產業結構調整。實踐證明，產業結構的調整與政府投資政策的引導息息相關。 近年來， 政府土地收入主要大規模投向城市建設，拉大城市框架，加大基礎設施投資，一定程度上刺激了建筑業、房地產業的繁榮，帶動了建材、家用電器、五金等相關產業的發展，并逐漸步形成全國同一模式的房地產業及相關產來一枝獨秀的畸形產業結構。[6]由于房地產這條產業鏈占用大量金融資源、產業資本、社會資源，抑制其他實體經濟的投入，導致產業升級、結構調整出現履步維艱的局面。

三、解決“土地財政依賴癥”的對策建議

（一）合理劃分中央與地方的事權與財權

黨的十八屆三中全會指出：“建立事權和支出責任相適應的制度”，“適度加強中央事權和支出責任”。[7]因此，要減弱地方政府謀求土地收益的沖動， 就必須合理劃分財權和事權，將地方政府當作一個獨立的利益主體，給它們適當的收入自主權， 適度下放稅收和公共收費的立法權限，賦予地方政府稅收管理權和發債權，通過規范有序渠道獲得一定比重的財政收入，真正做到“財權”與“事權” 的對等。 部分中央與地方共享稅劃撥比例進一步向地方傾斜，建議可將增值稅重新調整為65：35，企業所得稅五五分成以及個人所得稅和印花稅調整為全部歸地方收支，保證地方政府財權與事權的統一。[8]

（二）規范土地出讓收入管理

1、增加土地稅收收入比重。當前，因耕地資源的有限性、稀缺性，用地指標逐年不斷減少甚至會長期出現零指標， 土地出讓收入的減少是必然趨勢。 地方政府應提前積極作為，主動引導政府財政以土地出讓收入向土地稅收收入的轉型，逐步從土地財政轉向為稅收財政。

據調研， 安徽省宣城市城鄉結合部土地出讓用途主要是工業和商服用地。土地征收開發成本約35 萬元/畝，其中工業用地出讓價格，一般不低于11.2 萬元/畝、而下屬各縣市，如寧國、績溪和涇縣不低于8 萬元/畝出讓，但實際操作中各地都在限價的基礎上給予了企業不同程度的財政扶持。 雖然商服用地的出讓使總體利潤率達到30%-40%，但是，隨著征遷成本的遞增，其利潤率將降至10%下。因此，建議整合現行的土地稅法及相應的法律法規，科學制定稅種、稅率，有序開征房產稅等，逐步增加土地稅收收入。

2、進一步規范使用用途。嚴格土地出讓金收入的用途安排，減弱地方政府對土地財政的高強度依賴。 目前我國土地出讓收入中已經有45%被指定用途。如10%須用于水利建設資金、10%須用于保障房建設、10%須用于教育投入、15%須用于農業土地開發。 下一步若更大的比例指定了具體用途，地方政府對土地財政依賴度就更加減弱。[9]

3、建立土地收益儲備基金。 政府每年按一定比例限額，從土地出讓金、農村集體建設用地流轉收入中，提取一定資金， 建立土地收益儲備基金。 同時必須規定從儲備基金中提取的的比例和提取上限。 這樣既有利于年度預算平衡，也有利于弱化各地拉升土地財政的不良沖動。

（三）強化集約節約用地

1、建立科學評價機制。 政府可以根據企業畝均投資強度、產出率、容積率、就業人口等內容作為工業企業畝產效益評價機制。 此外， 可以根據企業和園區項目實施成效、土地利用水平、產業集聚程度等指標進行考核，并將考核結果與用地指標分配掛鉤。[10]

2、嚴格審核用地項目。 政府對單獨供地項目必須嚴格審核，根據投資額和投資強度，來提供用地，防止出現“小鳥占了大巢、烏鴉占了鳳巢”現象。此外，通過規劃、設計和建設各類標準化廠房，滿足不同產業的不同需求。[11]

3、建立存量土地利用考核體系，一方面摸清本地存量土地，不斷提高存量建設用地；另一方面將年度實際利用存量建設用地比率作為存量土地利用的考核指標，促進存量土地的盤活。

4、嚴格執行《閑置土地處置辦法》，加大閑置土地清理。 借鑒各地經驗，建立科學合理的退出機制，如資產或股權嫁接、支付對價、法院拍賣園區競買轉讓等，實際操作中應當處理好資產保護、債務處理、員工保障等問題，提升地方政府對外招商引資形象，營造良好的投資氛圍。

（四）構建科學的政績考核機制

全力以赴抓招商引資， 不斷提高招商引資項目質量與效益，狠抓工業經濟，大力發展實體經濟，是促進土地財政向稅收財政轉型的根本之策。 同時也要逐步轉變以GDP 和財政收入至上的考核機制， 積極構建以民生、環境保護等標準的考核機制， 尤其是加大對政府公共服務方面職能考核的比重，建立一個以人為本，綜合考慮經濟增長率、資源消耗強度、居民收入增長率、人口自然增長率、社會保障率、城鄉居民幸福指數等指標考核體系。 但是要從根本上改變整個政府價值觀， 還是得靠上級政府調整“指揮棒”，不再以GDP 論英雄，下級政府才能把更多精力用在關注民生、關注公共服務和社會事業上來。

[1]謝國財,溫正斌. “土地財政”問題研究[J] 中共福建省委黨校學報.2011.12:56-67.

[2] 黃小虎. 土地財政的利弊及未來發展方向[J] 決策探索.2011.02:35-37.

[3]冷淑蓮，冷崇總.關于改革土地財政問題的思考[J].價格月刊.2011.12:47-53.

[4][7] 中國共產黨十八屆三中全會公報 [R]. 新華網.2014.11.14.http://news.xinhuanet.com.

[5]政府信息公開.關于宣城市2010 年預算執行情況和2011年預算草案的報告[R].http://www.cnjx.gov.cn.

[6]黃小虎.讓土地財政逐步退隱歷史舞臺[J]中國民營科技與經濟.2012-11:92-95.

[8] 鮑宗豪. “土地財政”驅動城市化的四大悖論[J].理論導報.2011.02:7.

[9]夏金燕. 基于財政分權視角下的土地財政治理研究[D].甘肅. 西北師范大學.2013.

[10] 劉長春.積極盤活存量土地促進節約和集約用地[J]浙江國土資源.2005.06:21-23.

[11] 關于積極推進我市承接產業轉移示范區建設的建議案[N/OL].皖江戰略網.