日本乳制品安全由亂到治的經驗與借鑒

王威　高敏蕙

摘要：上世紀50年代，日本備受乳制品安全事故的困擾，隨后日本采取了一系列措施實現了乳制品安全的由亂到治。通過日本乳制品安全事故的特征分析，日本與中國在乳制品安全事故爆發的高峰時段、事故易發企業和事故的直接原因3個方面都存在明顯共性。為了治理乳制品安全，日本采取的措施包括健全相關的法律體系、建立多層次的質量標準體系、實施強制與自愿結合的標簽管理體系以及重視乳制品安全事故的公眾監督與消費者維權。中國應當借鑒日本的經驗，加強食品安全法制建設，發展行業協會標準和企業標準，適當增加自愿性標識與認證并提高乳制品加工企業的違規成本。

關鍵詞：乳制品；質量安全；治理；

中圖分類號：F333.135 文獻標志碼：A

20世紀50年代初期，日本政府為了解決食物供給不足、國民營養狀況不佳的問題，提出了“一杯牛奶強壯一個民族”的口號，隨后日本乳業進入了快速發展時期。由于乳制品及作為其中間產品的原料奶都具有經濟學中的“信任品”特征，在乳制品生產和流通環節中存在著外部性、信息不對稱、公共產品等問題，因此完全杜絕乳制品安全事故的發生是不可能的。在60多年的發展歷程中，日本乳業也曾備受乳制品安全事件的困擾。雖然乳制品安全事故給消費者和乳品生產企業帶來了嚴重的危害，但是從某種意義上說，正是在應對這些安全事故的過程中，日本才逐漸成為當今世界上食品安全保障體系最完善、監管措施最嚴厲的國家之一。近年來，中國不斷爆發的乳制品安全事故已經引發了消費者對國產乳制品的信任危機，乳制品安全問題已經成為制約中國乳業持續發展的主要障礙。鑒此，本文梳理日本乳制品質量安全事故，對比分析中日乳制品安全事故的特征和政府采取的治理措施，并在日本乳制品安全由亂到治的經驗中尋找到值得中國乳業借鑒的做法。

1.日本主要乳制品安全事故及特征

（1）日本主要乳制品安全事故。本文選擇日本乳業的發展歷史中，危害較為嚴重、影響較大的4次乳制品安全事故進行分析，如表1所示。第一次是1955年雪印八云工廠脫脂奶粉中毒事件。事故原因主要是由于雪印乳業下屬的北海道八云町工廠在生產脫脂奶粉的過程中連續出現停電和機器故障等意外，致使未加工的原料奶長時間處于非正常保存狀態而滋生溶血性葡萄球菌。在此次事件中，1936名小學生在飲用了雪印乳業集團生產的脫脂奶粉后出現了不同程度的腹瀉癥狀。第二次是1956年森永砒霜奶粉中毒事件。當時的森永公司為了降低成本，沒有使用冷罐車儲運原料奶，導致原料奶在運送到工廠途中，很容易發生酸敗。使用這些酸敗的原料奶制成的奶粉很難以溶于水，為提高奶粉的溶解度，森永公司將偏磷酸鈉作為催化劑加入奶粉中。事故的直接原因是該批次的催化劑中含有大量的砷，乳品加工廠在未作檢驗的情況下將其直接混進了奶粉中。該事件導致12344名嬰兒中毒，中毒的嬰兒出現皮膚黑化、肝腎功能損傷等癥狀，年紀稍長時，又出現癡呆和畸形的癥狀，甚至出現130個死亡病例。第三次重大乳制品安全事故發生在2000年，日本關西地區相繼有1.4萬人飲用雪印低脂肪牛奶等產品后出現中毒癥狀。事故原因是由于停電，原料奶和半成品長時間存放在常溫條件下，從而滋生并繁殖出大量的金黃色葡萄球菌。這次事故導致當時日本最大的乳品公司雪印集團倒閉。第四次事件發生在2011年日本福島地震之后，明治旗下的STEP奶粉中檢測出微量放射性物質銫，這批奶粉中銫的含量達到了每千克30.8貝克勒爾。盡管銫的含量沒有超過日本政府規定的上限標準，不過明治公司仍對約40萬罐奶粉實施召回與更換。

（2）日本乳制品安全事故的特征。第一，日本乳制品安全事故爆發比較密集的時期是20世紀中期。雪印八云工廠脫脂奶粉中毒事件和森永砒霜奶粉中毒事件都發生在該時間段。中國乳制品安全問題的集中爆發始于2004年的安徽阜陽劣質奶粉事件，2008年震驚中外的三鹿奶粉的“三聚氰胺”？事件更是將乳制品安全問題推到頂峰。雖然近幾年中國沒有再出現大規模的乳制品安全事故，但是單個企業或者企業的單個批次產品質量問題仍不斷涌現。雖然中國乳制品事故高發時期比日本晚了大約半個世紀，但是兩國的乳制品安全事故密集爆發時期存在一定共性。首先，從乳業的發展來看，安全事故密集爆發時期都是乳業高速發展時期，奶牛養殖規模、乳制品產量和消費率都呈直線上升趨勢。其次，從宏觀經濟環境來看，20世紀中期的日本與21世紀初的中國非常相似，均是處于經濟快速發展時期。為了追求國民生產總值的增長，而實施的“產業優先”戰略導致生產者與消費者之間的矛盾變得越來越突出，食品安全事件層出不窮。除了乳制品安全事件外，日本在這一時期還發生了水俁病事件和米糠油中毒事件等，而中國也發生了地溝油、染色饅頭等食品安全事故。

第二，日本乳制品安全事故多出現在大型乳品企業。森永乳業、明治乳業和雪印乳業都曾是日本乳業的巨頭，卻在乳制品安全重大事故中無一幸免。1955年，森永砒霜奶粉中毒事件發生時，森永乳業是日本最大的龍頭企業，乳制品銷量占日本市場份額的50%以上。雪印乳業在2000年因細菌污染事件倒閉前，從1995年至1999年連續5年市場占有率最高，年均銷量占日本市場份額的20%以上。2011年明治乳業發生放射性元素超標事件時，其嬰幼兒奶粉達到日本市場份額的40%。雖然從理論上講，大型乳品企業無論設備水平、科技力量還是資金方面都擁有明顯的優勢，利用這些優勢可以采用更先進的技術和檢測手段，實行更嚴格的生產標準，從而生產出較高安全水平的乳制品，但是日本的實踐卻說明大型的乳業公司并不等于安全的乳制品。反觀近年來中國爆發的乳制品安全事故，從2006年的光明山盟的“過期奶”，2008年的三鹿奶粉的“三聚氰胺”，2010年圣元奶粉的“性早熟”，2011年蒙牛產業黃曲霉素M1超標，2012年伊利奶粉汞超標，這些乳制品安全事故也都發生在大型乳品加工企業。

第三，日本乳制品安全事故爆發的直接原因是添加劑和污染問題。表1中列出4次事件發生的直接原因都是添加劑和污染問題。例如森永的砒霜奶粉事件與中國三鹿的“三聚氰胺”事件極為相似，都是生產企業為了謀利，完全不考慮消費者的權益，人為加入有害的添加劑，并且在事故造成惡劣影響后將責任都推給原料供應商。而2011年明治奶粉放射性元素超標事件的發生主要是由不可抗力的外界因素所致。該事件說明21世紀的乳制品安全除了企業的生產安全外，還需要健康的生態環境。明治公司在事件發生后，能夠及時召回可能受污染40萬罐問題奶粉，則反映出日本在消費者權益保護和產品召回制度等方面的進步。對比中國乳制品安全事故，可以看出無論是“三聚氰胺”，還是黃曲霉素、汞元素還是肉毒桿菌，導致安全事故爆發的直接原因同樣是添加劑和污染問題。這說明目前我國乳業的生產管理和監管制度尚不健全。在相關制度不完善的情況下，乳品加工企業具有較強的投機動機，利用乳制品不易監測質量的特性來欺詐消費者。

通過對日本乳制品安全事故特征的分析，可以看出日本與中國在乳制品安全事故爆發的高峰時段、事故易發企業和事故的直接原因3個方面都存在明顯共性。相似的特征意味著日本治理乳制品安全事故的手段和措施將對中國有較強的借鑒意義。

2.日本治理乳制品安全問題的基本做法

乳制品安全事故的爆發也曾引起過日本國民的恐慌。消費者要求政府改變只重視生產者利益的做法，切實從消費者利益出發，全面治理乳制品安全問題。隨后日本政府采取了一系列的措施來治理乳制品安全問題。

2.1健全相關的法律體系

為了保障乳制品的質量安全，日本政府先后公布了多部法律來規范乳制品的生產、標識和消費等環節，其中主要的法律。如表2所示。

（1）《食品衛生法》。日本的《食品衛生法》發布于1947年，該法規定食品添加劑、食品加工設備、食品容器及包裝必須符合的衛生標準，并明令禁止企業生產和出售有毒、有害食品。該法經歷了多次修訂，其內容和適用范圍也在修訂中得到不斷完善。例如，在1995年修訂《食品衛生法》中加入了包括乳制品在內的六類產品必須實施HACCP管理的規定，以實現食品安全生產的全過程控制。在2006年的修訂中添加了針對進口食品的“肯定列表”制度，該制度規定食品中的化學品含量不得超過最大殘留限量標準，對于沒有明確規定最大殘留量標準的化學品則全部實施“一律標準”，即0.01 mg/kg。

（2）《關于農林物質標準化及質量標識正確化的法律》。該法律簡稱為JAS法，主要包括2個層面：一是JAS標準，即日本農林水產省制定的農林產品的具體規格；二是根據JAS標準，對合格的農林產品加貼JAS標識。該法的主要目的是為與乳制品一樣不易區分質量的農林產品，制定一套分級標準，并要求所有制造者和銷售者按照不同的級別加貼標識，方便消費者進行選擇，從而在一定程度上緩解由于信息不對稱帶來的市場失靈問題。

（3）《飼料安全法》。由于乳制品生產加工的特殊性，飼料安全對乳制品的質量安全也十分關鍵。日本在1953年出臺了《飼料安全法》，規定飼料及其原料中不得含有危害人體健康的成分。隨著瘋牛病和轉基因產品的出現，日本的《飼料安全法》也不斷改進，在修訂案中加入了預防瘋牛病和對未經許可的轉基因改良產品的飼料規范。

（4）《消費品安全法》。乳制品安全事故爆發背后隱含的經濟學原理是生產者與消費之間的信息對稱。為了解決信息不對稱問題，日本政府在1953年發布的《消費品安全法》中規定生產企業或進口商有義務消費者生產和進口中的重大事故上報國家主管部門。該法2008年的修訂案中新增了制造商和進口商應向消費者提供消費品維護信息的規定。

（5）《消費者基本法》。1955年的森永砒霜奶粉中毒事件后，由于缺乏維權的有效途徑，大批的受害者在之后的十多年內都沒有得到足夠的賠償。直到1968年日本《消費者保護基本法》出臺后消費者維權才出現轉機。2004年日本對該部法律進行了修訂，新法在名稱上去掉了“保護”字樣，改為《消費基本法》。該名稱轉變體現了消費者的地位已經從“被動保護”升級到“主動維權”。

（6）《強化食品加工過程管理的臨時措施法》。雖然HACCP認證制度受到消費者的認可，但是乳品加工企業卻需要在改進設備、優化流程、改良生產環境以及支付認證費等方面增加大量成本。為了鼓勵和促進企業實施HACCP和農產品質量認證，日本在1995年出臺了《強化食品加工過程管理的臨時措施法》。該法對采用HACCP的食品加工企業給予低息貸款、降低設備折舊率，減免房產所得稅等優惠政策。

（7）《食品安全基本法》。2003年出臺的《食品安全基本法》是在《食品衛生法》的基礎上形成的，它確定了治理食品安全問題的基本原則，完善了日本的食品安全行政監管制度。依據該法成立的食品安全委員會是日本負責食品安全監管的3個中央政府部門之一，主要負責食品安全事務的風險評估、為政府制定相關法律和政策提供咨詢、對食品安全政策的重要事項進行調查審議，就風險評估的內容與消費者、關聯企業進行信息交流以及應對食品安全重大損害的緊急事態等。

目前，中國乳制品安全規制的法律體系主要以《食品安全法》、《農產品質量安全法》、《消費者權益保護法》等法律為主體，以《中華人民共和國食品安全法實施條例》、《乳品質量安全監督管理條例》等法規為輔。與日本的法律體系相比，主要存在2點不同：第一，日本法律體系已經覆蓋乳制品生產的全產業鏈，而我國的法律尚未對飼料安全、加工過程管理等容易引發安全事故的環節進行單獨立法；第二，日本的法律體系側重通過建立標準和產品標識改善產品的信息不對稱性，引導企業進行良性的市場競爭，而我國的法律仍多以針對生產企業的行政管理為主。

2.2建立多層次的質量標準體系

日本的乳制品標準可以分為國家、行業協會和企業3個層次。第一，國家標準。國家標準是由政府部門制定的，主要包括1951年出臺的《乳與乳制品成分標準》和《食品、食品添加劑等的規格和標準》。《乳與乳制品成分標準》涵蓋原料奶和乳制品各個方面的具體標準以及配套檢驗方法，主要包括：對奶牛的健康；原料奶與乳制品的質量成分、微生物要求；乳制品加工、儲存和銷售過程中的衛生要求；加工設備的設計與材料性能要求，乳制品包裝材料的物理性能、衛生要求等。在2012年的修訂版中增加了原料奶和乳制品含有放射性物質的限量要求。《食品、食品添加劑等的規格和標準》主要規范原料奶和乳制品中農藥和獸藥殘留限量標準、食品添加劑和污染物限量標準。第二，行業協會標準。行業協會標準主要由乳制品行業協會和相關社團組織制定。乳制品行業標準主要作為國家標準和補充和技術準備。例如，日本乳業協會制定的《環境友好的乳制品包裝指南》和日本乳業技術協會（JDTA）制定了《原料奶質量標準及測定方法》。第三，企業標準。企業標準一般是大型乳制品企業制定的操作流程和技術標準。企業標準的具體指標往往領先于國家標準，體現企業技術和管理的先進性。例如，日本明治株式會社制定了企業的質量管理體系“MeiiiQuality Communication”，該體系包括一系列的質量保證標準與規則。

目前，中國的乳制品標準僅有國家標準層面。現行的2010版乳制品安全國家標準共有66項，其中包括乳品產品標準（生乳、嬰幼兒食品、乳制品等15項）、生產規范標準（2項）和檢驗方法標準（49項）。雖然2010版國標的內容較之前1986年版本更加全面、具體，但在原料奶的相關指標上出現明顯倒退，例如2010版國標中規定每100克生乳中蛋白含量為2.8克，這個數字不僅低于國際標準3.0克，甚至低于1986版國標的2.95克；2010版國標規定每毫升生乳的菌落總數200萬，比美國、歐盟10萬的標準高出20倍。

2.3實施強制與自愿相結合的標簽管理體系

標簽制度是解決“信用品”信息不對稱時可供選擇的一種政策工具，在日本乳制品安全領域被廣泛應用。日本現行的乳制品標簽按其效力屬性來說可分為兩大類：一類是強制性標簽，即法定要求的標識或認證，沒有取得這類標簽的產品不得進入日本流通市場；另一類是自愿性標簽，其類似于企業的廣告行為，是企業主動向消費者傳遞產品有關信息的行為。例如，日本的飲用奶類別標識就是強制性標簽的一種。日本將市場上的飲用奶按成分或脂肪含量等指標分為牛奶、低脂牛奶、脫脂牛奶、成分調節牛奶、再制奶和含乳飲料6個類別。而根據《關于農林物質標準化及質量標識正確化的法律》的規定，日本對于每一類乳制品具體的質量標識只做自愿性標簽要求，并且對這些產品的合格評定程序條件寬松得多，且具有選擇性。又如，在乳制品加工環節的第三方認證方面，日本從1995年開始對乳制品生產企業進行HACCP體系的強制認證，通過全過程的質量控制提高乳制品的安全水平，而對有機食品等其他認證只做自愿性要求。強制性標簽以最低要求的形式保證了日本乳制品質量安全的基本水平，而自愿性標簽則通過更加細致的指標將不同質量的乳制品區分開，改善了產品信息的不對稱性，有助于乳制品加工企業間展開良性競爭。日本通過實施強制與自愿相結合的標簽管理體系，較好地控制了乳制品的安全水平。

中國的乳制品標簽也分為強制性標簽與自愿性標簽，其中強制性標簽主要包括QS認證、GMP認證；自愿性認證包括無公害食品、綠色食品、有機食品以及HACCP認證等。目前，中國主要采用強制性標簽管理規范乳制品生產企業，即要求所有乳制品生產企業必須取得Qs認證，其中嬰幼兒配方乳粉生產企業還必須取得GMP認證。這種強制性標簽管理可以將不合格企業清理出市場，起到提高市場集中度的作用，例如2011年Qs認證使中國的乳制品生產企業從1176家銳減到643家，但是在改善產品信息不對稱性，引導企業良j生競爭方面卻很難發揮作用。從目前情況來看，只有少數乳制品生產企業在其高端液態奶產品上采用了有機或綠色標簽等自愿性標簽。

2.4重視乳制品安全事故的公眾監督與消費者維權

日本重視乳制品安全事故的公眾監督，并通過召回適度和損害賠償維護消費者的權益。首先，日本定期公布乳制品安全的實施情況和抽樣檢查結果，保證乳制品安全信息公開、透明，注重與消費者的溝通和反饋。第二，日本對乳制品實施“自主召回”制度，即如生產企業在自檢中發現存在可能對人體健康造成不良影響的問題時，由企業自主判斷是否實施產品召回的制度。例如，2012年6月森永乳業召回了32.2萬盒牛奶，原因是這些牛奶中混入了微生物而變質。第三，日本支持消費者獲取事故損害賠償。例如，在森永砒霜奶粉中毒事件的處理中，森永公司成立了法人財團“光協會”，每年支出10億日元以上的巨額資金，用于對受害者健康賠償和生活照顧方面。這些措施一方面改善了消費者在乳制品安全事故中的弱勢地位，另一方面增加乳制品企業的違規成本，從而降低了乳制品安全事故發生率和危害性。

中國在乳制品安全事故的公共監督機制和消費者維權方面還存在較大差距。第一，乳制品安全監督機制不完善。2004年的阜陽奶粉事件和2008年“三聚氰胺”事件等都是在已經造成嚴重損失，并由媒體曝光之后才進入公眾視線，這暴露出我國在乳制品安全日常監管方面存在問題。第二，產品溯源信息缺失導致乳制品召回難以實現。例如2012年光明乳業宣稱要對7月10日生產的誤摻了食品級堿水的產品實施全部召回，而在很多消費者既沒有留手機號碼，也沒留家庭住址的情況下，“全部召回”根本無法實現。第三，消費者損害賠償和事故罰款金額較低，降低了乳制品企業的違規成本。例如，由于問題乳制品企業破產，一些在2004年阜陽奶粉事件中受害的家庭至今沒有得到賠償；而2008年的“三聚氰胺”事件的處理中，法院對三鹿乳業的罰款金額為4 937萬余元人民幣，這個金額遠遠低于日本的罰金標準，對于大型乳制品生產企業很難起到警示和震懾作用。

3.對中國治理乳制品安全問題的啟示

通過前文的分析可知，中日在乳制品安全事故特征方面存在一定共性，而我國在治理乳制品安全措施方面與日本仍存在一定差距，因此日本實現乳制品安全由亂到治所采取的一系列成功做法，可以為中國提供有益的借鑒和啟示。

第一，加強食品安全法制建設。借鑒日本的做法，出臺在飼料安全、加工過程管理等環節的立法，完善食品安全法律的產業鏈體系。不失時機地修訂現有的法律法規，改變多采用針對企業的行政監管手段的現狀，逐漸向針對產品的市場監管方式過渡，引導乳制品企業進行良性的市場競爭。

第二，構建多層次標準體系。發展行業協會標準和企業標準。目前，中國的乳制品標準多是國家層面的，因為沒有企業標準和行業協會標準作為支撐，所以在制定和執行中都存在著高不成、低難就的問題。借鑒日本的做法，本文認為在乳制品標準方面，應該建立企業、行業協會和國家3個層次的標準體系。企業標準和行業協會標準既可以根據企業和行業需要靈活調整，又可以作為國家標準的儲備和補充。

第三，適當增加自愿性標識與認證。本文認為應該借鑒日本的做法，在現行強制性標簽的基礎上，適當增加自愿性標識與認證。例如，在中國的乳制品包裝上很難找到具體脂肪含量的標識，而在日本脂肪含量指標是一項自愿性標識，市場上可以找到多種脂肪含量從0%到100%的乳制品。又如，乳制品加工環節的GMP認證在日本是一項自愿性認證，而中國在已有QS強制認證的基礎上又在推行嬰幼兒乳粉生產企業的GMP強制認證。反復的強制認證不但不能達到提高產品質量的目的，而且由于增加了企業的生產成本和缺乏后續的認證管理，乳制品生產企業降低產品質量、摻假的動機反而增強了。

第四，提高乳制品加工企業的違規成本。針對中國違規成本較低的實際情況，可以借鑒日本的做法，采取改善乳制品質量信息透明度、推行“自主召回”制度和加大對安全事故的處罰力度等方式提高乳制品生產企業的違規成本，從而降低乳制品安全事故發生率。