新型城鎮化背景下公路交通發展理念探討

湯文英

（江蘇省交通運輸廳公路局，江蘇 南京 210004）

0 引言

公路發展水平，是一個國家城鎮化發展程度的標志之一，在城鎮化建設的推進過程中，高速鐵路、城際軌道等軌道交通方式的出現，給公路的發展帶來了嚴峻的挑戰，傳統以公路為主體的運輸網絡開始向公路與軌道并重的模式轉變。《國家新型城鎮化規劃2014-2020》提出了以構建城市群為單位的城鎮發展體系，對于公路發展而言是機遇也是挑戰,因此明確在新型城鎮化背景下公路發展理念,有重要的指導意義。

1 新型城鎮化內涵

紀曉嵐先生在《論城市本質》一書中指出城市的本質是人類為滿足自身生存和發展需要而創造的人工環境，是城市化的載體和基礎，同時在對我國城市化歷程總結和分析后，提出我國城市化的未來發展四大途徑：農村城市化、區域城市化、建新城市、城市現代化。改革開放以來，城鎮化進程明顯加快，有關城鎮化發展水平、基本問題、發展規律及趨勢等研究成果不斷出現。著名區域經濟學專家程必定教授認為，城鎮化有“人口轉移型”和“結構轉變型”兩種形式，“人口轉移型”是發生在城鎮化初級和中級的人口由農村向城市轉移；“結構轉變型”則是城鎮化的高級形態，是經濟社會結構由傳統向現代轉型[1]。

隨著城鎮化進程的加深，對城鎮化質量的關注也越來越多。如國內王成新、姚世謀等指出城鎮發展應兼具速度和質量[2]。葉裕民教授則認為城鎮化質量的核心內容是城鎮現代化，其終極目標為城鄉一體化[3]。而城鎮化質量內涵的認識方面也有多種理解，朱洪祥以山東省為例，構建了城鎮化發展質量指標體系，計算城鎮化質量指數，并以此分析城鎮化存在的問題和發展方向[4]。

城鎮化加速推進在推動中國經濟快速發展的同時，也帶來了非市民化農民工大量增加、城市空間過度擴張、耕地被大量占用和生態環境壓力增大等問題，城鎮化轉型變得迫不及待，對新型城鎮化的定義和發展要求也成為近年來的研究熱點。中國科學院可持續發展戰略首席科學家牛文元教授則認為新型城鎮化是走資源節約、環境友好的發展道路，城鄉環境統一規劃，生態補償全面實施，人居環境與生活質量大大提升，人與自然，人與人之間實現和諧發展[5]。單卓然、黃亞平定義了新時期“新型城鎮化”概念，指出新型城鎮化的民生、可持續發展和質量三大內涵，提出了新型城鎮化的6大核心目標：平等城鎮化、幸福城鎮化、轉型城鎮化、綠色城鎮化、健康城鎮化和集約城鎮化[6]。除上述觀點外，還有學者認為，新型城鎮化道路的內涵是以科學發展觀為引領，發展集約化和生態化模式，增強多元的城鎮功能，構建合理的城鎮體系，最終實現一體化發展[7]。

2 新型城鎮化對公路交通的發展要求

根據城鎮化發展的新要求，公路交通需要堅持穩中求進，繼續加快建設，完善公路交通運輸網絡；進一步加快國家高速公路網剩余路段、“瓶頸”路段建設；對車流量飽和路段、重點城市周邊地區路段進行擴容改造，提升通行能力；加強國道特別是新納入國家公路網的國道的升級改造，優化國道等級結構，加強省道建設；提級改造縣鄉公路，提高基礎路網通行服務水平。目前，我國國家高速公路待建里程約為2.2萬公里，國道二級以下里程約為9.6萬公里，省道三級以下里程約為5.7萬公里，縣鄉公路四級及以下里程為121.5萬公里，公路建設任務十分艱巨。

面對當前的新形勢，交通規劃及建設引導和支撐城鎮化走向，已經成為國家層面的重要戰略考慮，首先，要特別重視處理好交通規劃與城鎮化規劃的關系，充分考慮現有路網規劃及規劃路網對城鎮化的引導作用，將交通區位作為城鎮化的重要基礎條件之一。與此同時，城鎮化規劃必須建立在交通運輸保障能力得到充分論證的基礎上，換言之，如果受到土地、環境等條件限制，未來交通規劃提供的運輸能力無法滿足某區域城鎮化預測交通需求，該城鎮化規劃有必要重新定位和調整。其次，要處理好交通建設與城鎮化建設的關系。公路交通要堅持適度超前、穩中求進的原則，公路建設標準、通行能力和服務水平要著眼于城鎮化未來發展的趨勢和長遠需求，為城鎮空間發展、產業發展、環境發展留好余地，要避免建成之時就是落后之日，要避免短期預測造成的頻繁升級改造，要把握好規模標準與資源環境承載力和資金可能性之間的平衡，提高公路交通基礎設施的耐久性和可靠性。

城鎮化建設對交通運輸提出的需求將是多層面、多類型的，交通運輸的發展要始終堅持適應城鎮化、服務城鎮化的要求，始終堅持民生優先，著力提升服務保障水平，重點應加強三個銜接。其一，要重視客貨運樞紐建設，做好綜合運輸體系中各運輸方式間的銜接。加快推動建設公路與鐵路、機場、城市軌道等一體化規劃設計的綜合客運樞紐，建設公路與鐵路、港口等一體化規劃設計的現代物流園區，同時，依托綜合交通樞紐，加強公路、鐵路、民航等與城市公交、私人交通等的有機銜接，提供人性化、高效化的客貨集疏運系統，推動實現城市內外“客運零距離換乘”和“貨運無縫銜接”。其二，完善相關標準，做好城市交通與公路交通的銜接。對于城市群內部高度城市化的地區，公路交通實際上已經承擔了城市道路的部分功能，對于這種情況有兩種選擇：一是完全避免機動車與非機動車及行人混行，可用的方式是進行全線兩側封閉或以高架橋的方式通過，但是如果采取上述措施必須兩側配備城市道路以滿足周邊居民出行需求；二是在暫時無法或無必要采取上述分離措施時，公路設計建設標準就有必要兼顧城市道路標準并具備有關功能。最后，重視基本公共服務，做好城鄉公共客運交通的銜接。在城鎮化過程中，必須從重視民生的高度，做好城鄉公共客運交通的銜接，推進城鄉客運一體化，建立健全有效覆蓋城鎮及周邊鄉村的公共客運服務體系。

3 新型城鎮化背景下公路發展理念

3.1 適應經濟社會發展的要求

未來我國新型工業化、信息化。城鎮化和農業現代化加快發展，人均國民收入穩步增加，經濟結構加快轉型，交通運輸總量將保持較快增長態勢，各項事業發展要求提高國家公路網的服務能力和水平。預計到2030年，全社會公路客運量、旅客周轉量、貨運量和貨物周轉量將分別是當前的2.7倍、3.2倍、2.2倍和2.4倍，主要公路通道平均交通量將超過10萬輛/日，達到目前的4倍以上，京滬、京港澳等繁忙通道交通量將達到20萬輛/日以上。

3.2 促進城鄉區域協調發展的要求

未來國家將加快實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，加快推進城鎮化和城鄉一體化發展，繼續加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的扶持力度，要求發揮國家公路引導區域空間布局的作用，優化東部地區公路網絡結構，加強中部地區東引西聯通道建設，擴大西部地區路網覆蓋，統籌城鄉協調發展，提升公路交通公共服務水平。

3.3 提高應急保障能力的要求

有效應對重大自然災害、突發事件，要求從國家層面統籌考慮重要通道及其輔助路線、迂回路線的布設，提高公路網的安全性、可靠性和應急保障能力。

3.4 構建綜合交通運輸體系的要求

加快轉變交通運輸發展方式，優化運輸組織結構，合理配置和優化利用交通資源，發揮各種運輸方式的比較優勢和綜合運輸的組合效率，促進綜合運輸協調發展，要求發揮普通公路的基實現公路可持續發展的要求。發揮公路網絡的整體效率和礎作用和高速公路的骨干作用，加強與各種運輸方式的銜接。

3.5 實現公路可持續發展的要求

發揮公路網絡的整體效率和效益，進而實現可持續發展，要求做好路網頂層設計，明確各層次路網的功能定位，促進國家公路與其他層次路網的協調發展，并為科學制定公路行業發展政策，更好地開展公路建設、管理和養護奠定規劃基礎。

4 以南京為例

4.1 發展背景

《蘇南現代化建設示范區規劃》中提出的一項目標任務之一就是新型城鎮化。根據《南京市城市總體規劃（2011-2020年）》，南京市城市定位為江蘇省省會，國家歷史文化名城，東部地區重要的中心城市之一，全國重要的工業基地、科教基地和綜合交通樞紐；城市主要職能為國家歷史文化名城、國家綜合交通樞紐、國家重要創新基地、區域現代服務中心、長三角先進制造業基地、濱江生態宜居城市，因此南京的新型城鎮化發展應起到排頭兵的作用。

新型城鎮化講究的都市圈的整合建設，是大中小城鎮的相互協調、互動并進，以求城鎮體系綜合承載力的有效提高。大城市是統籌城鄉發展、建立區域城鎮體系的總樞紐；小城鎮則是“城尾鄉首”，是聯結城鄉要素順暢流動所必需的經濟網絡的結點，是建設城鎮體系的紐帶。新型城鎮化是在控制大城市發展邊界的同時，提升大城市的發展質量和重點發展中心城鎮，通過衛星城鎮紓解大城市之困。

4.2 干線公路網穿越城市結點規劃

南京的新型城鎮化建設對公路交通提出的需求將是多層面、多類型的，公路交通的發展要始終堅持適應城鎮化、服務城鎮化的要求，始終堅持民生優先，著力提升服務保障水平，重點加強兩個銜接：一是完善城市交通與公路交通的銜接，要理性分析高度城市化區域及近郊區公路與城市道路等級銜接和技術標準對接的問題；二是重視公路交通與其他各運輸方式的銜接，加快推動公路與鐵路、機場、城市軌道的無縫銜接，提供人性化、高效化的客貨集疏運系統，最大程度滿足城鎮化對客貨運輸的需求。

根據城市結點的出行層次、道路服務特性以及管理主體的分析，結合城市結點處交通系統的構成，將干線公路分為過境型、出入型和開發型三類。過境型公路：主要承擔過境流量，大多以貨運功能為主，布線盡量選擇城市外圍快速路走廊，根據在城市結點發揮的功能，選擇合理的繞越方向；出入型公路：主要承擔出入境流量，大多以客運功能為主。布線考慮城市利用的便捷，盡量不產生迂回，盡量優先選擇城市快速路走廊；開發型公路：兼具開發功能的道路，主要服務待開發區域，含大量誘增交通量，布線可選擇從待開發區域的內部穿越。

圖1 南京市域城鎮空間結構規劃圖

圖2 南京市干線公路穿越結點規劃

5 結論

在城鎮化建設的推進過程中，對安全可靠、經濟高效、便捷舒適的公路交通運輸需求將持續增長。未來全國將布局20個左右的城市群，京津冀、長三角、珠三角、成渝和長江中游等城市群的發展繁榮，需要進一步提高城市群對外主通道的通行能力，完善城市群內各城市之間城際的快速路網；中心城市的發展壯大，需要進一步強化與周邊城市的交通網絡連接，提升干線路網通行能力和輻射帶動作用；隨著條件好、潛力大的縣城和中心鎮逐步發展為中小城市，公路交通需求將發生重大變化，需要升級城市對外通道并完善周邊路網結構；重點發展小城鎮，需要加強小城鎮與鄰近城市的聯通，加強小城鎮與周邊鄉村的聯通，加強縣鄉農村公路的提級改造。

［1］程必定.中國應走新型城市化道路[J].中國城市經濟,2005(09):5-7.

［2］王成新,姚世謀.21 世紀中國城市化模式探討[J].科技導報,2004(9):43-45.

［3］葉裕民.中國城鎮化之路[M].北京:商務印書館,2001:66-73.

［4］朱洪祥.山東省城鎮化發展質量測度研究[J].城市發展研究,2007(5):37-44.

［5］牛文元.我國城鎮化的現狀、障礙與推進策略[J].中國黨政干部論壇,2010(1):32-34.

［6］單卓然,黃亞平.新型城鎮化概念內涵、目標內容、規劃策略及認知誤區解析[J].城市規劃學刊,2013(2):16-22.

［7］沈清基.論基于生態文明的新型城鎮化[J].城市規劃學刊,2013(1):30-34.