打破控制力誤區 實施差異化發展—對石油企業發展混合所有制經濟的建議

□ 文/周敬成萬宏熊紅艷潘燕妮

打破控制力誤區 實施差異化發展—對石油企業發展混合所有制經濟的建議

□ 文/周敬成*萬宏*熊紅艷**潘燕妮***

隨著十八屆三中全會有關國有企業改革各項措施的逐步落實，中央企業、地方國有企業都對發展混合所有制經濟進行了積極探索，紛紛出臺了一些改革方案。中國石化將公司油品銷售業務板塊進行重組，實現混合所有制經營；中國石油搭建了未動用儲量、頁巖氣等非常規資源、海外油氣勘探開發等合資合作平臺，積極推進混合所有制改革。混合所有制經濟是一種富有生命力的企業結構，我國經濟發展的新常態為石油企業加快混合所有制結構的構建提供了難得的機會。但是在石油企業混合所有制改革的探索實踐中還存在一些問題，主要是思想認識存在誤區、頂層設計缺失、配套機制不足，等等。下一步發展混合所有制經濟，要吸取歷史經驗和實踐教訓，著力解決好以下幾個關鍵問題：

堅守一項基本原則

鞏固和壯大國有經濟是中國特色社會主義的內在要求。習近平總書記強調，“國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量”，“國有企業不僅不能削弱，而且還要加強”。石油企業發展混合所有制經濟，必須堅守一項基本原則，這就是堅持中國特色社會主義基本經濟制度，堅持“兩個毫不動搖”，毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，要有利于國有資本放大功能，更好發揮主導作用，有利于國有資產保值增值，提高國有企業競爭力，絕不能搞“徹底的民營化”。

加快完備三個前提條件

油氣是關系國計民生的重要資源，國有石油企業既承擔經濟責任，同時也承擔了大量的政治責任和社會責任。同時，油氣產業鏈長、環節多，不同業務分屬不同領域，比如油氣管網屬于自然壟斷，上下游的勘探開發和油品銷售，以及工程技術服務、工程建設、裝備制造等屬于競爭性業務。因此，油氣企業發展混合所有制經濟具有一定的特殊性，難度也很大。政府應發揮主導作用，做好改革的頂層設計，為企業混合所有制改革創造條件。一是盡快明確國有石油企業的功能定位。二是抓緊出臺國有企業發展混合所有制經濟的指導意見。三是推進石油行業全產業鏈市場化改革，根據當前我國油氣行業發展所處的階段和能源供應的實際情況，對油氣產業鏈不同環節對非公有資本漸次開放，使國有企業與民營企業作為市場主體在市場上公平有序競爭與合作。

堅持一企一策、分層實施

中央管理的大型石油企業、地方石油企業、民營企業情況各不相同，混合所有制改革的途徑也將千差萬別。比如，中國石油的優勢在上游和油氣管網，中國石化的優勢在煉化和銷售，中國海油的優勢在海上油氣勘探開發。應針對企業特點和發展需要，做好方案設計，積極探索混合所有制的有效實現形式，避免“一刀切”、或簡單照搬照抄。應把握國家政策規定，按照國企改革方案要求和國家賦予的企業功能定位，遵循國有企業發展混合所有制經濟的指導意見，進行統籌謀劃，把發展混合所有制經濟與資產增量優化、存量調整結合起來，在內部業務重組的基礎上，在不同業務、不同層次有區別、差異化地探索混合所有制的多種實現形式。集團公司（母公司）層面，可以通過整體上市、與子公司重組、市場并購等方式，引入戰略和財務投資者，實現股權多元化。對于已經上市的股份公司，可以在保持國有資本絕對控股的前提下，進一步優化股權結構。對工程技術、工程建設和裝備制造等業務進行專業化重組，引入戰略投資者，加快公司化、市場化、證券化進程。例如，中國石化已對集團和股份公司旗下業務進行專業化拆分重組，這些專業化公司整體或分拆上市后，母公司將逐步實現從管資產到管資本的轉變，最終將蛻變為國有資本投資公司。

涵蓋兩個方面、兩個維度

涵蓋存量產權、增量產權兩個方面。一方面是存量產權多元化，另一方面是增量產權多元化。國有石油公司的新設企業可以允許非公有制經濟參股，新投資重點項目可以向非國有資本開放，逐步擴大合作領域和范圍。

涵蓋橫向、縱向兩個維度。橫向上國有石油企業和民營企業都要積極發展混合所有制經濟。當前的混合所有制改革，都是國有企業推出改革方案，邀請社會資本參與到國企中來。下一步，國有石油企業也應積極參股民營石油企業，特別是注重加強與企業業務鏈、價值鏈密切相關的供應商、銷售商等的合資合作，形成戰略聯盟，參與其經營管理，這也是國有經濟發揮影響力、控制力的重要方面。

縱向上，對油氣產業鏈不同環節實施差異化的策略，打破“控制力”誤區，分別采取國有經濟絕對控股、相對控股、參股等多種方式發展混合所有制經濟。對上游勘探開發領域業務，在法律許可和主管部委允許的情況下，可以與社會資本、國外資本進行合資合作，國有石油企業保持絕對控股，加強國內國外、陸上海上、常規和非常規資源勘探開發，增加油氣產量。尤其是非常規領域，這是突破口。比如，中國石油與新疆維吾爾自治區、新疆生產建設兵團采用“產品分成模式”共同開發紅山油田，調動和激發了各方的積極性。對下游油品銷售業務，可以采用中國石化的方式，通過業務重組，引入社會資本、民營資本實行混合所有制，國有經濟控股，推動企業從油品供應商向綜合服務商轉型。油氣管網具有自然壟斷性，特別是我國的天然氣產業還處于發展初期，管網基礎還比較薄弱，尚不具備歐美國家那樣廣泛引入競爭的條件，國家仍有必要加強對油氣管道建設的投入和監管，石油企業應在國家政策指導下，實行網運分離、資產財務內部獨立，逐步引入競爭機制，同時探索建立國家“金股”制度，行使特定事項的否決權，保障國有資本在特定方面的控制力。對工程技術服務、工程建設、裝備制造等業務，在發展混合所有制經濟時，國有經濟可以控股或參股，充分參與市場競爭。對國有石油企業的科研院所，可以重組為科研企業，進行股份制改造，對科研骨干進行股權激勵。加快對國有石油企業內部的多種經營企業進行混合所有制改造，盡快實現股權多元化，原國有企業不再控股或設持股限制，并允許員工持股，市場化運作，使國有企業主業更加精干、更加突出。

做到依法合規、公開透明

習近平總書記指出：“發展混合所有制經濟，基本政策已明確，關鍵是細則，成敗也在細則。要吸取過去國企改革經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會。改革關鍵是公開透明。”在發展混合所有制經濟的過程中，要把握好以下五點：

一是遵循市場規律，減少行政干預，不能搞“拉郞配”。發展混合所有制經濟應通過市場手段，權衡交易成本和協同效應，堅持自愿原則，不設指標，不設時間表，由參與方作為市場主體自主決定，而不能簡單地由政府用行政命令的方式進行。

二是加強產權保護，防止“一混就渾”。產權保護和產權明晰是市場機制發揮作用的先決條件。在國有經濟與民營經濟混合的過程中，應引入產權中介機構，加強產權登記和評估，公正、平等對待各方資本，做到產權明晰。政府需加強對交易雙方的產權保護，既嚴防國有資產流失，也要防范民營資產被侵吞。

三是完善治理結構，避免陷入“一混就靈”誤區。發展混合所有制經濟是搞好國有企業的重要途徑之一，但不是全部，決不能將發展混合所有制經濟當成國企改革與發展的萬能藥方和唯一手段。要把著力點放在完善企業法人治理結構、建立現代企業制度上，董事會按市場原則選聘職業經理人及管理團隊，構建市場化的經營管理機制，通過發展混合所有制經濟，引入資本，引進新的管理思想和先進技術，提高經營管理水平和效率。

四是完善法律法規和相關政策，避免違規操作。政府應加強相關制度建設，完善支持混合所有制經濟發展的相關政策，包括稅費、土地變更、金融扶持等，搭建不同所有制企業發展混合所有制相關信息發布平臺；修訂《物權法》、《公司法》、《企業國有資產管理法》等；修改涉及石油行業市場準入、市場交易的有關法律法規，比如《礦產資源法》等；根據油氣行業上下游各環節特點，采取不同的監管機制，尤其是加強壟斷環節監管，防止濫用壟斷優勢。

五是要先試點后推開。在小范圍試點取得經驗，形成一批可復制、可推廣的成功案例后，再漸次推開、逐步推廣，把握好尺度，避免出現影響“產業安全”的問題。

發展混合所有制經濟將使企業在組織結構上發生革命性的變化，使企業更加充滿生機和活力。石油企業應牢牢把握混合所有制經濟的發展方向，對油氣產業鏈不同環節實施差異化的混合所有制發展策略，打破控制力誤區。現階段推進混合所有制經濟，應把進一步推進能源行業的市場準入改革作為重要的突破口，針對各環節特點，采取不同的監管機制，實現交易信息的公開化，推進石油工業有質量有效益可持續發展。

作者單位：*中國石油政策研究室
**中國石油北京銷售分公司