“島主”不好當無人島開發謹防海洋生態破壞

本刊記者 段雯娟

近日，山東省500余無人島公開招拍掛，出讓使用權，掀起島嶼熱。其實，無人島開發需要有法律、規劃和生態保護上的配套建設，中國的無居民海島開發存在法律規定不細致、規劃不嚴謹、生態環境保護不到位等問題，加大海洋資源開發力度也加劇了公眾對海洋環境保護的擔憂。怎樣才能使無人島生態監管落到實處，也成為民眾最關心的問題。

無人島生態監管是個大問題

隨著無人島開發的穩步推進，生態保護的壓力也隨之增加。國家海洋局第一海洋研究所趙炳來教授表示，海島開發的生態保護由誰來監管是一個大問題。國家海洋局第一海洋研究所海島海岸帶研究中心主任豐愛平也認為，海島的承載力研究和生態化監管迫在眉睫，急需在國家承載力監測預警機制框架下，提出一套海島生態和承載力監測預警、應用考核方法，明確管什么、誰來管、怎么管，才能使生態監管落到實處。“這些工作從國家層面來看，都正在進行。”

中國無人島開發管理條例不夠成熟。中國無人島開發利用起步其實挺早但相關保護法律卻頒布很晚。全國政協委員、國家海洋局原局長孫志輝曾公開呼吁，建議國家強化無居民海島使用管理。目前無人島開發最突出的問題是生態保護，理順無居民海島權屬關系。

按2003年的規定，雖然把無居民海島管理的職能給了國家海洋局，但海島的土地是國家的，歸國土部門管理，而環境方面要按環保法來管理。由于缺乏統一規劃，加之"多頭管理"，開發中難免會出現混亂。國家海洋局原局長孫志輝認為，相對于無人島的開發，該法的頒布時間較晚，許多歷史遺留問題有待進一步強化管理。

中國的海島開發的授權只有30年左右歷史，相關立法仍然處在起步狀態；還需積累更多生態環境保護的經驗，進一步完善制度建設。中國的無人海島開發授權自上世紀90年代初期開始，各地分散采取不同的授權開發方式，直到2010年才開始實施《中華人民共和國海島保護法》。長期以來，由于缺乏統一的法律規定和對生態環境的規制保護，造成在法律上和生態環境保護上的問題。由于立法保護不足，無居民海島的開發利用曾經出現無序、無度、無償的“三無”狀況。

例如，2011年11月海南海業發展公司向海口市海洋與漁業局提供的《海口市海島調查報告》顯示, 海口市轄區共有13個海島中,12個無居民海島均位于東寨港紅樹林國家自然保護區內,其中7個無居民海島已有水產養殖活動。這些養殖活動對自然環境造成破壞，排水污染周邊海域，養殖用地權屬關系十分混亂。

中國的海島經營授權由于歷史原因存在一定模糊性；許多海島行政管轄區域沒有完全明確，以致各地將爭議海島都列入開發規劃。從上世紀90年代開始到的無人島開發存在法律授權不明確的問題。

廣東省原陽江市江城區海陵鎮人民政府將陽江第二大島南鵬島發包給李宗岑造林種果（含多種經營），當時的海陵鎮政府以很低的價格將南鵬島承包期限定位“70年”，李遂在島上進行綠化等工作，并打算開展旅游業經營。2012年，陽江市海陵島經濟開發試驗區管委會將李宗岑告上法庭，要求確認當時的合同無效。法院一審判決鎮政府無權將島嶼承包給私人，遂認定當年的承包協議無效。

由于許多無人島嶼的行政歸屬沒有劃清，有些地方行政區認定毗鄰本地轄區的無人島就屬于本區管轄，擅自將其納入開發計劃并進行轉讓，并由此和相鄰省市產生糾紛。例如，由于各方都把爭議島嶼列入本地的開發規劃和實施，浙江和福建就“七星島”、山東和江蘇就“前三島”都有過激烈爭議，甚至產生肢體上的沖突。

無人島的開發、建設一律在監管之內

2015年3月15日，山東省海洋與漁業廳公布《山東省無居民海島使用審批管理暫行辦法》《山東省無居民海島使用權招標拍賣掛牌出讓管理暫行辦法》。據了解，目前，山東省已開發無居民海島188個，占無居民海島總數的33.8%，主要開發利用類型包括農漁業、旅游娛樂、工業交通、公共服務、國防用途和領海基點。農漁業用島110個，一般建有養殖設施或看護設施，如位于長島縣的燒餅島等；旅游娛樂用島26個；工業交通用島5個，用于橋梁、油田、港口建設等，如海陽鴨島等；公共服務用島28個，用于助航導航、氣象觀測、海洋環境監測等。其他用途海島19個。

據煙臺市海洋與漁業局海域和海島管理科統計，煙臺共有海島數量230個，是山東省海島數量最多的。其中，有居民海島15個，無居民海島215個，其中面積在500m2以上的無人島57個，主要分布在長島縣、芝罘區、牟平區和海陽市。

在煙臺已經開發的海島中，除了農漁業等傳統產業外，長島國際旅游休閑度假區、養馬島旅游開發已成為新的海島經濟增長點，崆峒島等海島具備優良的自然風光和旅游資源，開發潛力巨大；而長島縣砣磯島和小黑山島海島已經建設了風能等新能源設施。這些都為未來“島主”們提供了參考的范本。

當上“島主”，是否意味著可以隨心所欲地在無人島上開發、建設？

答案是否定的。

煙臺市海洋與漁業局海域和海島管理科負責人張益額介紹說，按照國家的相關政策，只要有完善的開發方案，嚴格按照名錄規定的用途開發，任何單位和個人都可以申請首批名錄內無居民海島的開發，“人人都可以當島主”。此外，外資企業和個人申請開發無居民海島，需經過國務院審批。

“申請無人海島的開發，必須符合國家對海島的定位，仍以擔子島為例，海島主要定位為旅游娛樂用島和科研用島。擔子島的開發規劃，必須按照保護優先、適度開發的原則，符合該島整治修復與保護項目的總體要求。”芝罘區海洋與漁業局海域科科長郝永紅透露，自從2011年國家公布第一批可開發無居民海島名錄后，已經有不少南方人想申請開發擔子島。不少市民也陸續來電詢問擔子島申請開發的情況，想在島上租賃一塊面積進行開發。

郝永紅介紹，除了根據海島周邊經濟環境、離岸遠近等因素設定出讓最低價，還要根據開發類別對環境影響大小支付“生態補償費”。與此同時，擔子島屬于崆峒列島的一部分，海島的周圍有300多公頃海珍品養殖海域，一旦申請，海島開發單位或個人不僅需要投資大量的海島開發、建設費用，還有可能涉及到海域補償等費用。“一般情況下，普通個人和單位即便能承擔初期投資，后續的投入和維護費用也是巨大的考驗。”

從事建筑行業的宋先生曾仔細閱讀山東省海洋與漁業廳公布的這兩個文件，他對其中的兩點規定表示了擔憂：“即便在資金充足的情況下，海島開發是否可以持續也要打上問號。其一，登記兩年內未開發利用的，海島的使用權將被收回，如果逾期沒有開發，或者到期未申請續期，都可能導致使用權終止；其二，開發海島不可避免地要進行填海造陸，但文件中規定，界定為用海活動的還要單獨提出海域使用申請，這也給海島的整體開發方案設計帶來了難度。”

2015年3月3日，對于淘寶網來說，注定是個不尋常的日子。“一元起拍，只需1000元的押金”，英國的帝王之師、希臘海島的玲瓏萊斯、加拿大戴德門、斐濟的海洋之心這4座島嶼通過淘寶公開競拍。最終除了帝王之師流拍之外，其他3個島嶼分別以620萬元、170萬元、500萬元的價格被拍走。

這是否意味著“島主”在國內的市場前景也大有可期？山東省內區域經濟研究領域的專家，山東大學經濟學院教授孫曰瑤說：“提起海島，很多人都會從‘浪漫’的角度幻想島上閑適自由的生活。實際上，多數南方已經進行開發的無人島基礎設施普遍落后，缺水少電，無路無車，日常居住、生活和工作條件遠不如陸上。如果遇到臺風、海潮等災害性天氣，還有巨大的安全隱患。”

談及無人島開發，孫曰瑤表示，開發之前有很多準備工作要先行。“比如要運砂石到海島上，運輸船行走的航線要經過審批，砂石運到海島邊還要造碼頭才能把石材卸下來；造碼頭，就必須在海底打樁；要抵御海潮，樁必須打到海底下12米左右。建筑的投入，在海島上要比在路上高10到20倍。”此外，還要重金鋪設自來水管道和海底電纜，解決吃水和用電等問題。

“萬一遇到風浪，建好的預制件在未干透的情況下，很容易就會被沖垮，投資就打水漂了。孫曰瑤說，除了這些，海島還面臨資源、生態保護的問題。

發展“海島經濟”尚需多方聯手

國家海洋局第二海洋研究所研究員夏小明說，經過開發的無居民海島變成了一個個社會單元，大陸上出現的治安問題、消防問題等都可能在海島上出現，海島交通不便，個人和企業應對危機的能力比較單薄，分別該由哪些部門來負責管理，建議在相關細則中明確。此外，在前期規劃建設應注意建立預警體系，在地震等自然災害的狀況發生時避免無居民海島成為信息孤島，造成財產損失和人員傷亡。

加大海洋資源開發力度也加劇了公眾對海洋環境保護的擔憂。顧子江在接受采訪時坦言：“不論怎樣強調保護，只要是開發行為，就會給海洋帶來直接或潛在的影響。”根據國家“908專項”海島調查成果，我國海島正以驚人的速度消失。自上世紀90年代以來我國已消失的海島共計805個，其中由于圍填海、炸島挖沙而消失的海島占了701個。

專家認為，收取“生態補償費”，體現了中國對海島“保護優先、適度利用”的原則。但在實際操作過程中，相關部門仍應加強審批監管，個人和企業在開發過程中也應當嚴格遵守前期規劃。一旦海島及周邊海域生態系統遭受破壞，將很難逆轉。

專家同時提出，海島相關的科學研究能力亟待加強。“否則既不知道每個海島的承載能力究竟有多少，很難將海島資源利用到最好，對海島上可能出現的危險也難以防范。”中國工程院院士金翔龍說。

據悉，新的《全國海洋功能區劃》正在修編之中。金翔龍建議，一旦無居民海島開發規模化、常態化，在設定每個海島的主導功能時應該充分尊重海洋功能區劃，確保將海島開發納入海洋經濟的有序發展。

魏翔：建立動態監測機制

北京第二外國語學院中國閑暇經濟研究中心主任魏翔提到，無人島招“島主”，具有一些積極意義：首先，它開辟了我國利用海洋資源來發展旅游的先河。以前旅游更多的是利用山地資源，現在擴大到海洋資源是難得的。其次，政策本身的激勵方式也是一種進步，通過租賃方式加以利用，明顯要比圈起來好。三是通過申請和發標方式掛牌申請，要求事先確定開發規劃，這種透明度高的操作方式，可以有控有放，有利于無人島的監督。

當然憂慮的地方也是有的。第一個憂慮是生態破壞問題，這些無人島的生態往往大多脆弱，申請者提交規劃畢竟和實施規劃是兩回事，所以還應建立動態監測機制，可以通過一票否決讓違規開發停下來，不至于出現類似變相開發房地產的行為。

第二個憂慮是機制需進一步創新的問題。比如50年的最長使用期限，私人因投資了大量資本，勢必想在期限內得以回收，從而加劇了對海島生態的破壞。若能改革產權制度，期限可以上百年甚至更長，就有利于有序地開發利用。

第三個憂慮是現在海島開發方式上的兩大誤區高端化和盈利化。要么都建高端化的酒店，要么開發房地產項目，對生態的傷害就會很大。實際可以嘗試做大眾化和生態化的開發，比如歐洲的一些小鎮，只給游客提供茅草屋和日光浴，設施簡陋，但能讓人陶醉于其生態自然的美好。

我國違規使用無居民島被處罰的兩宗案例

福州長樂東洛島違規開發案。2010年2月，長樂市國土資源局掛牌出讓東洛島50年的使用權，當年2月25日，福建省海洋與漁業廳曾致函長樂市人民政府，指出東洛島屬無居民海島，已列入全國海島名錄和福建省海島保護利用規劃，長樂市國土資源局的掛牌出讓行為，違反國家法律法規的有關規定，要求撤銷東洛島的掛牌出讓。

但此后3月10日，長樂市國土局公開了掛牌出讓結果，福建亙德生物科技有限公司最終以每畝11.2萬元的價格，出資1.1572億元，取得了東洛島50年的開發使用權。

后據 《法制日報》2010年9月15日報道，福建省人民政府辦公廳向福州市人民政府和福建省海洋與漁業廳下發文件，責令福州和長樂市政府暫停對無居民海島東洛島的開發，并與“業主”協商解除土地出讓合同，由長樂市政府收回供地批文。

寧波北侖小洞盤礁違規案。2011年5月24日，浙江省寧波北侖區海洋與漁業執法大隊針對此前該區白鋒鎮某村違法利用無居民海島小洞盤礁進行處罰，責令停止違法行為并處5萬元罰款。“小洞盤礁違規土地出租”是《海島保護法》實施后當時該區發生的第一宗案件。