解析美國針對國企的競爭中立規則談判

國際經貿治理都是圍繞著“規則制定”展開的。競爭中立就是其中一個可能引發全球經貿治理結構重大變化的領域，甚至可以說是一個關鍵的領域。競爭中立是確保國家在市場競爭上對所有企業一視同仁的一套理念和制度。它最早是作為國內改革措施在澳大利亞被提出被付諸實施，目前已經演變為美國詰難發展中經濟體（特別是中國）的國有企業在國際競爭中享受不公平競爭優勢的理論立足點。美國在國際上發起競爭中立規則談判的意圖就是為了遏制以中國為代表的“國家資本”參與全球競爭，其策略則是通過雙邊、區域和國際渠道推廣競爭中立理念和制度。競爭中立規則的達成將對中國的國有經濟和政府行為產生重大影響。中國可以從國際、國內兩個層面實施應對策略。

美國發起競爭中立規則談判的意圖

“競爭中立”是指國家在市場競爭這一問題上對國有企業和私營企業一視同仁。競爭中立起先是作為一種“國內改革措施”出現的，由澳大利亞在上世紀90年代最早提出并付諸實施。進入21世紀以后，競爭中立日益演變為美國詰難發展中經濟體（特別是中國）利用國有資本參與國際競爭從而享受不公平競爭優勢的理論立足點。

在美國看來，“國家資本”是唯一可以和其代表的私人資本相抗衡的力量。為了穩固美國在全球經貿規則治理中的主導地位，必須要對所謂的“國家資本主義”加以遏制。因此，美國試圖通過在國際層面架構一套具有約束力的競爭中立規則，對抗被其稱之為“國家資本主義”的政府支持的競爭模式。正如美國副國務卿羅伯特·霍馬茨所言， 美國倡導的競爭中立規則主要就是針對中國，因為在其看來中國是“國家資本主義”的最佳踐行者。

美國競爭中立規則談判的策略

目前，美國主要通過三大方式推行競爭中立：第一，通過包括經濟合作與發展組織（OECD）和聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）在內的國際組織發布競爭中立的“最佳實踐”和“指南”，在國際社會推廣競爭中立理念。第二，在大型區域貿易協定（比如TPP和TTIP）中納入競爭中立條款，將其逐步演變為國際規則。第三，在雙邊協定中納入針對國有企業的競爭中立條款。

美國意欲推行的競爭中立規則主要包含以下內容：

第一，“國有企業”和“授權壟斷”條款。美國不僅試圖約束傳統意義上的“國有企業”，即“政府享有所有權或控制權”的企業，也約束“授權壟斷”，即除了國有企業以外，任何政府授予壟斷權的其他壟斷形式。

第二，非歧視和正當行為條款。要求政府確保國有企業和授權壟斷，不論是在行使政府權力還是在出售商品或服務時，對外國投資者提供非歧視待遇。同時，在購買或出售商品或服務時，完全基于商業考慮開展行為。

第三，透明度和正當程序條款。要求締約方互相披露以下信息：任何政府層級的國有企業和授權壟斷情況、競爭執法信息、豁免競爭法的情形等。并且，締約方應確保所有行政決定以書面形式列明事實依據、推理和法律分析，防止競爭中立在“黑箱”內操作。

第四，競爭審查和競爭評估機制。在制定或頒布可能會影響自由競爭或公平競爭的新的管制措施或政策之前，要求由相關機構進行事先審查或評估。

第五，信息分享和爭端解決機制。即分享競爭中立政策及其實施的信息以及對立法和監管措施開展競爭審查和評估的信息，并對違反競爭中立的行為予以監督、裁決和矯正。

競爭中立規則對中國可能產生的沖擊

國際層面的競爭中立規則一旦達成，對于中國經濟的影響將是全面且深遠的，甚至會直接動搖中國參與全球競爭和國際經貿規則治理的基礎。

首先，競爭中立會對中國國有企業參與全球競爭形成巨大沖擊。中國是公有制為主體的經濟結構，國有企業在市場經濟中占據主導地位。OECD最新報告顯示，在全球最大的10家國有企業中，就有7家是中國的國有企業（包括中農工建四大國有商業銀行、中石油、中石化和中移動）。

其次，競爭中立規則不僅指向國有企業，也直接影響政府行為。比如競爭中立規則要求限制政府向國有企業和被授予特定壟斷權的其他企業或組織提供財政的或非財政的優惠。同時，競爭中立規則還要求，政府能夠對上述企業實施的歧視性行為和限制競爭行為負責。作為一個發展中經濟體，政府在推動新興產業發展、扶持民族產業以及引導產業布局等方面發揮著重要功能，很難不出現補貼、信貸支持、擔保支持等有違競爭中立要求的情況。

最后，更為重要的是，以上規則是“超WTO”的機制設計，如果其成為事實上的國際標準，中國將面臨“二次入世”的風險，陷入十分被動的局面。

我國應對競爭中立規則的可行策略

中國可以在國際、國內兩個層面采取應對措施。

國際層面的應對策略

第一，中國可以依據“全球價值鏈”理論，尋求全球競爭的“實質公平”，堅持競爭中立作為“國內改革措施”和“國際約束規則”的不同。在一個全球價值鏈逐漸分化的國際市場上，發展中國家很難與發達國家實現真正意義上的公平競爭。因此，競爭中立更宜作為“國內改革措施”，而不適合作為國際規則。即便要在國際或區域層面達成競爭中立規則，出于“實質公平”的考慮，發展中國家也必須享有一定“豁免權”。

第二，充分利用競爭中立的“不同版本”采取分而治之策略。目前國際上具有較大影響力的競爭中立版本至少有四個：（1）作為國內改革措施的澳大利亞版;（2）作為區域經濟一體化措施的歐盟版;（3）在澳大利亞版的基礎上“國際化”的OECD版;（4）基于美國利益架構“國際規則”的美國版。中國可以更多地表示對美國版以外其他版本競爭中立規則的支持，并通過積極參與國際組織的相關研究來影響競爭中立規則的走向。

國內層面的應對策略

在國內層面，近期來看，中國可以借助于國內自貿區的“試驗”探索國有企業的競爭中立。比如：（1）對自貿區內的國有企業實施“分類管理”，明確區分競爭性國有企業（業務）和非競爭性國有企業（業務），并向社會公開。（2）學習在投資領域開展的“負面清單”管理模式，制定國有企業改革的“權力清單”。除了權力清單列舉的領域之外，國有企業都不得進入。（3）提高國有企業運行的透明度。（4）開展競爭合規（特別是政府合規）的嘗試。

長期來看，中國需要建立符合自身需求的競爭中立體系。這個體系至少應包含以下內容：

（1）確定競爭中立的適用范圍。明確競爭中立僅適用于從事“商業活動”的國有企業（業務），不適用履行公共職能或從事公益性活動的國有企業（業務）。可以通過制定國有企業清單的方式確定競爭中立的適用范圍。

（2）建立競爭中立的投訴機制。由專門機構對被投訴企業是否具有競爭優勢進行分析。建議將該職責賦予國務院反壟斷委員會。

（3）構建適合于發展中國家的競爭中立評價工具。特別是，根據中國面臨的“實際問題”來設計評價中國競爭中立的實施績效。（本文受上海高校智庫項目、上海市高校“085工程”項目和國家社會科學基金項目資助。作者：應品廣，上海對外經貿大學WTO研究教育學院講師，上海高校智庫國際經貿治理與中國改革開放聯合研究中心研究人員）

編輯|趙麗芳 ?lifang.zhao@wtoguide.net