新常態下環境保護的機遇與挑戰

姜青新

我國經濟社會發展進入新常態。這是中央在深刻認識我國經濟發展呈現增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段性特征后作出的重大判斷。

習近平總書記指出：“我國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。在戰術上要高度重視和防范各種風險，早作謀劃，未雨綢繆，及時采取應對措施，盡可能減少其負面影響。”

新常態是新挑戰，也是新動力和新機遇，認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。科學制定戰略戰術，就能化挑戰為機遇，變新常態為新風景。同時，新常態對創新環保工作， 謀劃“十三五”環保規劃編制，具有重大的現實作用和深遠的歷史意義，是環保工作又一次重大理論創新和實踐深化。

要全面把握和深入理解新常態

深入理解和準確把握新常態的內涵，是創新推進“十三五”環保工作的重要前提。新常態就是我國經濟增長從高速進入中高速階段的從容狀態，揭示了我國經濟發展階段的新變化、新特點，強調經濟發展既不能片面追求過去那種粗放的高增長，也還要保持合理發展速度防止經濟慣性下滑。

在經濟發展新常態下，我國增長速度由高速轉為中高速，經濟結構由中低端邁向中高端，發展動力由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，資源環境要素投入呈現下降態勢。隨著新型城鎮化的推進以及“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶戰略實施，我國經濟發展的空間格局也在發生深刻變化。環境保護既面臨新的機遇，也面臨新的挑戰。

我國在總體上進入中等收入階段以后，進入中高速增長階段是必然的，是潛在增長率作用的結果。原有的以投資和資本擴張為主導、低要素成本驅動的粗放型增長模式已難以為繼。當一個經濟體成長起來后，總量和基數變大，想要增長一個百分點，其絕對值要比過去大很多，維持永動式的長期高速增長是做不到的，而且資源環境也承受不了。伴隨中國高速增長的不僅是收入水平的快速提高，還有環境持續惡化、能源依賴迅速增強，霧霾、水污染、土壤污染已成為中國人生活的一部分，這種犧牲環境、健康的方式已無法繼續下去。從過去10%左右的高速增長轉為7%左右的中高速增長是新常態的最基本特征。

新常態意味著經濟增長總量指標的重要性下降，要改變過去以經濟增長速度為目標的思維定式，也預示著長期以來以GDP增長馬首是瞻的政績考核指揮棒將會淡化使用，片面追求速度而不追求質量的經濟發展得到根本性的扭轉。地方政府將更多資源和精力用于民生福祉方面。同時，新常態更加注重經濟的長期可持續發展，應容忍和主動承受短期的調整甚至陣痛，努力讓民眾享受到更現代化的教育、更公平的經濟福利、更公正的法治環境，這是衡量國家文明程度的最重要標準。

新常態下環境保護的機遇和挑戰

在推進向新常態邁進的過程中，環境保護面臨難得的機遇和嚴峻的挑戰，機遇大于挑戰，如果處理不好，就會讓危機加重，新問題累積，錯失改善環境質量的良好時機。

新常態下環境保護的機遇

改革紅利釋放，環境質量進入改善期。全面深化改革和依法治國明確了轉型發展的路徑和制度保障，建設生態文明的國家意志更加堅定，人民群眾空前關注并積極參與環境保護，全國上下有望統一思想，真正邁入既要金山銀山、也要綠水青山，保護綠水青山就是金山銀山的綠色發展期。

創新驅動增強，經濟增長階段轉換進入關鍵期。長期以來，經濟增長較多地依賴資源過度開發，資源能源高消耗、污染排放高強度、產出和效益低下特征明顯。“十三五”期間，我國經濟發展將從要素、投資驅動向創新驅動轉變，高新技術產業和裝備制造業增速高于工業平均增速，消費對經濟增長的貢獻超過投資。

經濟增速換擋，污染物新增量漲幅進入收窄期。GDP增長進入中高速發展通道，重化工業快速發展的勢頭減緩，第三產業成為拉動經濟增長的主力，總量和結構都在向有利于環境保護的方向發展。粗鋼、水泥以及銅、鋁、鉛、鋅等主要有色金屬產品產量預期在2015年至2020年左右出現峰值，傳統污染物新增量同比下降，污染物排放高位趨緩。

能源消費增速趨緩，污染排放疊加進入平臺期。國際油價連續下跌，為我國能源結構調整創造了機遇，能源消費結構已悄然發生變化。能源需求開始呈現“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征，高耗能行業增長緩慢、能源強度控制增強，經濟總量與化石能源需求將逐步脫鉤。APEC會議特別是中美聯合氣候變化聲明簽署后，能源和碳減排任務日益明晰。

新型城鎮化戰略實施，區域經濟發展進入均衡期。我國城鎮化率已跨過50%的門檻，其增長率已從2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增長期，城鄉更加統籌協調，國土空間優化與生態環境壓力緩解的機會窗顯現，環境污染增量的增加相對下降。

新常態下環境保護的挑戰

世界環境利益多元復雜、爭奪加劇。“十三五”時期，世界經濟將持續慢增長態勢，脆弱性、不確定性和不平衡性增加，新興經濟體增速放緩趨勢明顯。世界人口增長，糧食、能源、資源、環境等約束加劇，相關博弈將更加激烈。發達國家再工業化及美國重返亞太等經濟政治因素，給我國產業升級、綠色轉型帶來重大壓力。國際上對我國環境履約將持續施壓，“綠色壁壘”需積極應對。

布局性污染點狀轉移面上擴張、疊加明顯。區域發展格局及城鎮化形態發生轉變，國家生態安全格局與區域型環境污染呈現新的特征。東、中、西部環境治理呈現不同特點，區域差異和分異明顯，分區分類精細化管理挑戰加大。產業區域梯度轉移帶來了資源消耗、環境污染空間結構的變化。承接產業轉移地區的環境壓力將進一步增大。既要考慮東部沿海產業升級對污染排放的利好趨勢，又要深刻認識中西部能源重化工產業增長帶來新的污染壓力。傳統與新型環境問題疊加，出現農村環境疊加城市環境、生態退化疊加環境污染、國際環境疊加國內環境特征。

產能化解亟待打破瓶頸、加速轉型。近年來，一些地區新的經濟增長點尚未發展成支柱，結構調整進入攻堅期，許多產能由既落后又過剩轉變為過剩但不落后，長期性產能過剩態勢顯現，進一步淘汰壓減將更多涉及非落后產能，企業有較大的抵觸心理，政府賠償企業損失帶來的財政負擔顯著加重，產業轉型升級難度較大。

污染治理遲疑不決、患得患失。隨著宏觀經濟進入新常態，如何處理好節能減排與經濟增長和就業保障的關系成為難題，環保資金投入和增長的可持續性存在變數。一些地方政府財政收入增速放緩、企業效益下滑，政府環保投入長效機制難以為繼，污染治理主體承受力下降，治污決心和行動出現遲疑，有的企業可能不上治污設施、上了治污設施也不正常運行，甚至偷排漏排，監管難度加大。

環境基本公共產品供給不足、效率不高。社會公眾環境權益觀增強，環境公平正義的訴求與環境質量改善的要求快速提升，但環境基本公共服務供給與需求差距較大，可達、可行、可接受之間的綜合平衡難度極大。體制機制改革的陣痛可能持續時間較長，財稅體制等改革短期內對基層環保能力、重點問題的專項治理影響大，制度性供給能力亟待加強。

新常態下環境保護的方向

在深化環保工作任務方面，要堅定不移地強化環境質量管理，以解決損害群眾健康突出環境問題為重點，堅持預防為主、綜合治理，強化水、大氣、土壤等污染防治，著力推進重點流域和區域水污染防治，著力推進重點行業和重點區域大氣污染治理，著力推進顆粒物污染防治，著力推進重金屬污染和土壤污染綜合治理，集中力量優先解決好細顆粒物、飲用水、土壤、重金屬、化學品等損害群眾健康的突出環境問題。加大自然生態系統保護力度。實施重大生態修復工程，增強生態產品生產能力。嚴格按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的主體功能定位，在重要生態功能區、濕地和海洋生態環境敏感區、脆弱區，劃定并嚴守生態保護紅線。

在健全完善環境監督方面，要強化污染物排放總量控制，完善污染物排放許可制，規范污染物排放許可行為，禁止無證排污和超標準、超總量排污。大力推進排污權交易試點，加快實施各類排污指標的有償使用和交易，加大排污權交易的組織機構和監管能力建設。貫徹實施新修訂的《環境保護法》，健全與全面建成小康社會要求相符合的法律法規和環境標準體系，改革環評制度，以環評作為結構調整的調節器、綠色轉型發展的助推器，強化源頭管理。扎實構建科學的環境監督體系，將各級環境保護主管部門對全國環境保護工作實施統一監督管理落到實處，加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督，深化對企業的環境監督，嚴格環境執法，不斷提升環境監測、預警和應急能力。

在生態文明制度建設方面，要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。建立統一監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。嚴格環境保護的績效考評制度，建立體現生態文明要求的指標體系、考核辦法、獎懲機制。加快建立國土空間開發保護制度，建立資源有償使用制度和生態補償制度，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產行政審計和離任審計。加大環保投入、發展模式和機制創新，大力發展生態金融，建立穩定長期的支持政策和支持方向，大力發展環保戰略性產業。

四是在構建社會行動體系方面，要積極宣傳、推動落實新修訂的《環境保護法》對公眾環境權利與責任的履行。合理利用網絡化、信息化的平臺與傳播力量，加大公眾、新聞y體等對政府環境保護工作的監督、評價力度。將生態優先價值觀作為公眾道德體系重要組成部分，大力宣傳、倡導可持續消費的生活方式，適時組織開展全民環保綠色進步行動。引導環保社會組織有序發展。

新常態是對我國30多年經濟增長規律的深刻認識，其保持合理增速的辯證思想是對歷史與現實的深刻反思。新常態不是過去那種粗放的大干快上，而是有質量、有效益、可持續的發展;不是不要發展速度，而是要有合理的發展速度，經濟增長要保持在合理區間。經濟增長速度會出現一定程度的回落，但增長會更加平穩，結構會更加優化，資源環境會得到更有效地保護，民生會得到改善，社會和諧程度會得到提升。（作者單位：北京師范大學）

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net