湖北沙洋首開全國先河整縣推進按戶連片耕種的土地確權模式研究

楊宏銀

摘 要：安徽省小崗村改革開放初期推行的家庭聯產承包制，主要依據距離遠近、土質肥瘦、水源好壞來分地。這種方式雖然解決了公平的問題，但由此導致土地“分散化”、“碎片化”的弊端日益突出，不利于效率的提高。沙洋縣在不違背現行法規政策的前提下，結合農村土地承包經營權確權，推行按戶連片耕種，是有效且具有可復制性的舉措，不僅具有重大的現實意義，也具有重大的理論意義，是完善家庭聯產承包責任制的重大制度創新。

關鍵詞：農村土地承包經營權確權；按戶連片耕種；“沙洋模式”

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）05-0004-05

安徽省小崗村的“家庭聯產承包責任制”改革實踐探索揭開了中國農村改革的序幕，但遠不是“句號”。隨著現代農業的發展，以距離遠近、土質肥瘦、水源好壞搭配給農民土地，“分散化、碎片化”的弊端日益顯現，導致“兩個矛盾”日益突出：一是因其“碎片化”，不利于農業機械化程度的提高，制約了先進生產力的發展；二是“分散化”致使農業用工需求剛性化，不適應農村青壯年勞動力減少的客觀實際。

2015年，沙洋縣根據中央和湖北省、荊門市的安排部署，在完成農村土地承包經營權確權（以下簡稱土地確權）登記頒證這個“規定動作”的基礎上，在全國首開先河，整縣推進“按戶連片耕種”這個“自選動作”。自2015年5月28日啟動至9月30日，通過縣委、縣政府的強力推動，全縣連片面積84.14萬畝，總體連片率已達89.53%。農村大局十分穩定，人民群眾特別擁護，社會反響非常之好，《人民日報》、《光明日報》等數十家媒體網站作了推介，報道沙洋縣成功地探索出了土地確權的“沙洋模式”，為全國解決土地“分散化”、“碎片化”殺出了一條“血路”。

一、土地確權“沙洋模式”的基本內涵

“沙洋模式”可歸納為“確權帶連片：三穩定，一調整，兩集中”。

“確權帶連片”是指順應民意、主動作為、勇于擔當，與土地確權同步部署“按戶連片耕種”。所謂“按戶連片耕種”是在落實土地集體所有權，穩定家庭承包權的前提下，以灌溉水源等為基本參考依據，由村委會領導，充分尊重農戶的意愿，通過村民小組內部的經營權流轉、承包權互換和承包地重分三種辦法，使農戶耕種的土地連成一片、最多不超過兩片且“不插花”，在每戶耕種土地面積基本不變的條件下，實現農戶對土地最大規模的經營。“三穩定”指家庭承包方式、面積、期限穩定。“一調整”指農戶經營的地塊調整。“兩集中”指經營權連片且不插花向單個農戶集中，向新型經營主體集中。

二、土地確權“沙洋模式”的形成過程

在2015年之前，沙洋有不少的村均不同程度地開展過按戶連片耕種的積極探索。其中以三坪村、鄂冢村、童沙村、馬新村最具典型示范意義。土地確權“沙洋模式”形成經歷了以下三個階段。

（一）三坪村歷時6年的積極探索

三坪村地處江漢平原西北和荊山余脈東南的山崗丘陵過度地帶，耕地2070畝，塘堰500畝，荒山600畝；全村230戶，1009人；以水稻種植為主，是典型的農業村。三坪村推行按戶連片耕種分為四個階段，一是搶抓時機。率先于一輪承包期即將結束二輪延包即將開始的1997年啟動土地按戶連片耕種工作，重點對包括在外務工村民在內的全村230戶進行動員，宣傳發動全覆蓋，1998年形成共識，農戶全部簽訂土地按戶連片耕種的協議。二是打牢基礎。1998年至2000年的3年時間里，集中力量解決用水和用電的問題，啟動公用設施建設，為連片承包奠定基礎。三是集中民意。1999年開始制定方案，召開群眾會議近100次，挨家挨戶征求意見，收集關于面積劃分、水源灌溉等意見1000余條，于2002年形成方案出臺。四是穩步實施。2002年秋全村5個組制定各組方案，啟動土地丈量工作，對每塊地地名、面積等編輯成冊，對抗旱設備使用等一系列問題形成決議，記錄在案，然后通過抓鬮的方式來確定地塊，在方案上簽字確認，核發證件，確權到戶。自2002年至今，全村土地問題實現“零上訪”。

（二）2014年試點鄂冢村等3個村的經驗積累

2014年湖北省全面啟動土地確權頒證試點工作。沙洋縣積極落實全省的統一部署，在完成確權、頒證等規定動作的基礎上，試水推廣三坪村的做法，將土地確權頒證工作與推動按戶連片耕種結合起來。沙洋縣土地確權登記頒證試點有3個村，官垱鎮鄂冢村、馬良鎮童沙村和拾橋鎮馬新村。試點時間從2014年4月30日開始，9月30日結束。三個試點村的按戶連片耕種工作均取得了成功。

1.鄂冢村的做法。鄂冢村有6個村民小組，296戶農戶，耕地2100畝。經村民集體協商，鄂冢村按戶連片耕種主要采取農戶間流轉土地經營權，保留原土地承包權的辦法，土地按戶連片耕種面積達到1989畝，完成率94.71%（見圖1）。

2.童沙村的做法。童沙村有12個村民小組，818戶農戶，耕地4855畝。童沙村根據絕大多數村民意愿和先行先試的原則，按戶連片耕種主要采取依據家庭人口數量重新分配土地的辦法，土地按戶連片耕種面積達到4817畝，完成率99.21%（見圖2）。

3.馬新村的做法。馬新村有15個村民小組，753戶農戶，耕地6347畝。馬新村按戶連片耕種主要采取農戶間互換土地承包經營權的辦法，土地按戶連片耕種面積達到6095畝，完成率96.04%（見圖3）。

（三）2015年的整縣推進

在2015年沙洋整縣推進按戶連片耕種工作中，全縣連片面積84.14萬畝，總體連片率已達89.53%（見表1），全縣取得了巨大的成功。在實現路徑上主要有以下4種類型。

1.以水源為主要參照的按戶連片耕種。將同一水渠、同一個堰塘或同一個水井灌溉的田塊連片地向1個或數個農戶、新型經營主體集中。例如：五里鋪鎮許場村1-5、7-10、12-14組等。

2.以住房為主要參照的按戶連片耕種。對于農戶分散居住度大的地方，以農戶的住房為中心，將農戶耕種的地塊連片。例如：拾回橋鎮楊場村1、2組和4-6組等。

3.以最大田塊為主要參照的按戶連片耕種。根據大塊優先的原則，以農戶耕種田塊中最大的一塊為中心，對農戶耕種的田塊連片集中。例如：后港鎮的唐臺村、殷集村等。

4.以產業為主要參照的按戶連片耕種。田塊有冷浸田、沙土田等之分，以不同的種植作物為參考依據，得出的等級不完全相同，種植水稻是一類田，但搞稻蝦共生可能會是二類田，在具體實踐中，根據地塊適合發展產業為依據，對地塊進行連片。例如李市鎮董場村2、3組等。

三、土地確權沙洋模式的保障措施

（一）順應群眾意愿

在沙洋縣2015年整縣推進按戶連片耕種入戶征求意見階段，首次入戶全縣的同意率即達81%，五分之四以上村的同意率在90%以上。這項工作順應了老百姓的意愿。

（二）符合現行政策

沙洋縣的改革符合現行的所有政策，是通過“一主一輔一不得”來實現按戶連片耕種的。“一主”即以流轉經營權為主。“一輔”即以互換承包權為輔，符合中發2014[61]文件中“鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題”的精神，2015年沙洋互換承包權的74776畝、占耕地總面積的8%。“一不得”即不得整村打亂重分。《農村土地承包法》第二十七條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”沙洋縣嚴格把握這一條規定，對于因南水北調興隆樞紐建成后導致漢江沿岸崩岸加劇導致農戶土地消失等需要進行調整的，嚴格遵循村民會議三分之二以上成員或者三分之二以村民代表同意的規定，并按程序報批。2015年，沙洋全縣少數村的少數組根據實際情況、尊重群眾意愿、嚴格遵循程序，重分31055畝、占耕地總面積的3%。

（三）改革成本較低

在沙洋整縣推進按戶連片工作中，并沒有拿出專項資金來用于開展這項工作，所付出的成本是干部動員的成本。沙洋縣以“干部多吃一點苦，群眾少流一點汗”為工作總基調，以強有力的行政動員推動這項工作的開展。對于政府來說，必須處理好以下關系：

1.處理好“敢”和“穩”的關系。對于地方政府來說，如果“穩”字當頭，持消極的穩定觀，怕推動按戶連片耕種這項工作影響穩定，必然裹足不前。按戶連片耕種合乎民心，必須“敢”字當頭。沙洋的實踐證明，與土地確權同步安排這項工作，不僅不會影響穩定，反而有利于穩定，在推動按戶連片耕種工作期間，沙洋縣無一起越級上訪事件發生。

2.處理好“挺”與“壓”的關系。干部是完成這項工作的關鍵。對于積極支持參與這項工作的干部，沙洋縣委、縣政府對其予以精神上的鼓勵和支持，策略是“挺”；對于被動應付這項工作的干部，沙洋縣委、縣政府始終保持著高壓態勢，全縣有部分鄉鎮將村支書的工資拿出2000元來用于考核結賬，完不成任務的予以扣減，用于獎勵成績突出的村，部分鄉鎮還將完不成這項順民心工作的村干部按為官不為問責，策略是“壓”。

3.處理好“愿”與“誘”的關系。對于支持按戶連片耕種的群眾，沙洋縣委、縣政府積極滿足群眾的這一愿望。對于部分尚不理解按戶連片耕種好處的農戶，沙洋縣的做法是反復誘導。確實不支持，也不強迫，尊重群眾的意見。

四、土地確權“沙洋模式”的現實好處

（一）化解了土地承包經營制度“僵”的困境。土地“分散化、碎片化”的弊端日益突出，農民對按戶連片耕種的意愿日益強烈，而《中華人民共和國農村土地承包法》規定，“承包期內不得收回承包地和承包期內不得調整承包地”。政策要遵守。廣大分散經營的農戶在政策規定和現實需求的沖突中徘徊不前。沙洋縣按照“一主一輔一不得”（“一主”即以流轉經營權為主；“一輔”即以互換承包權為輔，“一不得”即不得整村打亂重分）的辦法，基本完成了按戶連片耕種，很好解決了這兩者之間的矛盾。

（二）化解了農活勞動強度“大”的困境。隨著城鎮化的發展步伐，農村年輕勞動力大量轉移，留守農村的大多是婦女兒童和上了年紀的老人，是“386199”部隊，農活的勞動強度相對來說是很大的。按戶連片耕種后，機械化作業率大幅度提高，農活勞動強度相對大的困境迎刃而解。

（三）化解了規模經營基礎“差”的困境。由于土地分散化、碎片化，在流轉土地邁向規模經營的進程中，有兩個難以解決的問題：一是與為數眾多的農戶打交道，致使交易成本增加；二是由于農戶土地是分散的，流轉過程中農民往往只是部分土地被流轉，而仍有分散化的土地無法流轉出去，致使農民仍被附著在土地上，降低了農民流轉土地的欲望，加大了土地流轉的難度。

（四）化解了公共設施管、建“難”的困境。一是“管”的困境。按戶連片耕種前，萬方大堰灌一畝田因無人及時監管，“一夜底朝天”的現象時有發生，“公地悲劇”蔓延，按戶連片耕種后，公共設施責任主體便于明確，理清了公共設施管護關系，避免了“公地悲劇”的發生。二是“建”的困境。農戶有修建機耕道便于機械作業的愿望，但因土地等協調難而擱置，通過按戶連片耕種，可以有效解決機耕道用地協調難的問題；

（五）化解了利益糾紛“多”的困境。一是化解了社會管理糾紛。按戶連片耕種前水、電、路等基礎設施分散使用、效率低，同一片區農戶用水、用電的時間和數量不一致，浪費嚴重，糾紛時有發生。按戶連片耕種后，農戶關聯協商對象減少，糾紛概率大幅降低。村民張功才用“三個一”（一根水管、一個水泵、一根電線）就解決了用水用電的難題。二是化解了“遠近”利益糾紛。對于城郊村和鎮郊村，農地征用的潛在可能性是按戶連片耕種的不利因素。農民既有強烈的按戶連片耕種“近期意愿”，但擔心改變承包權后影響以后土地征收補償的“遠期利益”。承包權不變，流轉經營權實現按戶連片耕種的辦法兼顧了兩方面的利益。

（六）化解了種田綜合成本“高”的困境。一是降低了費用成本。村民嚴昌龍，種有13畝地，與3戶流轉后，13畝地歸并在一片。以前田太散、太小，收割機不去小田收割，只能請人幫忙，人難請、費用高、耗時長。連成一片后，收割機大小田一起作業，且收割費用由120元/畝降到100元/畝。二是節約了時間成本。村民王維林，種有16畝地，分散在6處，通過與5戶流轉后，現只有兩片。以前種植需3天，據測算，現可縮短為1天。

（七）化解了產業結構調整力度“小”的困境。在產業結構調整過程中，由于農戶土地是分散化和碎片化的，推廣“稻蝦共生”等高效稻田綜合種養模式時流轉土地時的談判對象多，協調難度增加，導致產業結構調整力度小。按戶連片之后，相鄰的農戶既可以聯合共建防逃等公共設施實現產業結構調整，也可以以更低的交易成本實現土地流轉進行產業結構調整。

（八）化解了農村社會化服務體系底子“虛”的困境。同一片區，農戶種植的品種不一致，成熟期不一致，所得的病蟲害也不一致，不能用同一種藥去解決不同的病蟲害，這是“統防統治”等社會化服務化體系難以推進的根本原因。實行按戶連片耕種之后，農戶自己的好統一，因關聯對象少，鄰近的也好協調。

五、土地確權“沙洋模式”的推廣價值

“沙洋模式”符合國家現行所有的政策，具有可復制性，已經被實踐證明是正確有效的，且推行起來對農村大局穩定釋放的是“正能量”，可以在全國推廣。

（一）價值意義

1.承包權追求公平。土地承包權必須公平，一輪承包時，按照距離遠近、土質肥瘦、水源好壞將土地搭配到戶，保證了農民的合法權益。二輪延包時，繼承了公平確地的思路，今后仍應公平確定承包權。

2.經營權追求效率。承包權和經營權分離后，流轉經營權實現規模經營和按戶連片耕種，都是為了提高效率，讓土地創造更大的價值。

（二）實踐意義

1.土地流轉的目標取向由單一向多元化轉變。土地流轉傳統的目標取向是土地向新型經營主體集中的規模經營，是將大面積成片土地流轉給新型經營主體，是為了發展規模經營。按戶連片耕種探索賦予了土地流轉新的目標取向，通過農戶間流轉土地經營權促按戶連片耕種，是為了優化分散經營。

2.規模經營和分散經營將長期并存。一方面，通過土地流轉實現規模經營的農地面積越大，關聯的農戶就越多，因農業抵御自然災害和市場風險的能力脆弱，一旦經營主體失敗，無法支付土地流轉費用，形成的是社會問題，綁架的是政府。因此，理性的政府應控制土地流轉規模。另一方面，生產力發展是一個緩慢而逐步提升的過程，分散經營在短期內不可能消失。由此，我們可以判斷，分散經營和規模經營將長期并存。要全面實現農業現代化，難點在于如何使分散經營符合現代農業發展要求。通過按戶連片耕種，破解了當前分散經營土地“分散化、碎片化”的矛盾，為全面實現農業現代化奠定了基礎。

3.土地流轉由“賤價”流轉向合理流轉轉變。部分農民有流轉土地的打算，因承包地“分散化、碎片化”，或難以找到承接主體，或土地流轉價格較低。按戶連片耕種后，流轉價格趨于合理。據沙洋縣農村經營管理局初步調查，分散的土地流轉價格在400元/畝左右，連片的土地流轉價格在700元/畝左右。

（三）制度意義

1.由“誰來種地”到“如何輕松種地”。推動了土地所有權和承包經營權的分離，是小崗村的“家庭聯產承包責任制”的歷史貢獻，它解決了“由誰來種地”的問題。按戶連片耕種在落實集體所有權，穩定承包權的前提下，放活了經營權，解放了生產力，適應了生產關系，解決了“如何輕松種地、如何高效種地”的問題，是對“家庭聯產承包責任制”在新形勢、新條件下一種創造性的完善提升。

2.“強制性”與“誘致性”相結合的制度變遷方式。沙洋縣在土地按戶連片耕種工作中采取了“強制性”與“誘致性”相結合的制度變遷方式。強制性變遷是指按戶連片耕種首先在政府有意識的領導下進行的，政府是推動按戶連片耕種工作的主體；誘致性變遷是指在變遷的過程中也存在著農民群眾的自發自愿行為。

雖然沙洋縣試水結合土地確權整縣推進按戶連片云耕種工作取得了巨大的成功。但有兩點需要進一步完善：一是要進一步讓“按戶連片耕種”的觀念深入人心；二是要在后續工作中捆綁涉農項目資金有序解決農村機耕道修建、防澇抗旱用電設備升級等問題。

（責任編輯：石大立）