新型農村社會養老保險制度資產專用性困境及其化解

潘光輝++于大川

摘 要：新農保制度試點推行過程中面臨的諸多困境根本原因在于該制度形成的多種類型資產專用性。本文運用威廉姆森的資產專用性理論展開分析，提出相應的命題，并結合部分實證研究進行驗證。結果表明，多種資產專用性交互作用導致新農保在實施時面臨雙重困境：對參保對象缺乏內在吸引力，對村集體和地方政府也缺乏增加投入的外在驅動力。化解困境的方向是減弱新農保的資產專用性。

關鍵詞：資產專用性；新型農村社會養老保險；社會保險；試點

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）05-0053-06

一、問題的提出

2009年國務院頒布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，新型農村社會養老保險制度（以下簡稱新農保）試點正式在全國開展。試點推行后，學者們跟蹤調查了廣東[1]、河南[2，3]、福建[4]、湖北[5-7]、新疆[8]、山東[9]、廣西[10，11]、寧夏[12]等地試點實施的情況，分析試點過程中存在的問題。概括起來，各地試點在推行過程中存在四個方面的問題：（1）個人繳費積極性低，表現為選擇最低檔次參保，青年群體參保意愿低等，養老權益區域間轉移難；（2）參保的補貼較低，包括集體補助不到位，財政落實難，地區間差異大；（3）推行過程中存在強制現象，包括強制參保、捆綁參保、經辦服務跟不上。

除了試點地區的調研外，許多學者對這一新制度的運行也展開相應理論分析，指出新農保面臨的養老保險基金的保值增值困難、制度銜接困難[13-15]、法律保障力度低[16，17]等問題。

上述問題其實在早期試點過程中已經存在。江蘇省南通市從2006年底開始在江蘇率先進行新農保試點，學者們也指出江蘇新農保試點存在諸多亟待研究的問題包括：新農保的基礎養老金、退保、續保，基金的保值增值、經辦機構和人員配置、續保、集體補助、失地農民參保、新老農保的對接[18，19]。可見，始于2009年的新一輪新農保試點，同樣面臨著早期在江蘇、陜西等地試點中已經發現和存在的問題。

為此，有學者甚至指出，由于制度設計的不完善，新農保制度不宜強行推動[20]。

為什么經過一輪早期試點，在全國正式鋪開試點推行后，新農保制度仍然存在著諸多困境？

二、資產專用性的定義和分類

資產專用性的概念由威廉姆森《資本主義經濟制度》[21]一書中提出，用來解釋交易成本的起源，并由此來研究契約及契約治理結構，進而比較分析各種經濟制度及其效率差異。在《資本主義經濟制度》中，威廉姆森指出，資產專用性是指“在不犧牲生產價值的條件下，資產可用于不同用途和由不同使用者利用的程度”。在《資本主義經濟制度》中，威廉姆森將資產專用性分為四類：人力資本專用性，實物資產專用性、場地專用性、特定用途專用性。在后來的《治理機制》一書中，威廉姆森的資產專用性定義仍然不變：“在不犧牲其生產價值的條件下，某項資產能夠被重新配置于其他替代用途或是被替代使用者重新調配使用的程度[22]（P51）。”但是，威廉姆森增加了資產專用性分類，從四類增加到六類：人力資本專用性（human asset specificity）、實物資產專用性（physical asset specificity）、場地專用性（site specificity）、品牌資本（品牌資產專用性，brand asset specificity）、完全為特定協約服務的資產（特定用途資產專用性，devoted assets specificity）以及暫時性專用資產[22]（P113-114）。

資產專用性描述的是，一旦某項資產投入某種用途，當其用途發生改變或由其他使用者重新配置時，該資產的價值會有損失，則該資產為專用性資產。這種轉變導致的資產價值損失越大，該資產的專用性程度就越高。資產專用性已經成為制度經濟學的一個重要概念，并與交易不確定性、交易頻率作為分析交易的三個維度得到了廣泛的使用。

三、新農保制度的資產專用性分析

根據《國務院開展新型農村社會養老保險試點指導意見》，新農保的目的是探索建立一個由新農保與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策共同構成的農村居民老年基本生活保障制度。新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，盡管來源上不同于傳統的雇主和雇員共同繳費形成養老保險基金，但從制度類型來看，它仍然是在政府主導下，通過先積累特定資產，然后用于應對老年風險，因而它具有資產專用性的特征。

下文按照威廉姆森的六個維度，對新農保的資產專用性作進一步分析，以剖析這一新制度推行過程中面臨的困難。

（一）新農保將強化參保農民的人力資本專用性

1.農村生活類人力資本

新農保保障對象是農村居民，隨著在農村生活時間的延長，農村居民積累的生活經驗也越來越多，成為其人力資本的重要內容，而一旦離開農村到城市生活，在農村積累的生活類人力資本的價值也就明顯下降。

命題1：在農村生活時間越長，生活類人力資本專用性越強，參與新農保的積極性越高。

2.農業職業人力資本

農村居民中一部分是農業從業者，即職業農民。在其他條件不變的情況下，隨著務農年限的增長，其積累的農業職業人力資本也在增加，而農業職業人力資本的專用性表現在兩個方面：一是很難用于非農產業，農業生產與非農業生產具有非常大的不同，農業職業人力資本很難向非農產業轉移；二是較難用于跨地區轉移。不同地區的農業資源特點、生產環境、主要農作物等都存在不同，特別是南北之間差異更為顯著。因而，隨著務農年限的增長，農業職業人力資本的專用性也在不斷增強。

命題2：務農年限越長，農業職業人力資本專用性越強，參與新農保的意愿越高。

（二）新農保具有較強的實物資產專用性

1.新農保基金具有資產專用性

限制或禁止退保。新農保基金由農戶繳費、集體補助、財政補貼共同構成。基金的用途僅用于參保農戶到了退休年齡的養老待遇。早期試點規定，如果中途退保，只能取回個人繳費的資金，而集體補助、財政補助均不能退到個人賬戶。后期的試點各地政府文件都正式規定了參保人不得退保。參保與退保兩者相比較，退保則損失明顯，這說明了新農保基金的專用性。

命題3：由于新農保具有實物資產專用性，越接近退休年齡的人參保率越高。

限制使用者：僅用于參保者自身的養老用途。基金支付待遇僅限在個人達到退休年齡時，而且個人均不能因其他的用途需要申請基金支付。養老待遇的使用僅限于參保者自己，不能與配偶、子女共同支配。這是新農保基金專用性的另一種表現，這種專用性與家庭儲蓄的多功能、綜合使用的通用性特征完全不同。

上述專用性的存在影響了家庭成員的參保決策。由于實物資產專用性，參保者家庭全部參保的激勵不足，年齡較大的家庭成員由于接近享受待遇，退保的可能性較低，因而優先參保。一些地方為了擴大參保面，實行了父母與子女捆綁參保的做法，這一做法帶來的結果是：家庭成員結構中，中年勞動力流動性較大，有較多機會離開新農保而入到農民工養老保險或城市居民養老保險，參加新農保則會由于資產專用性造成損失。因而，在捆綁式參保的政策要求下，家庭成員中年齡較小和較大的兩部分人的參保率較高。

命題4：在捆綁式參保政策作用下，家庭成員參保形成分工，參保率隨年齡的分布出現中間低兩頭高的情況。

2.新農保經辦機構的具有實物專用性

各地推行新農保過程中，大都專門設立了新農保機構，機構中配置專門的經辦人員，專門開發了新農保信息系統。這些機構形成了專用性資產，很難用于其他用途或由其他部門共同使用。在人員編制和財政預算的約束下，政府缺乏通過新增機構和新增人員來改善服務的內在激勵。由于實物資產專用性，政府不愿投入太多資金用于機構建設和人員配置，農村的業務經辦點太少，更談不上有效的監督制衡機制，加上農村金融機構退出形成金融機構網點過少，也難以通過購買服務的方式提供經辦業務。因而調查發現，試點地區養老金發放不便，即“新農保”運行不專業、服務力量薄弱的問題[23]。遼寧省建昌縣農村居民對新農保制度設計和實施過程的滿意度總體較低，并反映基層經辦服務平臺建設薄弱，新農保信息系統建設滯后，農村信用聯社經辦服務能力不足等突出問題[24]。新農保經辦和服務能力不足，表現在現有經辦服務體系結構不合理，基層末端服務機制不順，服務遞送不暢，需要合理構建新農保經辦服務機制，提升服務能力[25]。據此，本文提出以下命題：

命題5：由于專用機構增強了實物資產專用性，政府部門不愿投入更多的機構，導致試點地區容易出現經辦機構數量和人員數量不足的情況。

新農保基金投資渠道的專用性。目前新農保基金的僅能進行非常有限的保值管理，包括存定期和購買國債，與社會保險基金相對途徑受到嚴格限制，更不能參與資本市場上多樣化的投資途徑。由于參與資本市場投資需要專業機構和人員，否則將導致基金的安全性問題。而新農保保障要抵抗通貨膨脹，防止貶值，并提高實際的保障水平效，需要通過擴大保值和增值運作來擴大規模。在保值增值途徑受限制的情況下，地方政府也不愿鼓勵參保者提高繳費水平，防止出現貶值而需要政府財政補貼和支持。

命題6：為保證基金的資產專用性，新農保基金增值保值受到嚴格限制。

當個人賬戶養老基金收益率為 5%時，“中人”和“新人”的新農保替代率達到14.15%-41.98%，其中，個人賬戶養老金替代率達到0.29%-28.12% [26]。對首批試點地區的調研表明，"新農保"統籌層次過低導致農保基金難以進行市場化投資[27]。進一步的測算表明，雖然新農保增進了基金積累的速度和規模，但新農保仍實行非市場化投資管理模式，投資收益率不到3%，相應的，參保農村居民能獲得養老金的預期替代率為2.05%-34.5%。因此，新農保基金面臨替代率過低、貶值、基金安全性較低等風險，新農保基金必須實行市場化投資管理[28]。上述研究指向了基金的資產專用性，由此本文提出以下命題：

命題7：新農保基金的資產專用性越強，政府部門考核越依賴制度覆蓋面，而對制度實際保障效果越不重視。

（三）新農保的區域特征突出了場地專用性

新農保只在試點地區進行統籌，參保者的權益與地理位置捆綁，參保者在試點地區之間、試點地區與非試點地區之間的流動均會造成參保權益喪失，這是場地專用性的表現。

命題8：試點地區區域面積越小，場地專用性越強，參保積極性越低。

命題9：參保者就業所在地點離參保者參保地點越遠，場地專用性越強，參保積極性越低。

（四）新農保從屬于惠農政策的品牌資產專用性

新農保是相對于老農保而言的，盡管的資金的籌集方式和管理部門上發生了重要的變化，但對于參保農民而言，老農保形成了一種養老體系和平臺，這一平臺為老農保的參與者所熟悉，相對而言，更容易接受這一政策。當農民有類似養老保險制度選擇時，由于這一制度（平臺）較為熟悉，也更容易選擇性質較為相近制度。老農保參保人數越多，參保者轉換參與其他養老保險的轉換成本就越高，對新農保這一制度的路徑依賴性越強，新農保的品牌資產專用性越強。與此相關的是，近年來中央出臺了一系列以轉移支付和補貼為主要特征的惠農政策，新農保是其中的一項。中央一號文件、惠農政策形成的中央政府與農戶間的支持和補貼契約關系，從而形成了惠農政策的品牌效應。新農保僅以較為單一的方式支持養老，保障水平低。隨著農民對養老風險的需求不斷增加，盡管有新農保，但依賴子女的傳統家庭養老仍然是農民重要的養老途徑[29]。劉一偉在河南的調查發現，新農保實施后子女的經濟供養行為發生了改變，即新農保新農保制度實施對子女的經濟供養產生擠出效應[30]。參保農戶從惠農政策的角度，對新農保寄予厚望，從子女經濟供養行為的改變說明了的品牌專用性效應發揮了作用。

命題10：老農保試點地區的品牌資產專用性越強，老農保用戶的參保率越高。

命題11：新農保的惠農政策品牌效應越強，對中央財政補貼的依賴越強。

（五）新農保屬于完全為特定協約服務的資產

新農保制度將形成一個專門為農村居民提供養老保障的特定資產。盡管我國新農保試點的地區不斷擴大，但是由于國家對新農保與相關制度銜接方面的政策遲遲沒有出臺，影響了制度繼續推行。李倩和張開云[31]指出新農保將面臨一系列與被征地農民養老保險的銜接問題，王翠琴和薛惠元[32]則綜合探討新農保與老農保、城保、被征地農民社會保障、計劃生育政策、農村低保以及參保人跨地區轉移等制度銜接問題，而龍騰鑫[33]則更進一步研究了新農保與職工養老保險政策銜接問題，提出要提升農民的繳費銜接能力。上述文獻分析共同指出了新農保存在銜接問題。參保者僅限于農村居民，不向城市居民開放。新農保制度所覆蓋的農村居民也不是全部，其中失地農民和農民工不在強制覆蓋的范圍內。失去土地不能參保，單獨建立一個失地農民保障制度。而轉移到城市就業的農民工還另外建立一個農民養老保險制度。作為農村居民，也不能參與到城市居民的養老保險體系。城鄉分立的二元制度說明了新農保所形成的資產屬于特定用途的資產，其專用性顯著。

命題12：完全為特定協約服務的資產專用性特征越高，新農保與其他養老保險體系越缺乏可銜接性。

（六）新農保的試點特征強化了暫時性專用資產

正式始于2009年的新農保試點，在國務院的通知中，僅強調2020年實現全覆蓋，并沒有規定試點的終結期，也沒有立法給予正式支持。因而，新農保基金具備暫時性專用資產的特征。與此相關的基金運作管理遲遲未能出臺相應的規則也說明了這是一項暫時性投資形成的資產。

由于新農保基金屬于暫時性專用資產，在可持續性受質疑的情況下，參保者參保的激勵不足，即使參保，也會選擇最低檔次，以降低暫時性資產專用性。據2012年江浙地區新農保試點實地調查發現，農民更傾向于選擇較低繳費檔次，年齡則呈現“U”型線性作用關系[23]。同時，在資金有限的情況下，集體經濟和地方財政給予參保者的支持和補貼也將以最低水平出現，缺乏加大支持力度的激勵機制。由于新農保具有暫時性資產專用性特征，無法從新農保獲得較高水平的養老保障，參保的動力不足，家庭養老仍發揮著重要作用，其他主體并沒有承擔起解決農村養老問題的責任。由此，得出：

命題13：新農保基金的暫時性資產專用性導致參保者激勵不足，在同等條件下，參保者傾向于選擇最低檔次。

命題14：新農保基金的暫時性資產專用性導致集體和地方財政的投入激勵不足，在同等條件下，兩者傾向于選擇最低投入水平。

四、簡要的結論：怎樣減弱資產專用性以增強新農保的吸引力

根據前文的分析，六種類型的資產專用性在新農保都有不同程度的體現，因而新農保在實施時面臨雙重困境：對參保對象（農村居民）缺乏內在吸引力，對村集體和地方政府也缺乏增加投入的外在驅動力。因此，化解困境的方向是減弱新農保的資產專用性。

（一）減輕人力資本專用性

建立靈活的不同居住地和不同職業的居民參保的轉換辦法，適用年輕勞動者高流動性（含地區流動和職業變動）的特征。轉換辦法建立起來后，強制捆綁繳費的辦法也就失去繼續實施的意義了。

（二）降低實物資產專用性

增加新農保基金的市場化投資和管理途徑。在相互監督制衡的治理結構下，完全可以在新農保基金承受的風險范圍內，通過多元化的投資組合，獲得更高的投資收益[33]。

對于新農保的經辦機構和服務力量不足的情況，當前應急的辦法是可學習新型農村合作醫療制度的做法，購買社會服務。長遠的解決辦法是建立統一的居民養老保險制度，不再因不同對象而分別設置相應的制度。

（三）消除場地專用性

取消局部、小范圍試點的做法，建立統一的制度框架，加快在全國范圍內實施新農保，探索參保

權益自由轉移的辦法。

（四）弱化品牌資產專用性

為減少對中央補貼的依賴和期待，增加制度的公平性，具有中央補貼性質的財政投入應重點用于社會救助等領域用于反貧困。而社會養老保險則主要以個人繳費和雇主繳費為特征，否則新農保的惠農特征過于突出，強化了品牌資產專用性，不利于制度的可持續發展。

（五）消除完全為特定協約服務的資產專用性

首先，建立不同養老保險之間的銜接通道，不再為特定群體建立養老保險，取消現有失地（被征地）農民、農民工社會養老保險單獨設立的做法，加快不同類型農民養老保險的統一進程；其次，建立全國統籌的農村居民養老保險；再次，取消城鄉二元制度，在全國統一建立居民養老保險。2014年，國務院決定，將新農保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險，我國正在建立城鄉一體化的養老保險制度。

（六）消除暫時性專用資產性

在國務院推行城鄉居民養老保險的通知中，仍只是要求城鄉居民養老保險逐步向省級統籌過度。為正式開展農村居民養老保險的制度建設，從省級統籌開始，逐步在全國范圍內搭建統一的城鄉居民養老保險。

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（責任編輯：湯欽樂）